Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2021 r., II GSK 612/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2021 r., II GSK 612/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 772/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chorzowie na uchwałę R. M.C. z dnia (...) października 2017 r. nr (...) w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Gl 772/20 po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Chorzowie na uchwałę Rady Miasta Chorzów z 26 października 2017 r., nr XLII/768/17 w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

3 Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

4 Prokurator Rejonowy w Chorzowie zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Miasta Chorzów z 26 października 2017 r., nr XLII/768/17 "w sprawie wysokości opłat obowiązujących w 2018 r. za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usuwania pojazdu" wniósł o stwierdzenie jej nieważności wraz z jej późniejszą zmianą jako podjętej z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 110 ze zm.: dalej: p.r.d.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, a w konsekwencji wadliwe ustalenie stawek maksymalnych kosztów usuwania pojazdów oraz ich przechowywania na parkingu strzeżonym w 2018 r. na terenie Chorzowa, oderwanych od rzeczywistych wydatków związanych z przeprowadzeniem przedmiotowych czynności.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm., dalej: ustawa o samorządzie powiatowym).

6 Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podejmowana w trybie art. 130a ust. 6 p.r.d. uchwała nie będzie w sposób istotny naruszać prawa i w konsekwencji nie będzie sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, jeżeli zostanie wykazane, że przyjęte w niej stawki kwotowe opłat oparte są na prawidłowej i poddającej się pod ocenę, kalkulacji. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że powinna być ona sporządzona przed podjęciem uchwały. Kalkulacja taka powinna pozwolić radnym, a następnie organowi nadzoru, czy też ewentualnie sądowi administracyjnemu, na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona zgodnie z ustawowymi kryteriami oraz stanowi odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawowe, czy też została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów.

7 W ocenie Sądu pierwszej instancji, taka kalkulacja w odniesieniu do stawek przyjętych w zaskarżonej uchwale nie została przedstawiona. Przedstawiony przez Radę wykaz nie pozwala na ustalenia, że koszty osobowe oraz koszty przechowywania i dozorowania pojazdów są związane ze sprawną realizacją zadań w rozumieniu art.130a ust. 6 p.r.d. Koszty osobowe nie zostały powiązane z zakresem i realizacją zadań pracownika zatrudnionego na pełen etat np. w odniesieniu do ilości pojazdów w 2018 r. i podjętych czynności, zaś przedstawione koszty przechowywania i dozorowania pojazdów nie zostały odniesione do ilości, rodzaju pojazdów i okresów ich przechowywania. Odnośnie przechowywania pojazdów przewożących materiały niebezpieczne nie wiadomo w ogóle w oparciu o jakie kryteria stawka określona w uchwale została ustalona. Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zostało w dostateczny sposób wykazane aby wysokość przyjętych w tej uchwale stawek opłat została ustalona w oparciu o wynikające z art. 130a ust. 16 p.r.d. kryteria. Skutkowało to przyjęciem, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem tego przepisu w zw. z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 94 Konstytucji RP i w konsekwencji sprzecznie z prawem.

8 Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Rada Miasta Chorzów wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

9 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d. polegające na jego błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że skarżąca w uchwale nr NLII/768/17 z 26 października 2017 r. w sposób wadliwy ustaliła wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokość kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu w 2018 r., co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

10 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono rozwinięcie przytoczonego zarzutu.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarżąca kasacyjnie Rada Miasta Chorzów zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku Prokurator Prokuratury Rejonowej w Chorzowie - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

13 W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wskazane w tym środku zaskarżenia przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do podjęcia działań z urzędu jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują.

14 Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

15 Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji i na czym to naruszenie polegało. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.

16 Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. I OSK 459/06 – te i kolejne powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

17 Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

18 Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie.

