Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2024 r., II GSK 707/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2024 r., II GSK 707/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 666/20 w sprawie ze skargi A. V. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 lipca 2020 r. nr BP.501.1001.2020.1277.LD5.5625 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. V. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 666/20, po rozpoznaniu skargi A. V., zwanego dalej "skarżącym" na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zwanego dalej "organem odwoławczym" lub "GITD" z dnia 1 lipca 2020 r., nr BP.501.1001.2020.1277.LD5.5625, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, zwanego dalej "organem pierwszej instancji" lub "WITD", z dnia 31 marca 2020 r., nr WITD.DI.0152.V0634/16/19, umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził od GITD na rzecz skarżącego kwotę 1000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

3 W dniu [...] grudnia 2019 r. w Ł. przy ul. [...] został zatrzymany do kontroli samochód osobowy marki [...] o nr. rej. [...]. W toku kontroli ustalono, że kontrolowanym pojazdem kierował A. V., który wykonywał we własnym imieniu i na swoją rzecz krajowy transport drogowy - przewóz osób. Kierowca przewoził zarobkowo jednego pasażera na trasie ul. [...] –Ł.. - ul. [...] w Ł. Pasażer zamówił usługę przewozu za pośrednictwem aplikacji "[...]". Za przejazd zapłacił gotówką kwotę 12,93 zł. Kierujący nie okazał do kontroli zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji na przewóz osób wydanych na jego rzecz ani licencji wydanej na rzecz podmiotu trzeciego. Ponadto nie przedstawił orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy i orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Podczas kontroli ustalono również, że kontrolowany pojazd był przystosowany do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Podczas czynności kontrolnych przesłuchano w charakterze świadka pasażera. Kontrola została udokumentowana protokołem.

4 Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na skutek naruszeń stwierdzonych podczas kontroli drogowej organ pierwszej instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 2.000 zł z tytułu naruszenia lp. 4.2 oraz lp. 4.3 załącznika nr 4 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.), zwanej dalej "u.t.d.", to jest za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

5 Opisaną na wstępie decyzją z dnia 1 lipca 2020 r. GITD utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w toku kontroli przeprowadzonej [...] grudnia 2019 r., a następnie w toku uzupełniania materiału dowodowego w sprawie ani skarżący, ani jego pełnomocnik nie przedstawili organowi I instancji wymaganych orzeczeń, tj. orzeczenia lekarskiego oraz orzeczenia psychologicznego, ważnych na dzień kontroli drogowej. Tymczasem według art. 39 u.t.d. przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy może zatrudnić kierowcę, m.in. jeżeli osoba ta nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy i nie ma przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Przepisy art. 39j jak i art. 39k u.t.d. wprost wskazują, że kierowca wykonujący przewóz drogowy podlega badaniom lekarskim i psychologicznym przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W myśl zaś art. 39m u.t.d. wymagania, o których mowa w art. 39a-39I, stosuje się odpowiednio do przedsiębiorcy lub innej osoby osobiście wykonującej przewóz drogowy.

6 W ocenie GITD przewóz wykonywany w dniu kontroli był transportem drogowym w rozumieniu u.t.d., przy czym nie spełniał wymogów przewozu okazjonalnego. Natomiast strona była jednocześnie kierującym, podmiotem wykonującym przewóz oraz osobą wykonującą czynności związane z przewozem drogowym, wobec czego nie była w żaden sposób wyłączona z obowiązku posiadania stosownych uprawnień. Skarżący korzystając z aplikacji [...] przy nawiązywaniu kontaktu z klientem, realizował zamówione za jej pośrednictwem zlecenie na przewóz osób oraz uzyskiwał wynagrodzenie za wykonany przewóz, a więc wykonywał usługi w zakresie transportu drogowego we własnym imieniu i na swoją rzecz. Niewskazanie przez skarżącego dowodów na potwierdzenie tego, że wykonywał on przewóz osób w imieniu i na rzecz innego podmiotu powoduje przypisanie mu odpowiedzialności za wykonanie tej usługi. W ocenie organu, skoro skarżący był wykonawcą czynności związanych z przewozem drogowym, tj. osobą, o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d., to jednocześnie był zobowiązany w chwili kontroli do przestrzegania przepisów i posiadania odpowiednich dokumentów, które wymagane są stosownie do art. 39j ust. 1 i art. 39k ust. 1 w związku z art. 39m u.t.d.

