Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2024 r., II GSK 731/23

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2024 r., II GSK 731/23

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 324/22 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz A. Z. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 342/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę A. Z. (skarżący, strona, strona skarżąca) na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie, uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] kwietnia 2022 r. oraz umarzając postępowanie administracyjne i orzekając o kosztach postępowania.

3 Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

4 W dniu 10 kwietnia 2020 r. funkcjonariusz Policji, prowadząc telefoniczną kontrolę przestrzegania kwarantanny domowej przez skarżącego, nie zastał ww. w miejscu zamieszkania. Funkcjonariusz zanotował, że po zakończonej rozmowie telefonicznej skarżący niezwłocznie wrócił do miejsca zamieszkania. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. (organ I instancji) wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku odbycia 14-dniowej kwarantanny w związku z przekroczeniem w dniu 27 marca 2020 r. granicy państwowej.

5 Decyzją z dnia 15 kwietnia 2020 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46 b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia z 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł.

6 Zaskarżoną decyzją z 14 stycznia 2022 r. Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach (organ odwoławczy/II instancji), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, osoba, która przekroczyła granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium RP, zostawała zobowiązana do poddania się obowiązkowej kwarantannie, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r.), trwającej 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej graniczy wraz z osobami wspólnie z nią zamieszkującymi lub gospodarującymi. Skoro skarżący przekroczył granicę RP w dniu 27 marca 2020 r., to obowiązany był odbyć kwarantannę w terminie od 28 marca 2020 r. do 10 kwietnia 2020 r.

7 Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę na powyższe rozstrzygnięcie, uznając ją za zasadną.

8 Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na fakt, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z konstytucyjnymi regułami. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, to muszą dodatkowo spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie wykonawcze do ustawy musi zatem zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W ocenie Sądu I instancji wprowadzone w zastosowanych przez kontrolowane organy rozporządzeniach wykonawczych ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, naruszyły zasady konstytucyjne, w tym wynikające z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do nałożenia sankcji w postaci kary administracyjnej w wysokości 5.000 zł. za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwowej. Sąd Wojewódzki uznał, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zostało wydane niezgodnie z art. 52 ust. 1-3 i art. 92 Konstytucji RP, a zatem kontrolowane organy nie były uprawnione do nałożenia na skarżącego na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. kary pieniężnej za niepoddanie się obowiązkowej kwarantannie. W związku z powyższym Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 oraz art. 145 § 3 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne, orzekając o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego.

9 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ odwoławczy, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

10 1. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 46, 46a i art. 46b w zw. z art. 48a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz art. 52 ust. 1-3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3, poprzez stwierdzenie, że rozporządzenie z dnia 31 marca 2020 r., wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, przekracza kompetencję ustawową, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w oparciu o jego postanowienia nie mogło dojść do nałożenia kwarantanny na skarżącego, a w dalszej kolejności nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;

11 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii poprzez ich niezastosowanie, w wyniku czego Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że kwarantanna nie została nałożona na skarżącego, a w konsekwencji nie doszło do jej naruszenia, "co uzasadniałoby nałożenie administracyjnej kary pieniężnej";

12 3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 46, art. 46a, art. 46b w zw. z art. 48a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i. chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że brak było podstaw do nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem w dniu 27 marca 2020 r. granicy państwowej;

13 4. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy obowiązkiem władzy publicznej jest ochrona zdrowia, w tym w szczególności zwalczanie chorób epidemicznych, a tym samym konieczność natychmiastowego reagowania i wprowadzania regulacji prawnych mających na celu ochronę obywateli Rzeczypospolitej Polskiej przed szerzeniem się koronawirusa SARS-CoV-2 wywołującego chorobę zakaźną COVID-19;

14 5. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 135 p.p.s.a. przez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa materialnego, pomimo że organy administracji prowadziły postępowanie zgodnie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa uznając, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy doszło do naruszenia obowiązku poddania się kwarantannie;

15 6. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy i nieoddalenie skargi, podczas gdy okoliczności sprawy przemawiały za oddaleniem skargi w całości, gdyż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do uchylenia decyzji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, gdyż nie doszło do naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego;

16 7. naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 193 Konstytucji RP i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania i niezadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, w sytuacji w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności z Konstytucją RP przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w tym przepisów stanowiących podstawę objęcia skarżącego kwarantanną;

17 8. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie jednoznacznej przyczyny, dla której Sąd uchylił obie decyzje, "gdyż za przyczynę taką (zgodnie z uzasadnieniem) nie można uznać braku legalności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii";

18 9. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 orz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wyprowadzenie błędnego wniosku z zebranego w sprawie materiału dowodowego, jakoby skarżący nie został objęty obowiązkiem kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy państwowej;

19 ewentualnie także:

20 10. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez przyjęcie, że obowiązek wynikający z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r., a następnie rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r. "(uprzednio także w rozporządzeniu Ministra Zdrowia - § 2 ust. 2 pkt 2) - nie jest tożsamy z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy, a takim mógłby być wyłącznie w stanie nadzwyczajnym".

