Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2022 r., II GSK 689/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2022 r., II GSK 689/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządcy Masy Sanacyjnej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w restrukturyzacji z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 listopada 2020 r . sygn. akt III SA/Lu 426/20 w sprawie ze skargi Zarządcy Masy Sanacyjnej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w restrukturyzacji z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 10 listopada 2020r. sygn. akt III SA/Lu 426/20 oddalił skargę Z (...)Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w R. (dalej: Spółka, Skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie (dalej: Dyrektor IAS, DIAS) z 25 maja 2020 r. nr 0601-IGC.48.4.2020.EK w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 W dniu 24 września 2019 r. funkcjonariusze Oddziału Celnego w H.podczas kontroli pojazdu członowego złożonego z trzyosiowego ciągnika samochodowego o nr rej. (...) oraz czteroosiowej naczepy ciężarowej o nr rej. (...) przekraczającego granicę państwa przy wyjeździe z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, dokonali pomiaru obciążenia osi pojazdu, masy całkowitej oraz wymiarów zewnętrznych wyżej wskazanego pojazdu. Pojazdem przewożony był ładunek w postaci urządzenia do podnoszenia, przenoszenia, załadunku lub rozładunku o wadze brutto 30.000 kg.

5 Uzyskane wyniki pomiaru masy statycznej pojazdu wskazały przekroczenie dopuszczalnej: masy całkowitej pojazdu o 12.660 kg, długości pojazdu o 250 cm (15,15 %), oraz szerokości pojazdu z ładunkiem o 25 cm (9,8 %). Przekroczenia nacisków osi nie stwierdzono.

6 Kierujący pojazdem okazał kontrolującym funkcjonariuszom m.in. zezwolenie kategorii V nr (...) z 14 marca 2019 r. na przejazd pojazdu nienormatywnego wydane na okres 6 miesięcy: od 15 marca 2019 r. do 15 września 2019 r. i wypis z licencji nr (...)dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wydanej dla przewoźnika -Spółki.

7 Z przeprowadzonej kontroli funkcjonariusze sporządzili protokoły: kontroli pojazdu przekraczającego granicę państwa przy wyjeździe z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z 24 września 2019 r., oraz kontroli drogowej z 25 września 2019 r. Kierowca podpisał oba protokoły kontroli bez uwag i zastrzeżeń.

8 Po przeprowadzenia postępowania decyzją z 2 grudnia 2019 r. Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej nałożył na Spółkę, karę pieniężną 12.000 zł za niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 z późn. zm.; dalej: u.t.d.) - Lp. 1.1.12, Lp. 10.10.2.4, Lp. 10.10.3.2, Lp. 10.10.4.2 załącznika nr 3 do u.t.d. Organ stwierdził brak podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d.

9 Decyzją z tej samej daty, na podstawie ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 z późn. zm.; dalej: p.r.d.) organ I instancji wymierzył Spółce karę pieniężną 5.000 zł za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kategorii V.

10 Dyrektor IAS opisaną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwołał się do art. 4 pkt 2 u.t.d, i art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. d u.t.d., który nakłada na przedsiębiorcę obowiązek wyposażenia kierowcy w wymagane dokumenty, m.in. w zezwolenie na przejazd pojazdu. Organ ten wyjaśnił, że ustalona masa statyczna pojazdu -52.660 kg stanowiła przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu (40 ton) o 12.660 kg, tj. o 31,65%, określonej w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. 2016 r. poz. 2022 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Ponadto została przekroczona dopuszczalna długość pojazdu oraz szerokość pojazdu, które określa art. 62 ust. 4a pkt 1 p.r.d,, jak i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (długość pojazdu w przypadku pojazdu członowego nie może przekraczać 16,50 m) i § 2 ust. 2 ww., że szerokość pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 13, § 45 ust. 3 pkt 1, § 54 ust. 3 nie może przekraczać 2,55 m. Uzyskane wyniki pomiaru wskazały przekroczenie dopuszczalnej: długości zespołu pojazdów o 250 cm, tj. 15,15%, oraz szerokości pojazdu, którą ustalono na 280 cm, tj. 2,80 m.

11 Oznaczało to, przy uwzględnieniu art. 2 pkt. 35a p.r.d., art. 64 ust. 1 pkt. 1,

12 i art. 64 ust. 4 p.r.d., że w trakcie kontroli pojazd był nienormatywny i nie posiadał wymaganego zezwolenia kategorii V. Dyrektor IAS podkreślał, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że przewoźnik posiadał odpowiednie zezwolenie kat. VI ważne na dzień kontroli, skoro nie zostało ono okazane w toku kontroli przez kierowcę kontrolowanego pojazdu. Organ odwoławczy po analizie art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz zał. nr 3 do u.t.d. uznał, że organ I instancji nałożył na Spółkę karę pieniężną 12.000 zł zgodnie z przepisami u.t.d.