19 Rada Miasta Chorzów zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie art. 130a ust. 6 p.r.d. przez jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że w uchwale nr NLII/768/17 z 26 października 2017 r. w sposób wadliwy ustaliła wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokość kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu w 2018 r., co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

20 Zgodnie z art. 130a ust. 6 p.r.d. rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

21 Z treści przytoczonego przepisu wynika upoważnienie dla organu uchwałodawczego do ustalania wysokości opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz upoważnienie do ustalania wysokości kosztów, o których mowa w ust. 2a, czyli kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia. Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Przepis ten, określając granice upoważnienia ustawowego formułuje zatem dwie przesłanki materialnoprawne kształtujące treść uchwały: konieczność sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdu z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Natomiast sposób zrealizowania przez organ upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest wyłącznie obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1916/16).

22 Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni tego przepisu zgodził się z zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem Rady co do ogólnych zasad jakimi może i powinien kierować się organ uchwałodawczy powiatu przy podejmowaniu uchwał na jego podstawie, w tym że obie wynikające z niego przesłanki są ze sobą powiązane i powinny być w zakresie legalności uchwały oceniane łącznie. Sąd podkreślił, że nałożone na powiaty zadania, o jakich mowa w art. 130a p.r.d. mają być finansowane z przedmiotowych opłat stanowiących dochód własny powiatu. Oznacza to, że przy ustalaniu ich wysokości należy brać pod uwagę wszystkie prawidłowo wykazane i zasadnie ponoszone koszty, jakie powiaty w związku z przejęciem tych zadań muszą ponosić. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał też, że obejmują one również ponoszone przez powiat, w związku z realizacją tych zadań, koszty osobowe związane z wynagrodzeniem obsługujących te zadania pracowników, czy też koszty ponoszone dla realizacji tych zadań przez poszczególne jednostki organizacyjne powiatu, jak również co do zasady inne koszty, które zostały zgłoszone w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu pierwszej instancji, należy jedynie przyjąć, że realizacja przedmiotowych zadań nie może być nastawiona na komercyjny zysk. Sąd pierwszej instancji wskazywał również, że koszty te mogą być określone tylko szacunkowo, a to z tego względu, że są kalkulowane na przyszłość (na następny rok kalendarzowy), zatem nie można wykluczyć, że w praktyce wpływy z ustalonych opłat będą wyższe, niż poniesione przez powiat w danym roku, co samo przez się nie przesądzałoby, że uchwała podjęta w ich przedmiocie została statuowana z naruszeniem wynikającej z art. 130a ust. 6 p.r.d. delegacji. Sąd wskazywał, że zgodnie z omawianym przepisem, ustalona na jego podstawie wysokość opłat i kosztów ma pokryć wydatki powiatu związane nie tylko z kosztami usuwania i przechowywania pojazdów, ale też związane z zapewnieniem sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ustawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji fakt dużej rozpiętości pomiędzy stawkami kwotowych opłat ustalonych na podstawie art. 130a ust. 6, a stawkami opłat, których wysokość uiszcza powiat na rzecz jednostki, której powierzył wykonywanie zadań, o jakich mowa w ust. 5f omawianego przepisu, nie przesądza samo przez się, iż stawki uchwalone zostały z naruszeniem omawianej delegacji ustawowej. Z drugiej jednak strony, jedynego kryterium uchwalanych na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy wysokości stawek kwotowych opłat nie może stanowić dopuszczalna maksymalna ich wysokość, wynikająca z obwieszczenia, o jakim mowa w ust. 6c w zw. z ust. 6a omawianej ustawy.

23 Odnosząc się zatem do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni art. 130a ust. 6 p.r.d. stwierdzić należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie podważa przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni tego przepisu. Zauważa nawet, że "Sąd przychylił się do twierdzeń sformułowanych przez Radę Miasta Chorzów". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono wykładnię art. 130a ust. 6 p.r.d. akcentując konieczność sprawnej realizacji zadań usuwania pojazdów z drogi oraz przechowywania i dozorowania ich na parkingu strzeżonym. Rada Miasta podnosiła, że przez sprawną realizację zadań rozumie się całość postępowania w sprawie, którego końcem jest osiągnięcie założonego celu. Celem tym jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, dlatego postępowanie musi być nieopieszałe. Wskazywała, że na wysokość opłat składają się zarówno koszty rzeczowe, jak i osobowe, materiałowe i inne związane ze sprawną realizacja zadania.