21 W związku z powyższym organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

22 W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

24 Skarga kasacyjna została oddalona, albowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

25 Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

26 W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie zaistniały podstawy do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, z których zasadnicza część podlegała oddaleniu, natomiast stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie objętym punktem pierwszym petitum skargi kasacyjnej nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w sentencji zaskarżonego wyroku.

27 W pierwszej kolejności stwierdzono bezzasadność formalną zarzutów naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 124 § 1 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty te zostały skonstruowane wadliwie, albowiem strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wskazała wyczerpująco w treści skonkretyzowanych podstaw kasacyjnych (w petitum skargi kasacyjnej, a nie w jej uzasadnieniu, które jest miejscem prezentacji szczegółowej argumentacji prawniczej mającej wykazywać zasadność podniesionych zarzutów) zakresu oraz sposobu naruszenia prawidłowo zinterpretowanych wzorców kontroli kasacyjnej, lecz dodatkowo nie przedstawiła i nie wykazała zaistnienia przesłanki funkcjonalnej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegającej na realnej możliwości istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. W tej sytuacji obydwa zarzuty jako obciążone nieusuwalną wadliwością formalną podlegały oddaleniu bez dalszej weryfikacji ich treści.

28 W drugiej kolejności przystąpiono do weryfikacji zarzutów naruszenia prawa materialnego, dokonując zróżnicowanej oceny ich zasadności.

29 1. Oddaleniu, jako oczywiście bezzasadny, podlegał zarzut naruszenia przepisów § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491 ze zm.) "poprzez ich niezastosowanie".

30 Skarżący kasacyjnie organ nie zauważył, że przepisy te zostały jedynie wspomniane w początkowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, natomiast nie były one przedmiotem weryfikacyjnego stosowania przez Sąd pierwszej instancji w sprawie, której dotyczy skarga, albowiem kontrolowane decyzje nie tylko nie zostały wydane na podstawie tych przepisów, lecz także i przede wszystkim nie mogły zostać wydane w oparciu o nie z tego względu, że będące podstawą wydania ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. przepisy art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (u.z.z.ch.z.) nie zawierały upoważnienia do wprowadzenia w drodze rozporządzenia o ogłoszeniu stanu epidemii na obszarze całego kraju względem osób przekraczających granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obowiązku w zakresie odbycia po przekroczeniu granicy państwowej kwarantanny trwającej 14 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, a tym samym obowiązek ten nie mógł zostać uznany za równoważny z obowiązkiem, o którym mowa w art. 34 ust. 2 u.z.z.ch.z. (§ 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1). Stwierdzenie oczywistej niekonstytucyjności (w zakresie naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 46 ust. 2 i 4 u.z.z.ch.z.) ww. przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w granicach sprawy kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie wymagało zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP uruchamiania procedury prejudycjalnej przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 193 Konstytucji RP).

31 2. Nie zasługiwał w sposób oczywisty na uwzględnienie także zarzut naruszenia przepisów art. 46, 46a, art. 46b w zw. z art. 48a u.z.z.ch.z. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 658 ze zm.) "poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że brak było podstaw do nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem w dniu 27 marca 2020 r. granicy państwowej".

32 Zarzut ten – niezależnie od wady formalnej polegającej na niewskazaniu prawidłowego, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, sposobu zastosowania spornej regulacji – jest dotknięty błędem merytorycznym polegającym na określeniu w treści skonkretyzowanej podstawy kasacyjnej nieadekwatnego i bezprzedmiotowego wzorca kontrolnego w zakresie przepisów, które były bezpośrednią podstawą rekonstrukcji normy sankcjonowanej (a więc tej, z której miał wynikać obowiązek poddania się kwarantannie przez skarżącego po przekroczeniu granicy państwowej w dniu 27 marca 2020 r.) i której naruszenie stało się podstawą zastosowania normy sankcjonującej (art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.ch.z.) przez nałożenie na skarżącego w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej.