13 Dyrektor IAS nie dopatrzył się dowodów oraz okoliczności, które pozwalałyby zastosować art. 92c u.t.d. Spółka bowiem przy zachowaniu należytej staranności mogła nie dopuścić do powstania naruszenia przepisów u.t.d. Natomiast trudna sytuacja finansowa Spółki, w świetle bezwzględnie obowiązującego charakteru przepisów u.t.d. nie uzasadniała odstąpienia od nałożenia kary.

14 Odnosząc się do zarzutu dwukrotnego ukarania Spółki za to samo naruszenie, DIAS wskazał, że jedna kara została wymierzona na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 140aa ust. 1 p.r.d. za naruszenie warunków ruchu pojazdu nienormatywnego po drodze publicznej, a druga – w kontrolowanej decyzji- na podstawie art. 92a u.t.d. za naruszenie przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków określonych w u.t.d. Powołując się na orzecznictwo DIAS uznał, że w przypadku stwierdzenia w czasie tej samej kontroli przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia i naruszenia przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków wynikających z przepisów u.t.d., właściwy organ ma prawo wszcząć dwa niezależne postępowania administracyjne i wydać dwie decyzje. Do jednego zdarzenia, polegającego na przejeździe pojazdu nienormatywnego po drogach publicznych zastosowanie mają bowiem różne normy prawne, które przewidują niezależne od siebie ujemne konsekwencje.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA) rozpoznając skargę Spółki na ww. decyzję DIAS na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) zarządził połączenie sprawy niniejszej i sprawy o sygn. akt III SA/Lu 425/20 (dotyczącej skargi na decyzję DIAS w przedmiocie nałożenia kary na podstawie przepisów p.r.d.) do wspólnego rozpoznania i osobnego wyrokowania, a następnie na mocy art. 151 p.p.s.a.oddalił skargę. Ponadto, mając na uwadze, że postanowieniem z 8 października 2020 r. Sąd Rejonowy w (...) otworzył postępowanie sanacyjne Spółki i wyznaczył zarządcę sądowego, Sąd po zawieszeniu postępowania sądowego, podjął to postępowanie z udziałem zarządcy sanacyjnego jako strony skarżącej.

16 Sąd I instancji zauważył, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie przepisów u.t.d., w tym art. art. 92a ust. 1, 7 u.t.d. w powiązaniu z zał. 3 do u.t.d. oraz mając na uwadze art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.t.d., określający dokumenty, które powinien posiadać kierowca podczas wykonywania przewozu drogowego. W myśl lp.1.1.12. zał. nr 3 do u.t.d. kara za niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d. wynosi 500 zł za każdy dokument. Zgodnie z zał. 3 do u.t.d.: lp.10.10.2.4. kara za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 20%, wynosi 10.000 zł; według

17 lp. 10.10.3.2 kara pieniężna za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna długość została przekroczona powyżej 2% do mniej niż 20%, wynosi 2.000 zł; na mocy lp. 10.10.4.2. kara za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna szerokość została przekroczona od wartości 2,65 m do wartości mniejszej niż 3,10 m – wynosi 2.000 zł.

18 W rozpatrywanej sprawie, stwierdzono przekroczenie: dopuszczalnej masy całkowitej o 31,65 %, dopuszczalnej długości pojazdu o 15,15%, dopuszczalnej szerokości pojazdu o 2,80 m. Organ zastosował się do wymogu z art. 92a ust. 3 u.t.d., i po zsumowaniu nałożył jedną karę 12.000 zł.

19 Sąd I instancji zauważył, że w myśl art. 4 pkt 22 lit. l u.t.d., obowiązki lub warunki przewozu drogowego to obowiązki lub warunki wynikające z przepisów p.r.d. Dopuszczalne wymiary, masa całkowita i naciski osi pojazdów określone zostały w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 66 ust. 5 p.r.d., w którym § 3 ust. 1 pkt 2 wyznacza dopuszczalną masę całkowitą dla zespołu pojazdów, złożonego z pojazdów mających łącznie co najmniej 5 osi, w którym pojazdem ciągnącym jest pojazd samochodowy - na 40 ton, § 2 ust. 1 pkt 4 określa dopuszczalną długość pojazdu członowego na 16,50m, § 2 ust. 2 -szerokość pojazdu na 2,55 m, a według § 2 ust. 4 - wysokość pojazdu nie może przekraczać 4 m. Ponadto dopuszczalne wymiary pojazdu wraz z ładunkiem określone zostały również w art. 61 p.r.d.

20 Nie budziło wątpliwości WSA, iż kontrolowany pojazd stanowił zespół pojazdów: pojazd silnikowy złączony z naczepą, a wymiary kontrolowanego pojazdu nie były zgodne z przywołanymi przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz p.r.d. Sąd nie znalazł powodów do podważania prawidłowości przeprowadzonych pomiarów, uzyskane wyniki uznał za wiarygodne, przeprowadzone za pomocą sprzętu, który posiadał wymagane świadectwo legalizacji ponownej oraz świadectwo wzorcowania, kierowca nie wniósł uwag do protokołu kontroli, a Spółka w zasadzie nie kwestionowała wyników pomiarów dokonanych podczas kontroli.

