Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., II GSK 62/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., II GSK 62/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Dudra Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 716/11 w sprawie ze skargi E. S. i I. S. na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji dla placówek przedszkolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Miasta [...] solidarnie na rzecz E. S. i I. S. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 716/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę I. S. i E. S. (prowadzących niepubliczne przedszkola w [...]), stwierdzając, że zaskarżone zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji dla placówek przedszkolnych zostało wydane z naruszeniem prawa. Ponadto, Sąd określił, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonane, a także zasądził od organu administracji na rzecz skarżących 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

3 Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności uznał, że sprawa ze skargi na wskazane zarządzenie Burmistrza jest sprawą administracyjną a nie cywilną i należy do właściwości sądu administracyjnego. Wobec tego Sąd stwierdził, że może przystąpić do zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia organu administracyjnego.

4 Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżone zarządzenie Burmistrza (określające wysokość dotacji dla szczegółowo wymienionych w nim placówek przedszkolnych) w sposób rażący naruszało obowiązujący porządek prawny, bowiem zostało wydane bez podstawy prawnej.

5 Sąd wskazał, że wspomniane zarządzenie zostało wydane o oparciu o uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych przez organy inne niż Gmina Miejska [...] funkcjonujących na terenie miasta. W ocenie Sądu, uchwała ta ma cechy aktu prawa miejscowego, bowiem ma charakter normatywny, a zawarte w niej normy prawne przyznają określone uprawnienia. Normy te nie mają charakteru norm indywidualnych, albowiem adresaci uchwały określeni zostali w sposób generalny. Adresatem tych abstrakcyjnych i generalnych norm zawartych we wspomnianej uchwale są podmioty zewnętrzne wobec gminy.

6 Powołując się na treść art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.) Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaistnienie normy prawa miejscowego jest warunkowane jej ogłoszeniem. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego.

7 Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., stanowiąca podstawę prawną do wydania zaskarżonego zarządzenia, należy do aktów prawa miejscowego, to powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem uchwała ta nie została ogłoszona we wspomnianym publikatorze. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazane niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji powoduje, że uchwała ta nie weszła w życie. Wobec tego wydanie zaskarżonego zarządzenia w oparciu o taki akt oznaczało, że zarządzenie to zostało wydane bez podstawy prawnej. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.") w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.

8 Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Burmistrz Miasta [...]. Organ administracji zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji.

9 Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w szczególności art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), polegającą na uznaniu, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. jest czynnością stanowienia przepisów materialnych o charakterze prawa miejscowego. Ta błędna wykładnia art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty doprowadziła Sąd pierwszej instancji do nieuzasadnionego wniosku, że uchwała ta nie weszła w życie jako nie opublikowana w myśl art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – wyprowadzając tym samym nieuprawniony wniosek, a w konsekwencji zaskarżone zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej.

10 W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego znajdujące umocowanie w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty sprowadzają się do normowania kwestii proceduralnych i nie obejmują stanowienia przepisów materialnych o charakterze prawa miejscowego. Nie może zostać uznana za akt powszechnie obowiązujący uchwała o charakterze czysto technicznym, gdyż taki charakter posiadają tylko akty wydane na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez właściwy organ, które w sposób generalny i abstrakcyjny określają reguły postępowania wyznaczonej grupie adresatów. Przedmiotowa uchwała nie spełnia wskazanych cech. Nie istnieje również przepis szczególny nakazujący publikację tego typu uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

11 W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. S. i I. S. wniosły o oddalenie środka odwoławczego organu administracji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Stwierdziły w szczególności, że uchwały podejmowane na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty są aktami prawa miejscowego.

12 W załączniku do protokołu rozprawy wnoszący skargę kasacyjną podtrzymał zarzuty i argumenty wywiedzione w złożonym środku odwoławczym.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

14 W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami i granicami zaskarżenia. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują.

15 Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

16 Wniesiony środek odwoławczy został oparty wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

17 Zgodnie z art. 90 ust. 4 wymienionej ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a-3b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zakwalifikował uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych przez organy inne niż Gmina [...] funkcjonujących na terenie miasta - wydaną na podstawie art. 90 ust. 1 pkt 2b i ust. 4 ustawy o systemie oświaty - do kategorii aktów prawa miejscowego. Dalej stwierdził, że skoro uchwała stanowiąca podstawę do wydania zaskarżonego zarządzenia należy do aktów prawa miejscowego, to powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych –powoduje, że uchwała ta nie weszła w życie. W konsekwencji akt taki nie wiąże, nie posiada mocy obowiązującej, co skutkuje stwierdzeniem, że zarządzenie wydane oparciu o taki akt - zostało wydane bez podstawy prawnej (z naruszeniem prawa).

19 Autor skargi kasacyjnej wywodzi natomiast, iż uchwała podjęta przez radę gminy na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty i wypełniająca ustawowe upoważnienie - nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż o zakwalifikowaniu aktu jednostki samorządu terytorialnego jako aktu prawa miejscowego decyduje objęcie nim spraw publicznych o znaczeniu lokalnym oraz zawarcie norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, uchwała Rady Miejskiej w [...] takich cech nie posiada, nie rozstrzyga bowiem bezpośrednio o obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, nie jest skierowana do mieszkańców gminy, lecz jest aktem prawnym konkretyzującym zadania i sposoby ich realizacji przez gminę, zmierzającym do osiągnięcia celów ustawowych. Nie może ona zostać uznana za akt powszechnie obowiązujący, ponieważ zawiera normy czysto techniczne i jest w istocie aktem o charakterze wewnętrznym, skierowanym do organu wykonawczego gminy. Nie istnieje również przepis szczególny nakazujący publikację tego typu uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

20 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej jest błędne.

21 Pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej (por. W. Chróścielewski, Akty administracyjne generalne, Łódź 1994, s.144; M. Stahl, Prawo administracyjne – pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s.157-158).

22 Akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji RP).

23 Zatem cechą aktów normatywnych organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej jest określenie ich adresatów w sposób ogólny, ustalenie ciążących na nich obowiązków oraz służących im uprawnień oraz wydawanie ich na podstawie i w granicach wyraźnej delegacji ustawowej. Przepisy prawa miejscowego, podobnie jak przepisy stanowione przez organy centralne, wymagają dla ich obowiązywania stosownego ogłoszenia w odpowiednim czasie, w sposób prawem przewidziany.

24 Wobec powyższych ustaleń, uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych przez organy inne niż Gmina Miejska [...] funkcjonujących na terenie miasta - należy zaliczyć do kategorii aktów prawa miejscowego, a więc aktów normatywnych obowiązujących na określonej części terytorium państwa, wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego. Zawiera ona przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, jest skierowana do ogółu, bowiem stanowi o prawach i obowiązkach obywateli i innych podmiotów.

25 Zgodnie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W ujęciu funkcjonalnym moc uchwały organów samorządu terytorialnego o charakterze prawa miejscowego jest zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., sygn. akt SA/Wr 2729/00).

26 Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, o czym stanowi art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, natomiast zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 ustawy o samorządzie gminnym). W świetle art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy.

27 W tym miejscu należy dodać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty stanowi akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1026/11; z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1479/11).

28 Tożsame stanowisko zajęła Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie w uchwale XX/4374/12 z dnia 24 września 2012 r., zgodnie z którą: "Uchwała w sprawie ustalenia zakresu i trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych szkół działających na terenie gminy, prowadzonych przez inne podmioty niż jednostka samorządu terytorialnego, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania ma charakter przepisu prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego, skierowanego do ogółu podmiotów, dlatego jej regulacje w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego".

29 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.