33 Pomijając w tym miejscu ostateczną ocenę legalności wyboru i konkretyzacji normy sankcjonowanej (zob. dalsze uwagi poniżej), należy kategorycznie stwierdzić, że przepis § 2 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. nie mógł mieć zastosowania do skarżącego jako podmiotu, który w dniu 27 marca 2020 r. przekroczył granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem wszedł on w życie z mocą od dnia 10 kwietnia 2020 r., a zatem stany faktyczne, które miały miejsce przed tym dniem, nie zostały objęte zakresem jego obowiązywania i stosowania. Powstaje natomiast – nieobjęte rozważanym zarzutem – pytanie, czy w dniu 27 marca 2020 r. obowiązywała w porządku prawnym legalna podstawa do nałożenia na osoby przekraczające granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obowiązku w zakresie odbycia po przekroczeniu granicy państwowej kwarantanny (zob. dalsze uwagi poniżej).

34 3. Formalnemu oddaleniu podlegał również zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 68 ust. 1 i 4 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy obowiązkiem władzy publicznej jest ochrona zdrowia, w tym w szczególności zwalczanie chorób epidemicznych, a tym samym konieczność natychmiastowego reagowania i wprowadzania regulacji prawnych mających na celu ochronę obywateli Rzeczypospolitej Polskiej przed szerzeniem się koronawirusa SARS-CoV-2 wywołującego chorobę zakaźną COVID-19".

35 Tak skonstruowany zarzut jest obciążony nieusuwalnym błędem konstrukcyjnym, ponieważ nie wykazuje on bezpośredniego związku merytorycznego pomiędzy niezastosowaniem wskazanych przepisów konstytucyjnych z poddanymi bezpośredniej kontroli legalnościowej Sądu pierwszej instancji przepisami rangi ustawowej i podustawowej, a ponadto nie zawiera opisu postulowanego sposobu zastosowania tych ostatnich przepisów w świetle przywołanych reguł i zasad konstytucyjnych. W związku z powyższym nie jest możliwa dalsza kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku w świetle tego zarzutu.

36 4. Nie jest wreszcie uzasadniony zarzut naruszenia art. 34 ust. 2 u.z.z.ch.z. "poprzez przyjęcie, że obowiązek wynikający z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r., a następnie rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r." nie jest tożsamy "z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy, a takim mógłby być wyłącznie w stanie nadzwyczajnym".

37 Negatywna ocena tak sformułowanej ekscepcji kasacyjnej jest z jednej strony konsekwencją jej wadliwości formalnej (brak wskazania postulowanej przez skarżący kasacyjnie organ wersji wykładni i zastosowania art. 34 ust. 2 cyt. ustawy na tle sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją), z drugiej zaś – błędnym przypisaniem Sądowi Wojewódzkiemu wyrażenia jakiejkolwiek oceny prawnej na tle relacji art. 34 ust. 2 u.z.z.ch.z. do § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 566 ze zm.). W tym stanie rzeczy podniesiony zarzut podlega formalnemu oddaleniu.

38 5. Częściowo uzasadniony okazał się natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 46, art. 46a i art. 46b w zw. z art. 48a u.z.z.ch.z. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii przez przyjęcie, że powyższe rozporządzenie wykonawcze przekroczyło w zakresie ww. przepisów granice upoważnienia ustawowego wynikającego z przepisów art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.z.ch.z.

39 W tym zakresie ocena prawna Sądu pierwszej instancji jest istotnie wadliwa, ponieważ niezależnie od tego, że wprowadzony do ww. ustawy (zob. art. 25 pkt 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych) z mocą od dnia 8 marca 2020 r. przepis art. 46b pkt 5 u.z.z.ch.z. upoważnił Radę Ministrów do ustanowienia w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a tej ustawy, obowiązku poddania się kwarantannie, nie są przekonujące argumenty, że ustawodawca naruszył w zakresie konstruowania powyższych przepisów kompetencyjnych warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przez niezamieszczenie "jakichkolwiek wytycznych" dotyczących treści aktu wykonawczego.