21 Według WSA nie było sporne, że podczas kontroli kierujący pojazdem nie posiadał ważnego na dzień przejazdu - 24 września 2019 r. zezwolenia kategorii V, a jedynie okazał zezwolenie kategorii V, które utraciło swoją ważność 15 września 2019r. Nie posiadał też przy sobie zezwolenia kategorii VI, którego kserokopię Spółka przedstawiła przy piśmie z 26 listopada 2019 r., wbrew obowiązkowi z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.t.d. nakładającemu na przedsiębiorcę obowiązek wyposażenia kierowcy w wymagane dokumenty i dopilnowanie ich posiadania przez kierowcę w czasie wykonywania przewozu i ich okazanie organom uprawnionym do kontrolowania.

22 Sąd I instancji zgodził się z DIAS, że w sprawie nie zachodzą okoliczności przewidziane w art.92c u.t.d. Nie można bowiem skutecznie wnosić o wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy w sytuacji, gdy to działający w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy kierowca - w ramach powierzonych mu zadań - dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary. Rzeczą przedsiębiorcy jest właściwy dobór osób współpracujących oraz zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Przedsiębiorca ma wpływ na to, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń, nawet jeśli są one przez nich umyślnie zawinione. W szczególności ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu przewozu drogowego, poprzez własne akty staranności w zakresie właściwej organizacji przedsiębiorstwa, jak też bieżącą kontrolę dokumentacji i stosowanie właściwych środków dyscyplinujących. Spółka jako przewoźnik wykonujący międzynarodowe przewozy drogowe, a zatem podmiot profesjonalny, obowiązana była zaznajomić się z przepisami prawa i tak zaplanować wykonywany przewóz, by kierowca dysponował niezbędnym ważnym zezwoleniem odpowiedniej kategorii na przejazd pojazdu nienormatywnego. Zatem podnoszona przez Skarżącą okoliczność omyłkowego braku wymiany przez kierowcę nieważnego zezwolenia na aktualne, nie mogła zostać uznana za okoliczność wyłączającą odpowiedzialność przewoźnika, na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Nie znajdował także zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 2 i 3 u.t.d., gdyż, wbrew zarzutom skargi, za stwierdzone naruszenie nie została nałożona na Skarżąca kara przez inny uprawniony organ, a od dnia ujawnienia naruszenia (24 września 2019 r.) nie upłynął okres 2 lat. Ponadto odpowiedzialność za naruszenie przepisów u.t.d. jest odpowiedzialnością administracyjną, a nie karnoadministracyjną przewoźników. Ma charakter obiektywny, jest odpowiedzialnością za wystąpienie zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto przyczynił się do powstania naruszenia. Wynika z tego domniemanie odpowiedzialności przewoźnika, które nie zostało w okolicznościach niniejszej spawy obalone. Przepisy u.t.d. mają charakter bezwzględnie obowiązujący, nie przewidują miarkowania kar. Tym samym kwestia sytuacji finansowej Spółki i jej oceny pozostawała bez wpływu na wynik ocenianej sprawy, mogła być przedmiotem odrębnego postępowania w przedmiocie udzielania stronie ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej.

23 Co do zarzutu dwukrotnego ukarania poprzez wszczęcie dwóch postępowań administracyjnych i wymierzenia dwóch kar administracyjnych, gdy w obu przypadkach u podstaw stwierdzonego naruszenia była ta sama okoliczność faktyczna: przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej, długości i szerokości pojazdu, co stanowiło jednocześnie naruszenie norm dotyczących dopuszczenia do wykonywania przewozu drogowego zespołem pojazdów z przekroczeniem prawnie dozwolonych wielkości co do masy i wymiaru pojazdu w świetle unormowań u.t.d., jak i doprowadziło do ruchu pojazdem, którego masa i wymiary, spowodowały, że pojazd stał się pojazdem nienormatywnym i przejazd nim wymagał uzyskania zezwolenia, co podlegało sankcji, przewidzianej w p.r.d., WSA uznał zarzuty te za nieuzasadnione.

24 W rozpoznawanej sprawie nałożono na Spółkę karę pieniężną za naruszenie przepisów u.t.d. - jej art. 92a. Natomiast naruszenie warunków ruchu pojazdu nienormatywnego po drodze publicznej podlegało karze na podstawie art. 140aa p.r.d. i zostało ocenione przez WSA w sprawie sygn. akt III SA/Lu 425/20. Zauważył, że w przypadku stwierdzenia w czasie tej samej kontroli przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia i naruszenia przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków wynikających z przepisów o transporcie drogowym, właściwy organ ma prawo wszcząć dwa niezależne postępowania administracyjne i wydać dwie decyzje. Zauważył, że wprawdzie jest to jedno zdarzenie – przejazd pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia - ale zastosowanie mają różne normy prawne, przewidujące niezależne od siebie ujemne konsekwencje dla przewoźnika.