7 Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Wskazał, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące braku ustalenia przez organ, czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli posiadały cechy wykonywania działalności gospodarczej, czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy oraz czy w ogóle doszło do wykonywania przez skarżącego transportu drogowego. Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 u.t.d. przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy może zatrudnić kierowcę, jeżeli osoba ta: nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz nie ma przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Skoro skarżący był wykonawcą czynności związanych z przewozem drogowym to zobowiązany był do posiadania dokumentów wymaganych przez art. 39j ust. 1 i art. 39k ust. 1 w związku z art. 39m u.t.d., tj. posiadania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W tej sytuacji organy zakwalifikowały przewóz z dnia kontroli jako wykonywany bez wyżej wskazanych orzeczeń. Wobec powyższego prawidłowo w sprawie ustalono, że zachowanie skarżącego wyczerpywało znamiona naruszeń określonych w lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. i art. 92a ust. 2 i 8 u.t.d.

8 Sąd uznał jednak, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organy istotnej reguły normatywnej wyrażonej w art. 92a ust. 10 u.t.d., kształtującej zasady wymiaru kary podmiotowi, który narusza przepisy u.t.d. jednocześnie jako podmiot wykonujący przewóz drogowy (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym (art. 92a ust. 2 u.t.d.). Niewątpliwie w niniejszej sprawie skarżący był zarówno podmiotem wykonującym przewóz oraz osobą wykonująca czynności związane z przewozem drogowym. Z art. 92a ust. 10 u.t.d. wynika, że jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do u.t.d., stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do u.t.d., w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1. Ustawodawca stanął tym samym na stanowisku, że w sytuacji, w którym ten sam czyn realizuje znamiona deliktów administracyjnych wymienionych w załączniku nr 3 i nr 4 do u.t.d., karę wymierza się wyłącznie w oparciu o art. 92a ust. 1 u.t.d., a więc za naruszenia określone w załączniku nr 3.

9 Sąd I instancji wskazał, że już wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 669/20, oddalił skargę A. V. na decyzję GITD z dnia 1 lipca 2019 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącego na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł z tytułu naruszenia lp. 1.1 załącznika nr 3, tj. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia lub bez wymaganej licencji, oraz z tytułu naruszenia lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. W postępowaniu tym skarżącemu przypisano status podmiotu wykonującego przewóz drogowy. Z kolei w obecnie rozpoznawanej sprawie organ nałożył na skarżącego karę z tytułu naruszenia lp. 4.2 oraz lp. 4.3 załącznika nr 4, uznając go jednocześnie za osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym. Podstawą faktyczną nałożenia kary za naruszenie przepisów transportu drogowego w obu sprawach jest to samo zdarzenie, a mianowicie wykonywanie w dniu [...] grudnia 2019 r. przewozu drogowego pasażera na określonej trasie w Ł.

10 W ocenie Sądu I instancji, za ten sam czyn, opisany w protokole kontroli z dnia [...] grudnia 2019 r., wymierzono skarżącemu karę zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. za delikty określone w załączniku nr 3 do u.t.d., jak i na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. - za delikty określone w załączniku nr 4 do u.t.d. Z tej przyczyny zastosowanie w sprawie powinien znaleźć art. 92a ust. 10 u.t.d. Organy orzekające w sprawie całkowicie pominęły natomiast tę regulację i niesłusznie wymierzyły skarżącemu karę za naruszenia określone w załączniku nr 4 do u.t.d. w sytuacji gdy za ten sam czyn wymierzono już skarżącemu karę za naruszenia określone w załączniku nr 3 do u.t.d.