40 Nawiązując do utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na tle konstytucyjnych zasad prawidłowego formułowania wytycznych treściowych w przepisach ustawowych upoważniających do wydania rozporządzeń, o których mowa w art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, należy przypomnieć, że wytyczne te mogą przybierać rozmaitą postać redakcyjną, natomiast sposób ich sformułowania, zakres szczegółowości oraz zawarte w nich treści są w zasadzie sprawą uznania ustawodawcy (zob. wyrok TK z 12 września 2006 r., sygn. akt K 55/05, OTK-A 2006, nr 8, poz. 104). Brzegowymi warunkami konstytucyjności przepisu delegacyjnego w rozważanym zakresie są zawarcie w ustawie, do której należy ten przepis, podstaw pozwalających na zrekonstruowanie wytycznych treściowych rozporządzenia oraz sformułowanie tych wytycznych w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy. Ważne jest również to, że wytyczne, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie muszą być zawarte w przepisie formującym upoważnienie do wydania rozporządzenia, gdyż mogą być one zamieszczone także w innych przepisach ustawy, o ile tylko rozwiązanie to pozwala na precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych (por. np. wyrok TK z 14 grudnia 1999 r., sygn. akt K 10/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 162). W jednym z wyroków Trybunał uznał, że brak wytycznych w przepisach prawnych zawierających delegację ustawową nie zawsze jednak dyskwalifikuje przepisy upoważniające, ponieważ problem istnienia wytycznych powinien być rozpatrywany w całym kontekście normatywnym ustawy i ustaw z nią związanych, a więc w perspektywie całego normatywnego układu odniesienia. Jeśli organ wykonawczy pośrednio, poprzez dogłębną analizę całokształtu przepisów ustawy (ustaw), uzyska wskazówki i wytyczne do odpowiedniego ukształtowania treści rozporządzenia, to pomimo braku wytycznych w przepisie upoważniającym można uznać, że upoważnienie nie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 18 marca 2003 r., sygn. akt K 50/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 21).

41 Odnosząc powyższe twierdzenia Trybunału do treści art. 46, art. 46a i art. 46b u.z.z.ch.z. oraz dokonując ich zestawienia z normatywnym układem odniesienia wynikającym z art. 1 oraz art. 32-44a u.z.z.ch.z., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził – nie podzielając odmiennych poglądów wyrażanych na tle innych spraw kasacyjnych (np. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2023 r., II GSK 413/22, LEX nr 3502577) – że ustawodawca, udzielając w art. 46a i 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi upoważnienia Radzie Ministrów do wydawania rozporządzeń w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, nie naruszył konstytucyjnego warunku określenia wytycznych dotyczących treści tych aktów (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).

42 6. Powyższe konstatacje nie są jednak wystarczające do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej, albowiem błędne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu – niezależnie od niestwierdzenia tej wadliwości przez kontrolowany Sąd Wojewódzki – że przepis § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii mógł mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a nałożenie na skarżącego na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5 u.z.z.ch.z. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku odbycia kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy państwowej w dniu 27 marca 2020 r. było legalne.

43 W przedmiotowej sprawie nie zauważono i nie uwzględniono w administracyjnym toku instancji oraz postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, że przepisy będące podstawą rekonstrukcji – skonkretyzowanej w wydanym na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzeniu Rady Ministrów – normy sankcjonowanej nakazującej osobom przekraczającym granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, odbycie po przekroczeniu tej granicy kwarantanny, weszły w życie dopiero 31 marca 2020 r. i miały zastosowanie do stanów faktycznych, które wystąpiły od tego dnia (zob. § 20 i § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii), pomimo iż przepisy delegacyjne art. 46a i 46b weszły w życie 8 marca 2020 r. (art. 25 pkt 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych).

44 Ponieważ przepisy ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. nie miały wstecznej mocy obowiązującej (zgodnie z § 20 weszły w życie z dniem ogłoszenia), dlatego jest oczywiste, że w zakresie obowiązku określonego w § 2 ust. 2 pkt 2 nie mogły mieć zastosowania do osób, które przekroczyły granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju, przed dniem 31 marca 2020 r.

45 Wobec powyższego należy uznać, że skarżący, który przekroczył granicę państwową w dniu 27 marca 2020 r., nie był adresatem obowiązku nałożonego w ww. rozporządzeniu z dnia 31 marca 2020 r. na podstawie art. 46b pkt 5 u.z.z.ch.z., a zatem nie była prawnie dopuszczalna względem niego konkretyzacja normy sankcjonującej wynikającej z art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 46b pkt 5 u.z.z.ch.z. W konsekwencji zgodne z prawem było uchylenie przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym orzeczeniu decyzji organów drugiej i pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz umorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie, co oznacza, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia poddany kontroli kasacyjnej wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

46 W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony skarżącej kwoty 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.