25 Zatem nie doszło do naruszenia zakazu podwójnego karania, która to zasada stanowi element demokratycznego państwa prawnego i ma zastosowanie zarówno w przypadku zbiegu odpowiedzialności karnej i administracyjnej, jak i zbiegu dwóch podstaw odpowiedzialności administracyjnej. Sąd I instancji odwołał się do doktryny i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który przyjmował, że fakt pociągnięcia jednostki do odpowiedzialności za ten sam czyn, ale w różnych postępowaniach o charakterze represyjnym, nie przesądza automatycznie o naruszeniu zakazu podwójnego karania oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, dopuszczającego stosowanie różnych procedur i sankcji, uznając prawo danego państwa do wyboru stosowanych środków represyjnych, o ile stanowią one proporcjonalną reakcję na różne aspekty naruszenia prawa. Odwołał się także do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, że do naruszenia zakazu podwójnego karania dochodzi, o ile wystąpią łącznie elementy: tożsamość zdarzeń, tożsamość podmiotu popełniającego czyn i tożsamość chronionego interesu prawnego. Rozważał, czy nastąpiła ochrona tego samego dobra na podstawie dwóch różnych regulacji oraz czy orzekane środki realizują identyczny cel, czy też cele przyjęte przez oba środki są odmienne. I stwierdził, że kara za przejazd pojazdu nienormatywnego ma na celu zapobieżenie przejazdom pojazdów, które na skutek przekroczenia dopuszczalnych wymiarów, masy lub nacisków osi powodują uszkodzenia dróg i stanowią zagrożenie w ruchu drogowym. Natomiast kary wymierzane na podstawie u.t.d. za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego mają na celu zapobieganie naruszaniu przez podmioty wykonujące przewozy drogowe obowiązków nałożonych tą ustawą. Na podstawie tych przepisów ochronie podlega inny interes prawny. Kara wymierzana jest co do zasady profesjonalnemu podmiotowi gospodarczemu. Jej celem jest wymierzenie sankcji przewoźnikowi, który przy wykonywaniu działalności nie stosuje się do wymogów wynikających z przepisów prawa, co może, jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej zmianę do u.t.d., prowadzić, zgodnie z unormowaniami unijnymi, do utraty przez przewoźnika drogowego dobrej reputacji. Dobrem chronionym jest w tym przypadku prawidłowość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu. Ochrona prawidłowości prowadzenia działalności transportowej wiąże się również bezpośrednio z ochroną uczciwej konkurencji.

26 Zatem w obu opisanych przypadkach nie zachodziła tożsamość chronionego interesu prawnego. Nałożone na Spółkę kary zostały wymierzone za różne naruszenia, mimo że dotyczyły tych samych okoliczności faktycznych. W ocenie Sądu, każde ze stwierdzonych w obu sprawach, o sygn. akt III SA/Lu 425/20 i III SA/Lu 426/20, naruszeń stanowiło odrębny delikt administracyjny, podlegający osobnej karze, choć dotyczył tego samego podmiotu i jednej kontroli. Organy administracji publicznej bowiem w myśl art. 7 Konstytucji RP mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa czyli stosować przepisy aktów powszechnie obowiązujących, o ile akty te nie zostaną uznane za niekonstytucyjne.

27 Dlatego zaskarżona decyzja nie naruszała art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d., ani innych przepisów tej ustawy, ani też przepisów p.r.d., co oznaczało, że nie wystąpiły podstawy do przyjęcia naruszenia zakazu podwójnego karania i zasady proporcjonalności.

28 Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, a zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Nie było także podstaw do uznania naruszenia przez organ art. 7a § 1 k.p.a., gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy wątpliwości co do treści zastosowanych przepisów prawa nie było.

29 Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) od powyższego wyroku wniósł Z (...)Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w R., zaskarżając orzeczenie w całości. Domagał się uchylenia orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie w przypadku uwzględnienia zarzutów natury materialnoprawnej żądał uchylenia ww. wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji DIAS w całości, a także rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenia od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

30 I. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:

31 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności przy prowadzeniu postępowania administracyjnego polegające na wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w dwóch instancjach i wydanie decyzji administracyjnej nakładającej łączną karę 12.000zł na podstawie u.t.d., pomimo nałożenia na Skarżącą w związku z tym samym zachowaniem kary administracyjnej także w drugim postępowaniu administracyjnym na mocy decyzji Dyrektora IAS w Lublinie nr 0601- IGC.48.3.2020.EK co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

32 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej, a sankcje przewidziane w art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. oraz w art. 92a ust. 1 u.t.d. nie są ze sobą tożsame ani ze strony przedmiotowej ani podmiotowej, pomimo zgłaszania zarzutów przez Skarżącą o złamaniu zasady zakazu wielokrotnego karania za ten sam czyn, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do podwójnego ukarania strony za to samo zachowanie;

33 II. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

34 3. art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe niezastosowanie i usankcjonowanie naruszenia organu administracji w tym zakresie, ewentualnie przez błędną wykładnię, prowadzące do całkowitego pominięcia tego przepisu, braku analizy wystąpienia przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej wskazanych w tym przepisie i nieodstąpieniu od nałożenia kary administracyjnej, pomimo kategorycznego brzmienia przepisu obligującego organ administracji do zastosowania przedmiotowego przepisu,