24 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 130a ust. 6 p.r.d. przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest w istocie zbieżna z wykładnią tego przepisu dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Co do zasady Sąd stanął bowiem na stanowisku, że przy kalkulacji należy brać pod uwagę wszystkie prawidłowo wykazane i zasadnie ponoszone koszty związane z realizacją tego zadania, zatem zarzut naruszenia tego przepisu przez błędną wykładnię nie może zostać uznany za usprawiedliwiony.

25 Redakcja zarzutu skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie wskazują również na błędną, zdaniem skarżącej kasacyjnie, subsumcję art. 130a ust. 6 p.r.d. w rozpatrywanej sprawie.

26 Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że podejmowana w trybie art. 130a ust. 6 p.r.d. uchwała nie będzie w sposób istotny naruszać prawa i w konsekwencji nie będzie sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, jeżeli zostanie wykazane, że przyjęte w niej stawki kwotowe opłat oparte są na prawidłowej i poddającej się pod ocenę kalkulacji, która pozwoli na dokonanie oceny czy wysokość stawek została ustalona zgodnie z ustawowymi kryteriami oraz stanowi odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawowe. Sąd zaznaczył przy tym, że fakt przeprowadzenia takiej kalkulacji może wynikać również z innych niż uzasadnienie uchwały dokumentów sporządzonych na etapie poprzedzającym podjęcie uchwały, zaś szczegółowe oraz zawierające rzeczywiste dane uzasadnienie przyjętych w uchwale stawek opłat powinno być przedstawione najpóźniej na etapie postępowania nadzorczego czy też postępowania sądowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały Sąd wyprowadził wniosek, że w zasadzie jedynym kryterium jakim kierował się projektodawca były maksymalne stawki opłat wynikające z ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji również na etapie postępowania sądowego nie zostało wykazane, aby przyjęte w zaskarżonej uchwale wysokości opłat były ustalone przy zachowaniu powyższych wymogów oraz wynikających z ustawy kryteriów. W ocenie Sądu, Rada także na tym etapie nie przedstawiła pełnych i miarodajnych kalkulacji uzasadniających przyjęte wysokości opłat ustalonych w uchwale. Sąd pierwszej instancji podkreślał przy tym, iż nie neguje, że co do zasady przedmiotem takiej kalkulacji mogą być wszystkie koszty i wydatki, o jakich mowa w odpowiedzi na skargę, ujęte w sporządzonym na użytek postępowania sądowego wykazie kosztów oraz w informacji Głównego Księgowego z 15 czerwca 2020 r. Sąd uznał jednak, że stopień szczegółowości tego wykazu i tej informacji nie pozwala na jednoznaczną ocenę, że istotnie wynikające z nich koszty, gdy chodzi o koszty osobowe oraz koszty przechowywania i dozorowania pojazdów, są związane ze sprawną realizacją zadań w rozumieniu art. 130a ust. 6 p.r.d.

27 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji.

28 W doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy (P. Radziewicz, (w) P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz System Informacji Prawnej LEX). Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 i art. 94 Konstytucji).

