Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., II GSK 819/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., II GSK 819/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1138/11 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

3 Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

4 W dniu 15 maja 2007 r. K. B. zwrócił się do Biura Powiatowego ARiMR w P. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Następnie, w dniu 3 lipca 2007 r., złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych do działek przejętych od K. P. na podstawie umowy z dnia 30 maja 2007 r. Do wniosku dołączył oświadczenie o przejęciu realizacji zobowiązania, wskazując również do płatności dodatkowe działki ewidencyjne, tj. [...], [...], [...], które posiadał już w dniu 1 marca 2007 r. których jednak nie zadeklarował we wniosku z 15 maja 2007 r.

5 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. przyznał skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości.

6 Zaskarżoną decyzją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wyjaśniając, że działki zadeklarowanie przez K. B. po raz pierwszy we wniosku z dnia 3 lipca 2007 r., tj. działki nr [...], [...], [...] zgłoszone zostały po terminie do składania wniosków, który to termin minął 11 czerwca 2007 r.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., stwierdził, że dopatrzył się naruszenia przez organ art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji w postępowaniu administracyjnym uchybiono obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 107 § 3 k.p.a.

8 WSA W. zwrócił uwagę, że skarżący powoływał się na oświadczenia świadków, którzy potwierdzili fakt odmowy przyjęcia uzupełnienia wniosku przez pracownika Biura Powiatowego w P. w dniu 31 maja 2010 r. oraz udzielenia przez tego pracownika informacji o konieczności wystosowania wezwań do uzupełnienia braków. Jak podkreślił Sąd, uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje, że przy jego wydawaniu oparto się wyłącznie na wyjaśnieniach Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P., przyjmując, że nieprecyzyjne zapisy w treści oświadczeń złożonych przez zgłoszonych przez skarżącego świadków, mogą świadczyć o tym, iż przebieg zdarzeń w dniu 31 maja 2007 r. był inny niż wskazuje na to wnioskodawca. W ocenie Sądu, ustalenia dokonane przez organ nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, że organ nie ponosi winy za brak możliwości złożenia wniosku zwiększającego zadeklarowaną do płatności powierzchnię w terminie przewidzianym w § 11a ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), dalej: rozporządzenie z dnia 20 lipca 2004 r., a jedynie takie ustalenia uzasadniały dokonanie zmniejszeń w przyznanych płatnościach.

9 Treść decyzji, jak i akta sprawy wskazywały również, zdaniem WSA, że organy pominęły te przepisy procedury administracyjnej, które chronią prawa strony tego postępowania. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2011 r. skarżący przywołał zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. na tle takiego samego stanu faktycznego i prawnego (sprawa K. P.). W ocenie Sądu brak bliższego uzasadnienia takiej zmiany w rozstrzygnięciach wskazywał na naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

10 Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wnosząc o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

11 1) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a.,

12 2) § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. poprzez jego niezastosowanie,

13 3) § 11 ust. 5 nowelizacji rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. z dnia 14 marca 2007 r. (Dz. U. Nr 46, poz. 302), poprzez jego niezastosowanie,

14 4) przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na pominięciu istotnego dla sprawy dowodu z materiału dowodowego, zwłaszcza wyjaśnień Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. poprzez ich pominięcie,

15 5) przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 k.p.c., poprzez wykroczenie poza granice rozważenia całości zgromadzonego materiału i w konsekwencji pominięcie rozbieżności w zeznaniach świadków co do okoliczności podnoszonej przez stronę odmówienia przyjęcia wniosku bądź udzielenia informacji, dokumentu oświadczenia woli strony we wniosku z dnia 15 maja 2007 r. i w konsekwencji pominięcia ustaleń stanu faktycznego dotyczącego daty uzupełnienia wniosku,

16 6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie zawiera elementów wskazanych w ww. normie prawnej, podczas gdy w sposób wyczerpujący i całościowy przedstawia stan prawny oraz uzasadnienie faktyczne zajętego stanowiska oraz odnosi się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu,

17 7) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, wbrew materiałowi dowodowemu zebranemu w sprawie, że organ nie wydał decyzji w oparciu o rzetelną ocenę całości zgromadzonego w sprawie materiału,

18 8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego.