35 a na wypadek uznania przez Sąd, iż art. 189 f § 1 pkt 2 k.p.a. jest przepisem proceduralnym, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowała zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 189 f § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. i brak analizy wystąpienia przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej wskazanych w tym przepisie oraz nieodstąpienie od nałożenia kary administracyjnej, pomimo kategorycznego brzmienia przepisu obligującego organ administracji do zastosowania przedmiotowego przepisu;

36 4. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do nadmiernego rygoryzmu prawnego i naruszenie zasady proporcjonalności przejawiające się w dwukrotnym karaniu podmiotu kontrolowanego sankcjami administracyjnymi za to samo zachowanie, które narusza przepisy prawa, nawet jeżeli sankcje określają odrębne przepisy, podczas gdy z zasady państwa prawa wynika m.in. zasada ne bis in idem (zakaz podwójnego karania)/.; co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ odmienna konstatacja mogłaby prowadzić do uznania, że należało odstąpić od wymierzenia kary administracyjnej;

37 5. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. oraz w zw. art. 92a ust. 1 i ust. 7 pkt 1 i 2 w zw. z Lp. 1.1.12, Lp. 10.10.2.4, Lp. 10.10.3.2 i Lp. 10.10.4.2 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do nadmiernego rygoryzmu prawnego i naruszenie zasady proporcjonalności przejawiające się w dwukrotnym karaniu podmiotu kontrolowanego sankcjami administracyjnymi za to samo zachowanie, które narusza przepisy prawa, nawet jeżeli sankcje określają odrębne przepisy, podczas gdy z zasady państwa prawa wynika m.in. zasada ne bis in idem (zakaz podwójnego karania), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ odmienna konstatacja mogłaby prowadzić do uznania, że należało odstąpić od wymierzenia kary administracyjnej;

38 6. art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy za to samo naruszenie ten sam organ, tj. Dyrektor IAS nałożył równocześnie w drodze innej decyzji administracyjnej (nr 0601-IGC.48.3.2020.EK) drugą karę pieniężną, podczas gdy w niniejszej sprawie organ winien był odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, de facto nałożonej za to samo naruszenie, które zostało kolejny raz usankcjonowane zaskarżaną decyzją nr 0601-IGC.48.4.2020.EK.

39 Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

40 Organ – Dyrektor DIAS w odpowiedzi na skargę kasacyjną podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wnosił o oddalenie tejże skargi oraz o zasądzenie od Skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

41 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

42 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 29 czerwca 2022 r. na mocy art. 15zzs4 ust. 3 (Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów) w zw. z ust. 1

43 (W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 z późn. zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w dniu 15 września 2022r., o czym zawiadomiono strony. Żadna ze stron, prawidłowo zawiadomiona, nie zgłaszała, aby nie wystąpiły przesłanki, które zadecydowały o wyznaczeniu posiedzenia

44 Należy wyjaśnić, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podane przez skarżącego, naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

45 Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Sąd odwoławczy stwierdza, że nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona.

46 Przede wszystkim należy wyjaśnić, że nie zostały zakwestionowane ustalenia organów, stwierdzone podczas kontroli drogowej w dniu 24 września 2019 r., zaaprobowane przez WSA, co do naruszeń, że kierujący pojazdem nie okazał ważnego zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego kategorii V, doszło do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej o 31,65 %, przekroczenia dopuszczalnej długości pojazdu o 15,15%, oraz przekroczenia dopuszczalnej szerokości pojazdu o 2,80 m. Spółka w skardze kasacyjnej nie kwestionowała zaaprobowanych przez WSA ustaleń organów administracji, a przede wszystkim zaakceptowała wyrok WSA w Lublinie w drugiej z połączonych i rozpoznawanych na tej samej rozprawie spraw o sygn. III SA/Lu 425/20, oddalający jej skargę na decyzję Dyrektora DIAS z 2 grudnia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji nakładającą karę 5.000 zł na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 2 w zw. art. 140aa ust. 1 p.r.d. za naruszenie warunków pojazdu nienormatywnego po drodze publicznej.

47 Natomiast sporna pozostawała kwestia zasadności nałożenia kar na podstawie u.t.d., skoro na Spółkę za to same zdarzenie została nałożona kara na podstawie p.r.d., co, zdaniem Skarżącej, skutkowało m.in. zaaprobowaniem podwójnego ukarania za jedno zdarzenie, stwierdzone podczas jednej kontroli i nieproporcjonalności nałożonej kary, w tym przyjęciem braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary, szczególnie w sytuacji niepodważania przez Spółkę kary nałożonej na mocy p.r.d.

48 Zdaniem NSA postawienie zarzutów kasacyjnych w opisany sposób, z uwagi na ich komplementarny charakter pozwala na ich łączną ocenę.

