Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r., II GSK 663/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r., II GSK 663/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi o wznowienie postępowania A. J. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 140/15 w sprawie ze skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3649/13 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. wznawia postępowanie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 140/15; 2. uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 140/15; 3. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3649/13; 4. uchyla decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2013 r., nr [...]; 5. umarza postępowanie administracyjne; 6. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. J. 1625 (tysiąc sześćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 140/15, oddalił skargę kasacyjną A.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3649/13, w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

3 Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] września 2013 r. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego - działając na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz.1137 - dalej: p.r.d.) - nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł., za brak zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

4 Główny Inspektor Transportu Drogowego - po rozpatrzeniu odwołania skarżącego - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

5 W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] lipca 2013 r. w miejscowości S. na drodze krajowej nr [...] (o dopuszczalnym nacisku osi 10 t.) zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z ciągnika marki Renault o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...]. Pojazdem kierował A. J., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem pomidorów na paletach (ładunek podzielony). Przebieg kontroli utrwalono protokołem z dnia [...] lipca 2013 r. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnych norm:

6 - nacisk 10,85 t. na pojedynczej osi napędowej pojazdu - przekroczenie o 0,85 t.,

7 - kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych.

8 Organ odwoławczy wskazał, że droga krajowa nr [...], po której poruszał się wyżej opisany pojazd, została wymieniona w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1061).

9 Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie oddalił skargę wniesioną przez A.J.

10 Wspomnianym na wstępie wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną.

11 A. J. wniósł skargę o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt domagając się jego uchylenia oraz uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3649/13 oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

12 Skargę o wznowienie wniesiono na podstawie art. 272 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej: p.p.s.a.), wskazując jako podstawę wznowienia wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r., C-127/17, w sprawie Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej.

13 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w ww. wyroku stwierdził, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE.

14 Skarżący podniósł, że jak wynika z ustalonego stanu faktycznego sprawy, zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 140/15, kontrolowany pojazd poruszał się po drodze o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. W czasie ważenia stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi napędowej na drogę o 0,85 t. Natomiast TSUE w cyt. wyroku stwierdził, że polskie przepisy częściowo pozostają w sprzeczności z przepisami unijnymi. Zgodne z przepisami unijnymi standardem powinno być dopuszczenie do poruszania się po drogach pojazdów, których nacisk pojedynczej osi napędowej nie przekracza 11,5 t.

15 Wobec powyższego skarżący stwierdził, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 140/15 został wydany z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz petryfikowanie jego niewłaściwego zastosowania przez organy, tj. art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 - dalej również: u.d.p.), art. 2 pkt 35a, art. 61 ust 2 pkt 1, art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 64 c, art. 140aa ust. 1 -3, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit a i c, ust. 2 p.r.d., rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 ton (Dz. U. z 2012 r. poz. 1061) - poprzez zastosowanie przepisów krajowych sprzecznych z prawem unijnym, tj. art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U.UE.L.1996. 235.59; dalej także – dyrektywa 96/53/WE) w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy, w ten sposób, że na skarżącego została nałożona kara za brak zezwolenia na poruszanie się pojazdem nienormatywnym - przekroczenie dopuszczalnych norm nacisku o 0,85 t. (nacisk 10,85 t. na drodze 10 t.), w sytuacji gdy nacisk osi, zgodnie z przepisami unijnymi nie został przekroczony, a zatem na skarżącego nie powinna zostać nałożona kara pieniężna.

16 W piśmie z dnia 21 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości wnioski i stanowisko zawarte w skardze o wznowienie.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Skarga o wznowienie postępowania jest zasadna, wobec czego podlega uwzględnieniu.

19 Na wstępie należy podnieść, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2017 r., sygn. akt I FPS 1/17 wyjaśniono, że "Podstawą wznowienia postępowania, o której mowa w art. 272 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) może być orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wydane w trybie pytania prejudycjalnego, nawet jeżeli to orzeczenie nie zostało doręczone stronie wnoszącej skargę o wznowienie postępowania". Z treści uzasadnienia cyt. uchwały wyraźnie wynika, że w przypadku wydania przez TSUE orzeczenia, prawo do wznowienia postępowania przysługuje również podmiotom niebędącym stroną postępowania przed TSUE. Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

20 Kierując się powyższymi względami, w celu realizacji prawa strony do ponownego rozpoznania sprawy w następstwie wydania przez TSUE wyroku z dnia 21 marca 2019 r., C-127/17, w sprawie Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił wznowić postępowanie w sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem i rozpoznać sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1 p.p.s.a.).

21 Realizacja zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 90 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP) wymaga, by w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uwzględnić wyrok TSUE z dnia 21 marca 2019 r., C-127/17, w sprawie Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, w którym Trybunał stwierdził sprzeczność z przepisami dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U.UE.L.1996. 235.59; dalej także – dyrektywa 96/53/WE) niektórych rozwiązań normatywnych przyjętych w prawie polskim.

22 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w cyt. wyroku stwierdził, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE.