11 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GITD, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 92a ust. 10 oraz art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d., lp. 1.1, lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz lp. 4.2 i Ip. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie, w bezspornie ustalonym stanie faktycznym, zastosowany powinien być przepis art. 92a ust. 10 u.t.d., podczas gdy w sprawie brak było podstaw do uznania, że zachowanie skarżącego stanowiące naruszenia, o których mowa w lp. 1.1 i lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d., stanowiło jednocześnie naruszenia określone w lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d., a tym samym brak było przesłanek do nałożenia na skarżącego kary wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d.

12 W związku z powyższym organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

13 W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r. poz. 2299 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu - a więc niezależnie od powyższych granic - nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

16 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

17 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

18 Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

19 Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie zaistniały przesłanki do zastosowania z urzędu art. 189 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutu kasacyjnego złożonego, w ramach którego podniesiono jednocześnie naruszenia prawa procesowego i materialnego, to jest naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.) przez błędne uchylenie kontrolowanych decyzji w wyniku dokonania wadliwej oceny prawnej na tle wykładni i stosowania prawa materialnego w zakresie art. 92a ust. 10 oraz art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. w związku z treścią poz. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz poz. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d.

20 Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje jego zasadność i stwierdza, że ocena prawna Sądu I instancji - dokonana w przedmiotowej sprawie na tle art. 92a ust. 10 u.t.d. w związku z treścią załączników nr 3 i 4 do u.t.d. w zakresie naruszeń opisanych pod poz. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 oraz poz. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 - jest wadliwa.

21 Nawiązując do już ukształtowanego orzecznictwa Izby Gospodarczej NSA na tle wykładni art. 92a ust. 10 u.t.d. w związku z treścią załączników nr 3 i 4 do u.t.d. (zob. np. wyrok z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 588/22; wyrok z dnia 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 819/20; wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1206/20; wyrok z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1310/20; wyrok z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 327/21), należy przyjąć, że przepis art. 92a ust. 10 u.t.d. znajduje zastosowanie tylko do sytuacji, w których to samo zachowanie deliktowe wyczerpuje jednocześnie tożsame znamiona opisowe typów czynów określonych w załącznikach nr 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym. Jeżeli zatem ten sam czyn podlega tożsamej kwalifikacji prawnej w zakresie identycznych znamion opisowych w świetle co najmniej dwóch typów deliktowych opisanych w odrębnych pozycjach załącznika nr 3 i załącznika nr 4, to na sprawcę deliktu opisanego w załączniku nr 3 (zgodnie z art. 92a ust. 1 w związku z art. 92a ust. 7 u.t.d. - podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem), będącego jednocześnie sprawcą tożsamego prawnie deliktu opisanego w załączniku nr 4 (zgodnie z art. 92a ust. 2 w związku z art. 92a ust. 8 u.t.d. - zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym), nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 w związku z art. 92a ust. 7 u.t.d. i załącznikiem nr 3 do u.t.d. Jeżeli natomiast ten sam czyn wyczerpuje nietożsame (odmienne) znamiona opisowe typów deliktowych opisanych w odrębnych pozycjach załącznika nr 3 i załącznika nr 4, to brak jest podstaw do zastosowania przewidzianej w art. 92a ust. 10 u.t.d. reguły wyłączającej podwójną karalność administracyjną.

22 Ponieważ w niniejszej sprawie delikty opisane pod poz. 1.1. i 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy) nie wykazują choćby częściowej tożsamości w zakresie znamion z deliktami opisanymi pod poz. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. (nieposiadanie orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz nieposiadanie orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy), dlatego zastosowanie art. 92a ust. 10 u.t.d. nie mogło mieć miejsca.

23 W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zasadności podniesionego zarzutu kasacyjnego oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. - uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę, jednocześnie zasądzając, na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2023 r. poz. 1935), od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrot kosztów postępowania sądowego, które odpowiadają sumie kosztów uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.