49 Przede wszystkim należy zauważyć, że postępowanie w przedmiocie kary na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego jest wszczynane z urzędu w oparciu o art. 92a ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. Przepisy u.t.d. wyraźnie wskazują, że etapem początkowym postępowania jest jedna kontrola, a etapem końcowym jest jedna kara (por. wyrok NSA z 28 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3675/15, Lex nr 2431967).

50 Organy przeprowadziły postępowanie sprawnie, przy użyciu niezbędnych i wystarczających środków dowodowych, wśród których istotne znaczenie miał protokół kontroli na mocy art. 74 i art. 75 u.t.d. Nie można więc mówić o naruszeniu art. 8 k.p.a. wskutek wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów u.t.d. i nałożenia kary.

51 Należy podkreślić, że art. 92a ust.1 u.t.d. - stanowiący podstawę nałożenia na Spółkę kary pieniężnej - ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, która ma charakter obiektywny (por. np. wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11). Nie jest ona uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA z: 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 2554/16; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17), a decyzja nakładająca ww. karę pieniężną ma charakter związany.

52 Podobnie rzecz się ma z karami nakładanymi na podstawie p.r.d.

53 Nie można zarzucić WSA błędu w podejściu, że nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za ujawnione w trakcie kontroli naruszenie polegające na braku (nieokazaniu) ważnego w dacie kontroli zezwolenia odpowiedniej kategorii, przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu oraz jego szerokości i wysokości na podstawie u.t.d. oraz odrębnie na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. stanowiło dopuszczalny przepisami prawa zbieg odpowiedzialności administracyjnej i nie naruszało zakazu podwójnego karania za to samo zachowanie. Podkreślenia bowiem wymaga, że jakkolwiek stany faktyczne spraw, w których nałożono na Skarżącą kary pieniężne były bardzo zbliżone, to jednak przypisane Spółce naruszenia podlegały ocenie na podstawie reżimów dwóch różnych ustaw, które znamiona penalizowanych na ich gruncie deliktów opisują jednak w sposób, który powoduje, że w ich świetle naruszenia te – a innymi słowy mówiąc, zachowania stanowiące źródło tych naruszeń – nie są jednak w sensie prawnym jednorodne.

54 I tak, na gruncie u.t.d. (art. 92a ust. 1 i ust. 7 w związku z lp.1.1.12.; lp.10.10.2.4.; lp.10.10.3.2.; lp.10.10.4.2. zał. nr 3 u.t.d.) administracyjnym karom pieniężnym w podanej w nich wysokości podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, które polega między innymi na: niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d., dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, które przekroczyły dopuszczalną masę całkowitą pojazdu o 12.660 kg, przy dopuszczalnej przewidzianej przepisami prawa masie pojazdu 40 ton (łączna masa pojazdu z ładunkiem wyniosła 52.660 kg), dopuszczalną długość pojazdu o 250 cm (15,15 %), gdzie dopuszczalna przewidziana przepisami prawa długość zespołu pojazdów złożonego z pojazdu samochodowego i naczepy nie może przekraczać 16,5 m (długość zespołu pojazdów wynosiła 19 m) oraz dopuszczalną szerokość pojazdu z ładunkiem o 25 cm (9,8 %), gdzie dopuszczalna przewidziana przepisami prawa szerokość pojazdu nie może przekraczać 2,55 m. Rekonstrukcja podmiotowych znamion tego deliktu (co jest istotne w świetle treści art. 92a ust. 7 u.t.d.) nie może pomijać przepisów art. 4 pkt 1, pkt 2, pkt 3 oraz pkt 6a u.t.d., na gruncie których, odpowiednio definiowane są pojęcia: "krajowego transportu drogowego", "międzynarodowego transportu drogowego", "transportu drogowego" oraz "przewozu drogowego". W tej mierze, nie można pomijać również konsekwencji wynikających z art. 1 u.t.d., który określa przedmiotowy zakres jej zastosowania, którym, między innymi, objęte są zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego oraz międzynarodowego transportu drogowego.

55 W tym zaś kontekście – oraz w odpowiedzi na argumentację prezentowaną w skardze kasacyjnej trzeba podnieść, że powyższe zmiany zostały wprowadzone ustawą nowelizująca z dnia 5 lipca 2018 r. zmiany ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. poz. 1481) i wynikały z konieczności wypełnienia przez Polskę zobowiązań nałożonych przez rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady – w zakresie unormowań dotyczących kwalifikacji naruszeń dotyczących przewozu drogowego, a zmiana – aktualnej do czasu uchwalenia wymienionej ustawy – treści załączników do ustawy o transporcie drogowym była konieczna do prawidłowej transpozycji rozporządzenia (UE) 2016/403 do polskiego ustawodawstwa. Z uzasadnienia projektu przywołanej ustawy nowelizującej wynika również, że "[...] w ust. 7 art. 92a przewiduje się rozgraniczenie wymienionych w wykazie załącznika nr 3 do utd naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i wysokości kar pieniężnych za te naruszenia, przewidzianych dla podmiotu wykonującego przewóz drogowy - lp. 1-9 wykazu oraz dla przewoźnika drogowego - lp. 10 wykazu", a co więcej, że "[...] Kierunkowe zmiany zaproponowane w załącznikach do utd polegają na dostosowaniu brzmienia poszczególnych naruszeń do postanowień załącznika nr I do rozporządzenia (UE) 2016/403, określeniu kwalifikacji poszczególnych naruszeń (tj. poważne naruszenie - PN, bardzo poważne naruszenie - BPN, najpoważniejsze naruszenie - NN) zgodnie z postanowieniami załącznika nr I do rozporządzenia (UE) 2016/403 oraz dostosowaniu wysokości kary do wagi naruszenia, przy uwzględnieniu m.in. wpływu na wzrost bezpieczeństwa ruchu drogowego, bezpieczeństwo publiczne, ochronę interesów pasażerów, zwalczanie nieuczciwej konkurencji."