19 W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej organ wskazał, że Sąd I instancji pominął przepisy regulujące otrzymanie płatności, na podstawie których orzekł w sprawie organ.

20 Ponadto w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną na rzetelną ocenę materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym wskazuje wzięcie pod uwagę zarówno rozbieżności w zeznaniach świadków zgłoszonych przez stronę jak i zeznań bezstronnego Kierownika Biura Powiatowego w P. Zarzut naruszenia przez organ zasady praworządności i nierozpatrzenia w całości materiału dowodowego nie został zaś w ocenie kasatora uzasadniony przez Sąd I instancji w sposób należyty.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że organ, rozpatrując wniosek skarżącego K. B. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji z przyczyn procesowych na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zasadniczym mankamentem zaskarżonego rozstrzygnięcia, w ocenie WSA, było nie dość wyczerpujące rozpatrzenie i ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego z pominięciem tych przepisów, które chronią stronę postępowania, co w świetle podnoszonej przez skarżącego okoliczności przyczyn niezłożenia w dniu 30 maja 2007 r. uzupełnienia wniosku z winy pracownika organu miało zasadnicze znaczenie. Prowadzone w ten sposób przez organ postępowanie naruszyło zasadę zaufania obywateli do organów państwa.

23 Skarga kasacyjna oparta na obu wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawach dowodzi przekonania jej autora, że Sąd I instancji naruszył konstytucyjną zasadę działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.). Zdaniem kasatora WSA pominął regulacje, którymi organ był związany, a w szczególności wskazane w kasacji przepisy rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., które organ prawidłowo zastosował.

24 Stanowisko kasatora nie jest prawidłowe, a postawione zarzuty nie znajdują uzasadnienia, stąd skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

25 Na wstępie przypomnieć należy, że osią sporu jest nieuwzględnienie przez organ działek zgłoszonych przez skarżącego w uzupełnieniu wniosku dotyczącym także przyznania płatności z tytułu przejęcia przez niego zobowiązania rolnośrodowiskowego od K. P. Organ uznał, że płatności do tych dodatkowych działek nie należą się skarżącemu, ponieważ korekta wniosku w tej kwestii złożona została po terminie tj. po dniu 11 czerwca 2007 r.

26 Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, jako całkowicie niezasadny należy ocenić zarzut naruszenia przez WSA przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., i powiązane z nim w oczywisty sposób kolejnymi zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów § 14 ust. 1 i § 11 ust. 5 cyt. rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Stosownie do przepisu § 14 ust. 1 powołanego rozporządzenia, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części (...) na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części (...), jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust.1, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego.

27 Powyższy przepis nie został w żaden sposób naruszony przez Sąd, bowiem spór nie dotyczył płatności z tytułu wywodzonego w oparciu o wskazany przepis. Organ nie kwestionował wniosku o płatność rolnośrodowiskową z tytułu przejęcia przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego K. P. związanego z przejęciem części gospodarstwa rolnego prowadzonego na działkach [...], [...] i [...], tym samym i rozważania Sądu tej kwestii nie dotyczyły. Spór koncentrował się wokół płatności do działek [...], [...] i [...] z uwagi na zgłoszenie tych działek w dniu 3 lipca 2007 r. - jak stwierdził organ, po terminie przewidzianym § 11 ust. 5 cyt. rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. w brzmieniu nadanym zmianą z 14 marca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 46, poz. 302). Zgodnie z tym przepisem oraz przepisem § 11a ust. 1 tego aktu prawnego, dniem, w którym skarżący powinien był najpóźniej złożyć kolejny wniosek o płatność rolnośrodowiskową był dzień 9 czerwca 2007 r. a z uwagi na fakt, iż dzień ten przypadał w sobotę, stosownie do art. 20 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, wniosek należało złożyć w najbliższy dzień roboczy następujący po dniu wolnym od pracy tj. w poniedziałek 11 czerwca 2007 r. Nie ulega wątpliwości, że treść powołanych przepisów nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, nie miał ich również, jak wynika z zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji.