23 TSUE uznał, że system udzielania zezwoleń przyjęty w prawie krajowym należy uznać za sprzeczny z art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy (pkt 123). Trybunał podniósł, że pojazdy odpowiadające dopuszczalnym wartościom nacisku osi określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53 są uważane za "nienormatywne" w rozumieniu art. 2 pkt 35a p.r.d., jeśli naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych przewidzianych dla danej drogi w polskich przepisach o drogach publicznych. Ruch pojazdu nienormatywnego po takich drogach jest zgodnie z art. 64 ust. 1 p.r.d. uzależniony od uzyskania specjalnego odpłatnego zezwolenia, które jest wydawane przez właściwy organ. Wobec tego art. 64 ust. 2 p.r.d. skutkuje tym, że przewóz pojazdem "nienormatywnym" ładunku podzielnego jest co do zasady zabroniony (pkt 121).

24 Jak stwierdził TSUE wynika z tego, że na drogach publicznych, na których ma zastosowanie wynikające z polskich przepisów ograniczenie nacisku osi, ruch pojazdów odpowiadających dopuszczalnym wartościom nacisku osi określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE jest uzależniony od uzyskania specjalnego zezwolenia (pkt 122). TSUE podkreślił, że wynikające z polskich przepisów ograniczenia nacisku osi, uzależniające przejazd pojazdów po drogach publicznych od uzyskania takiego zezwolenia są sprzeczne z art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 w zw. z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy. Podobnie wprowadzony do prawa polskiego system udzielania zezwoleń należy uznać za sprzeczny z przepisami dyrektywy 96/53/WE.

25 Wprawdzie orzeczenie TSUE w sprawie C-127/17 zapadło na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do oceny wynikających z prawa polskiego ograniczeń w transporcie w ruchu międzynarodowym pojazdów, a w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przejazdem pojazdu w ruchu krajowym, to jednak za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że orzeczenie to ma dalej idące skutki, a mianowicie należy je odnosić również do ruchu krajowego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela w tej kwestii stanowisko wyrażone przez ten Sąd w orzecznictwie m.in. w wyrokach: z dnia 5 września 2019 r., II GSK 2437/17; z dnia 3 września 2019 r., II GSK 2228/17; z dnia 12 czerwca 2019 r., II GSK 4889/16).

26 Nie do przyjęcia - w ocenie NSA - jest bowiem taka wykładnia przepisów dyrektywy 96/53/WE, która prowadziłaby do stosowania w istocie dwóch reżimów prawnych, w zależności od tego, czy pojazd wykonuje przejazd w ruchu międzynarodowym, czy jest to przejazd w ruchu krajowym. Przy takim założeniu pojazd wykonujący ruch międzynarodowy, a więc poruszający się po co najmniej dwóch terytoriach państw członkowskich, po opuszczeniu transeuropejskiej sieci dróg lub głównych dróg krajowych, byłby traktowany jako nie wykonujący transportu międzynarodowego, a zatem nie miałyby do niego zastosowania wspólne normy dotyczące maksymalnego nacisku na oś wynikające z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE. Przyjęcie w tym zakresie funkcjonującego w prawie polskim rozróżnienia związanego z nośnością poszczególnych kategorii dróg, zamiast realizować cel dyrektywy polegający na tworzeniu obszaru swobodnego przemieszczania się pojazdów, prowadziłoby do wprowadzania niczym nie uzasadnionych przeszkód w realizacji założonego przez Unię Europejską celu związanego ze swobodnym przemieszczaniem się i ruchem pojazdów.

27 Takie zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów, polegającej na stosowaniu dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu, a mianowicie jednego - dla przejazdu w ruchu międzynarodowym oraz drugiego - dla przejazdu w ruchu krajowym - byłoby sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami: demokratycznego państwa prawa (art. 2), zasadą równości (art. 32) i proporcjonalności (art. 31) oraz wyrażoną w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej wspólnotową zasadą równego traktowania i niedyskryminacji.

28 W rozpoznawanej sprawie zatrzymano do kontroli - na drodze krajowej nr [...] o dopuszczalnym nacisku osi 10 t. - pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego o nr rej. [...]oraz trzyosiowej naczepy ciężarowej o nr rej. [...]. Podczas kontroli, w wyniku pomiarów ww. pojazdu członowego, stwierdzono, że nacisk jego pojedynczej osi napędowej wynosił 10,55 t., co po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonego do 0,1 t. w górę dało przekroczenie o 0,55 t. Ponadto ustalono, że podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. W trakcie kontroli nie stwierdzono przekroczenia innych parametrów kontrolowanego pojazdu członowego.

29 Wobec tego Naczelny Sad Administracyjny uznał, że tenże Sąd powinien był uchylić nie tylko wyrok Sądu I instancji, ale również uchylić decyzje wydane w sprawie, jak również – na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. – umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe.

30 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga strony opiera się na ustawowej podstawie wznowienia (art. 280 § 1 p.p.s.a.) i wznowił postępowanie. Rozpoznając sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1 p.p.s.a.), uwzględniając sentencję i uzasadnienie wyroku dnia 21 marca 2019 r., C-127/17, Sąd w niniejszym składzie uwzględnił skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem i uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 140/15, jak również zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3649/13 oraz decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2013 r., a także umorzył postępowanie administracyjne, stosownie do art. 145 § 3 p.p.s.a.

31 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 282 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

32 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 276 w zw. art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a., na które składały się koszty postępowania wznowieniowego, postępowania kasacyjnego i przed Sądem I instancji - wpis od skargi o wznowienie postępowania, wpis od skargi kasacyjnej, wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego stron w postępowaniach przed Sądem Kasacyjnym oraz w postępowaniu wznowieniowym - ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).