56 Z kolei z p.r.d., której zakres normowania obejmuje: zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu; zasady i warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, a także działalność właściwych organów i podmiotów w tym zakresie; wymagania w stosunku do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami; zasady i warunki kontroli ruchu drogowego (art. 1 ust. 1), wynika, że na jej gruncie karze pieniężnej podlega przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia (art. 140aa ust. 1), a kara ta nakładana jest, między innymi, na podmiot wykonujący przejazd (art. 140aa ust. 3 pkt 1).

57 W rozumieniu art. 2 pkt 35a p.r.d. "pojazd nienormatywny", to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach tej ustawy.

58 Natomiast z art. 64 ust. 1 p.r.d. – do którego odsyła art. 140aa ust. 1 – wynika, że ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przestrzegania warunków przejazdu, określonych w zezwoleniu oraz zachowania szczególnej ostrożności przez kierującego pojazdem nienormatywnym. Wymiary, masa, naciski osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I-VII oraz drogi, po których pojazdy te mogą się poruszać, określa zaś tabela stanowiąca załącznik nr 1 do ustawy (art. 64 ust. 3 p.r.d.).

59 Przepis art. 140ab ust. 1 p.r.d. stanowi zaś, że określona nim wysokość administracyjnej kary pieniężnej za delikt, o którym mowa w art. 140aa ust. 1, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd, a którego posiadanie jest warunkiem koniecznym wykonywania tego przejazdu w sposób zgodny z prawem (pkt 1 - 2). Przy tym, wysokość kary pieniężnej za brak zezwolenia kategorii V uzależniona jest od określonego procentowo stopnia przekroczenia dopuszczalnej wartości nacisku jednej lub wielu osi, rzeczywistej masy całkowitej lub wymiarów pojazdu, co powoduje nałożenie kary w wysokości 5.000 zł.

60 W świetle powyższego trzeba stwierdzić, że odrębne, a co za tym idzie różne zakresy normowania przywołanych powyżej ustaw: u.t.d. i p.r.d., co jasno i wyraźnie wynika z zestawienia ich przepisów, nie mogą pozostawać bez wpływu na wniosek, że ustawy te realizują odrębne cele oraz chronią inne dobra i interesy prawne.

61 W odniesieniu do istoty spornej w sprawie kwestii znajduje to swoje potwierdzenie w tym, że podczas, gdy na gruncie u.t.d. administracyjnej karze pieniężnej podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego – które polega, między innymi, na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalne parametry zostały przekroczone, to na gruncie p.r.d., kara pieniężna – której wysokość, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd – jest nakładana za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia. Co przy tym nie mniej istotne z punktu widzenia oceny o zaktualizowaniu się danym zachowaniem znamion omawianych deliktów administracyjnych, o ile w odniesieniu do drugiego z nich jest konieczne ustalenie dotyczące istnienia obowiązku posiadania przez podmiot wykonujący przejazd, zezwolenia określonej kategorii oraz naruszenia tego obowiązku, to ustalenie to nie jest już jednak konieczne w odniesieniu do pierwszego z nich, gdyż ta okoliczność jest prawnie obojętna dla oceny o ziszczeniu się lub nie znamion tego deliktu.

62 W świetle powyższego za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że delikt administracyjny przypisany Spółce w rozpatrywanej sprawie nie był tożsamy deliktowi przypisanemu jej na podstawie p.r.d. a tym samy nie były również tożsame zachowania, z powodu których każdy z tych deliktów został Skarżącej przypisany. Nie zachodziły więc wątpliwości prawne, o których mowa w art. 7a § 1 k.p.a., co organ w uzasadnieniu decyzji przedstawił (nie został więc naruszony art. 107 § 3 k.p.a.).