28 Jak podnosi autor skargi kasacyjnej Sąd I instancji wadliwie odmówił prawa zastosowania § 11 ust. 5 rozporządzenia krajowego, co również naruszyło zasadę działania na podstawie i w granicach prawa. Składający skargę kasacyjną organ zapomina jednak, że podjęcie decyzji w oparciu o określony przepis prawa następuje w postępowaniu administracyjnym, którego zadaniem jest ustalenie w oparciu o zebrane dowody stanu faktycznego pod ten przepis podpadającego. I tak, zastosowanie konkretnego przepisu obowiązującego prawa będzie prawidłowe, jeśli stan faktyczny ustalony w toku postępowania w sposób niewątpliwy będzie wskazywał na zasadność zastosowania tej normy.

29 Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Sądem I instancji co do tego, że przeprowadzone przez organ postępowanie naruszyło przepisy stanowiące o obowiązku organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), co ostatecznie uzasadniało zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Trafnie również Sąd I instancji zauważył, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.

30 Wyjaśniając tego rodzaju ocenę, stwierdzić należy, że w świetle załączonych do sprawy akt administracyjnych, nie ma żadnych wątpliwości co do tego, iż skarżący stawił się w siedzibie organu w dniu 31 maja 2007 r. wraz z osobami towarzyszącymi tj. K. P. i Z. G., co nastąpiło w dzień po zawarciu z K. P. umowy o przejęciu zobowiązania rolnośrodowiskowego i co nakazuje przyjąć, iż stawiennictwo to miało na celu złożenie stosownego wniosku. Lektura zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie na fakt odmowy przyjęcia sporządzonego przez skarżącego wniosku przez pracownika Agencji. Odmienna ocena organu w tej kwestii nie może znajdować uzasadnienia, jak twierdzi organ w rozbieżności zeznań świadków K. P. i Z. G., ponieważ w istocie rozbieżność taka nie zaistniała. Jak podał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sam organ, świadek Z. G. stwierdził, że "pracownik Biura Powiatowego odmówił udzielenia informacji oraz pomocy w uzupełnieniu wniosku, a także jego przyjęcia", zatem odmowa przyjęcia wniosku została potwierdzona przez oboje świadków. Wywody uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowią wyraz wadliwej, a nawet tendencyjnej oceny materiału dowodowego. Organ zdaje się nie dostrzegać argumentów skarżącego, który podobnie jak K. P. został pouczony przez pracownika Agencji o konieczności wyczekania na wezwanie do uzupełnienia wniosku, na takie wezwanie czekał – w odróżnieniu od K. P. bezskutecznie, co ostatecznie spowodowało złożenie korekty wniosku w lipcu 2007 r.

31 Zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko organu, słusznie zakwestionowane przez Sąd I instancji, jest nie do przyjęcia nie tylko ze względu na nakaz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów Państwa, ale także z perspektywy zasady dobrej administracji. Trudno zaakceptować takie stanowisko organu administracji, które prowadząc sprawę z wniosku strony, ocenia fakt stawienia się strony w siedzibie organu i próbę uzyskania pomocy jako "chęć przerzucania negatywnych konsekwencji wynikających z braku działania na pracowników biura powiatowego".

32 Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza naruszenia wskazanych w kasacji przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 3 i art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i podziela zatem ocenę prawną zawartą w zaskarżonym kasacyjnie wyroku Sądu I instancji i podkreśla konieczność udzielenia przez organ odpowiedzi na pytanie, czy w szczególnych warunkach rozpatrywanej przezeń sprawy zasadne było przyjęcie, że skarżący przekroczył termin złożenia wniosku.

33 Wreszcie jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. oraz art. 233 § 1 k.p.c. Jak pokazują akta sądowe sprawy Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego. W przypadku jeśli sąd administracyjny nie przeprowadza dowodu uzupełniającego w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., brak jest podstaw aby zarzucać mu naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. który to przepis znajduje zastosowanie na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. (tak również NSA w wyroku z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 692/09).

34 Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.