29 W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy Konstytucja wymaga zawarcia wytycznych, natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego takiego wymogu Konstytucja nie określa. Ponadto ocena zgodności aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym nie może abstrahować od tego, jakiej materii dotyczy dany akt. W sprawach objętych zadaniami własnymi samorządu terytorialnego czy władztwem podatkowym, samorządowi przysługuje więcej swobody prawodawczej (por. M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, ZNSA 2013/3/104-114). W Konstytucji nie zawarto wymogu sformułowania wytycznych do wydania aktu prawa miejscowego. Według powołanego już art. 94 Konstytucji na organach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek podejmowania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Te uwarunkowania każą przyjąć, że powołany zwrot "...biorąc pod uwagę konieczność..." należy interpretować jako wskazówkę ustawodawcy dotyczącą kryteriów, które organ stanowiący powinien mieć na uwadze w procesie stanowienia prawa miejscowego. Użyty w powołanym przepisie zwrot nie jest typową normą postępowania, lecz dyrektywą techniczną (celowościową) (por. na przykład: A. Bator w:, A Bator, W. Gromski, A. Kozak, S. Kaźmierczak, Z. Pulka, Wprowadzenie do nauk prawnych. Leksykon tematyczny, Warszawa 2006, s.78; S. Wronkowska, Technika prawodawcza, RPEiS 1990, z.1, s.7). Dyrektywa ta określa standardy podjęcia uchwały na podstawie upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. Charakter prawny powołanego zwrotu nie oznacza jednak, że rada powiatu podejmując uchwałę może zignorować sugestię ustawodawcy. Jak już wspomniano regulacja art. 130a ust. 6 p.r.d. stanowi, że rada powiatu bierze pod uwagę owe kryteria. Zatem jednym z warunków prawidłowego procesu legislacyjnego jest rozważanie przez radę powiatu ww. dyrektyw. Oznacza to, że z materiałów procesu legislacyjnego dotyczących podjęcia uchwały na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. powinno wynikać, że organ stanowiący powiatu brał pod uwagę te kryteria w procesie stanowienia prawa.

30 Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu tego przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w tym rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: wyrok TK z 23 maja 2006 r. sygn. SK 51/05, OTK-A 2006, Nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt 5/08, OTK-A 2009, Nr 11, poz. 170), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

31 Istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w związku z § 143 ww. rozporządzenia, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów tego rozporządzenia, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA z: 25 września 2008 r. sygn. II OSK 945/08, 25 września 2018 r. sygn. II OSK 1666/18).

32 Obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo), wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy zasad "dobrej legislacji" (por. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego", 2006 r., nr 6, s. 45).

33 W procesie interpretacji kompetencji organu władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. sygn. II OSK 410/06, czy wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r. sygn. III OSK 3740/21).

34 W niniejszej sprawie uzasadnienie do projektu zaskarżonej uchwały zostało sporządzone, choć w ocenie Sądu pierwszej instancji, a ocenę tę podziela Naczelny Sąd Administracyjny, wynika z niego, że jedynym kryterium jakim kierował się projektodawca były maksymalne stawki opłat wynikające z ustawy.

35 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że brak uzasadnienia uchwały, tym bardziej więc jego niedostatki, organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści. Obszernie wskazane i wyjaśnione okoliczności, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, wyartykułowane w odpowiedzi na skargę, pozwalają bowiem sądowi na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały, zatem i kryteriów ustalenia stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r. sygn. I OSK 1658/19).

36 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził jednak, że w rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Również na etapie postepowania sądowego nie została bowiem przedstawiona zawierająca rzeczywiste dane szczegółowa kalkulacja uzasadniająca przyjęte w uchwale stawki opłat. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę, że przedstawiony zbiorczy wykaz kosztów związanych z realizacją zadania holowania i przechowywania pojazdów usuniętych z drogi w roku 2018 r. nie pozwala na ustalenie, że stawki opłat przyjęte w zaskarżonej uchwale zostały skalkulowane w sposób odpowiadający dyspozycji art. 130a ust. 6 p.r.d., a nie zostały ustalone arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów. Samo twierdzenie, że ustalone stawki odzwierciedlają rzeczywiste koszty, jakie powiat ponosi w związku z realizacją tego zadania, w realiach rozpoznawanej sprawy jest niewystarczające dla uznania, że przyjęte w zaskarżonej uchwale stawki opłat były ustalone przy zachowaniu kryteriów wynikających z tego przepisu.

37 Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, samo proste zestawienie wpływów z tytułu wnoszonych opłat i poniesionych w związku z realizacją zadania kosztów (które w tym przypadku były znaczenie wyższe) nie dowodzi samo przez się, jak chce skarżąca kasacyjnie, że kalkulacja przyjętych w uchwale stawek opłat została dokonana przy uwzględnieniu kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu oraz konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art.130 ust. 1-2 p.r.d. Zestawienie takie nie przedstawia choćby danych dotyczących skuteczności ściągania opłat, nie można zatem w prosty sposób odnieść go do poprawności kalkulacji przyjętych stawek.

38 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.