63 Były to bowiem, zachowania zasadniczo różne, a tezy przeciwnej nie uzasadnia to, że podlegające ustaleniu w odrębnie prowadzonych postępowaniach w sprawach nałożenia kar pieniężnych odrębne zbiory faktów posiadały również pewną część wspólną odnoszącą się do przekroczenia tego samego parametru kontrolowanego pojazdu i zostały stwierdzone podczas jednej kontroli i utrwalone w jednym protokole. W świetle przedstawionych argumentów nie ma to jednak znaczenia, albowiem na tej tylko podstawie – a więc z pominięciem konsekwencji wynikających z przywołanej powyżej regulacji prawnej – nie sposób jest zasadnie wnioskować o zaistnieniu sytuacji mającej dowodzić naruszenia zasady ne bis in idem, a w konsekwencji – jak podnosi Spółka – o naruszeniu zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP, czy też z art. 8 k.p.a., na gruncie którego ma ona wymiar obowiązku proceduralnego (zob. A. Wróbel, art. 8 k.p.a., t. 11, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021).

64 Odwoływanie się do art. 56 ust. 1 u.t.d. (Inspektor ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych oraz grzywien w drodze mandatów karnych: 1) zgodnie z przepisami ustawy; 2) za naruszenia przepisów o ruchu drogowym w zakresie określonym w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym) na potwierdzenie naruszenia zasady ne bis in idem czy nadmiernego rygoryzmu w stosowaniu przepisów jest niezasadne, gdyż przepis ten jest przepisem kompetencyjnym i dotyczy w powiązaniu z art. 51 ust. 5 u.t.d. (Czynności związane z realizacją zadań określonych w art. 50 pkt 1, 4 i 5 w zakresie określonym w art. 68-75 wykonują inspektorzy Inspekcji, zwani dalej "inspektorami".) uprawnień inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Natomiast w niniejszej sprawie kontrolę i postępowanie prowadzili funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej na mocy art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 89a ust. 3, art. 93 ust. 1 u.t.d.

65 Niezasadne wiec okazały się zarzuty sformułowane w pkt I.ppkt 1. I 2.; pkt II. ppkt 4, 5, 6 petitum skargi kasacyjnej.

66 Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt II. ppkt 3. petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., należy wyjaśnić, że przepis ten usytuowany został w Dziale IVa k.p.a. "Administracyjne kary pieniężne". Stanowi on, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Z tego właśnie powodu wykładnia art. 189f § 1 k.p.a. nie może pomijać potrzeby odwołania się do argumentu z jego wykładni systemowej, zwłaszcza, że zakres stosowania przepisów tego działu k.p.a. wyznacza art. 189a. Stanowi on w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu, a w § 2 mówi jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.

67 Należy uznać, że oczekiwanie Spółki zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. w rozpatrywanej sprawie nie może być uznane za usprawiedliwione, podobnie, jak i oparty na braku zastosowania tego uregulowania zarzut naruszenia tego przepisu. Zdaniem NSA, w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się określone art. 189a § 2 k.p.a. przesłanki zastosowania instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a. Należy podkreślić, że Spółka ani na etapie postępowania administracyjnego, ani w postępowaniu przed WSA nie zgłaszała potrzeby zastosowania uregulowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., nie przedstawiała argumentów, które uzasadniałyby zastosowanie tego unormowania.

68 Natomiast z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, a mianowicie z art. 92c u.t.d. wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

69 Jeżeli z przywołanego przepisu art. 92c ust. 1 u.t.d. wynika, że w warunkach nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 pkt 2 u.t.d., a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się.

70 Stosowanie art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a – jak podkreślono na wstępie – dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. Zakres możliwych do zastosowania środków wobec strony (brak wszczęcia postępowania i umorzenie wszczętego postępowania) określony w art. 92c ust. 1 u.t.d. jest korzystniejszy w odniesieniu do oceny przesłanek z pkt 2 tego przepisu niż zakres środków proponowany przez art. 189f § 1 k.p.a. (organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia) w przypadku sytuacji określonej w pkt 2 i z tego też powodu należy uznać, że uregulowanie z art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. jest uregulowaniem w odrębnych przepisach w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21, opubl.: ONSAiWSA z 2022r. z.5 poz. 63).

71 Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. ujęty w pkt II.pkt 3. skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwiony.

72 Należy podnieść, że analogiczne stanowisko przedstawił NSA w wyrokach z 28 września 2021 r. o sygn.. akt II GSK 248/21 i II GSK 375/21, które skład orzekający akceptuje.

73 Zatem skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

74 Sąd kasacyjny w całości odstąpił od obciążenia Spółki, a tym samym zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, kierując się przesłankami z art. 206 p.p.s.a. Sąd miał na uwadze, że wobec Spółki toczy się postępowanie restrukturyzacyjne – sanacyjne, które ma zapobiec upadłości Spółki, a przede wszystkim doprowadzić do poprawy sytuacji ekonomicznej Skarżącej i ma na celu przywrócenie jej zdolności do wykonywania zobowiązań, przy jednoczesnej ochronie przed egzekucją (art. 3 ustawy z dnia 15 maja 2015 r., Dz. U. z 2021 r. poz. 1588), a na Spółkę zostało nałożonych szereg kary, co wynikało z rozpatrywanych przez NSA skarg kasacyjnych, a co może mieć istotny wpływ na sytuację finansową Skarżącej.