Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2013 r., II GSK 589/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2013 r., II GSK 589/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Niedobylska Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 238/11 w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części oświatowej subwencji na 2006 rok 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy M. na rzecz Ministra Finansów 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 238/11, oddalono skargę Gminy M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2006 r., z następującym uzasadnieniem.

3 Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. Minister Edukacji Narodowej poinformował Ministra Finansów, że Gmina M. (dalej: skarżąca) w 2006 r. otrzymała zawyżoną od należnej kwotę części oświatowej subwencji ogólnej o 1.094.156 zł. Organ ustalił, że dane zawarte w sprawozdaniach statystycznych GUS wykazały, iż dyrektorzy szkół prowadzonych przez Gminę zawarli dane niezgodne ze stanem faktycznym, tj. zawyżono liczbę uczniów przeliczonych wagą P3 o 101 uczniów, wagą P4 - o 1 ucznia, P5 o 2 uczniów, a liczbę uczniów przeliczeniowych łącznie - o 371,0464 uczniów. Elektroniczne dane statystyczne za rok szkolny 2005/2006 wskazywały, że Gminie wykazano 12 uczniów z upośledzeniem w stopniu lekkim, 2 uczniów z chorobami przewlekłymi, 102 uczniów słabowidzących, 13 uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym i 2 uczniów z niepełnosprawnością sprzężoną. Z ustaleń pokontrolnych Kuratorium Oświaty wynikało, że we wskazanym roku szkolnym liczba uczniów posiadających orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego wynosiła, z uwzględnieniem stopnia upośledzenia umysłowego: lekkiego -15 uczniów; umiarkowanego – 12 uczniów oraz 1 uczeń słabowidzący.

4 Minister Finansów decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. zobowiązał Gminę M. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2006 r. w wysokości 1.103.867 zł., podając w uzasadnieniu, że wypłacona skarżącej część subwencji została nieprawidłowo skalkulowana z uwagi na zawyżenie liczby uczniów o wadze P2, P3, P4 oraz P 5. Organ nie uwzględnił ponadto przy kalkulacji wysokości nienależnej kwoty części subwencji 3 uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, gdyż nie zostali oni wykazani w sprawozdaniach statystycznych GUS.

5 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Finansów decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji, w uzasadnieniu podnosząc, że przepis art. 71b ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: ustawa o systemie oświaty) nie uprawniał do wykazywania w sprawozdaniach statystycznych, jako uczniów objętych kształceniem specjalnym, uczniów nieposiadających orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego. Zgodnie z przepisami określającymi zasady podziału części oświatowej subwencji ogólnej między jednostkami samorządu terytorialnego, przy wagach P2, P3, P4, i P5 mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie wykazani w sprawozdaniach statystycznych GUS typu "S" za rok szkolny 2005/2006 (według stanu na dzień 30 września 2005 r.) posiadający ww. zaświadczenia z tego typu poradni. W konsekwencji organ stwierdził prawidłowość orzeczenia o obowiązku zwrotu przyznanej kwoty, w wysokości skalkulowanej na podstawie danych nieprawdziwych, zawyżonych przez skarżącą w sprawozdaniach statystycznych.

6 W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), polegającego na oddaleniu wniosku o powołanie biegłych lekarzy z zakresu medycyny oraz z zakresu psychologii i pedagogiki, organ stwierdził, że dowodami w sprawie mogły być tylko orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane przez poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym inne poradnie specjalistyczne, przed dokonaniem podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2006. Posiadanie takiego orzeczenia było bowiem warunkiem koniecznym do uwzględnienia uczniów przy wagach P2, P3, P4 i P5 . Zdaniem organu, opinie biegłych sporządzone w 2010 r. nie przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., oddalając skargę na powyższą decyzję podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Finansów w zakresie nieprawidłowego naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2006, wskutek zawyżenia liczby uczniów o wadze P2, P3, P4 i P5.

8 Sąd podzielił stanowisko organu, iż warunkiem koniecznym dla przyznania dodatkowej subwencji z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych, w zakresie wag P2, P3 i P4, są wyłącznie orzeczenia, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Wobec powyższego tylko uczniowie posiadający orzeczenie poradni psychologiczno – pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej o potrzebie kształcenia specjalnego, mogli być wykazani w sprawozdaniach statystycznych GUS i objęci odpowiednią wagą przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2006 dla danej jednostki samorządu terytorialnego.

9 W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko Ministra Finansów, zgodnie z którym uczniowie legitymujący się lekarskimi opiniami (zaświadczeniami) o potrzebie stosowania wobec nich specjalnych metod nauki pracy, nie mogli być uwzględnieni przy kalkulacji na rok 2006 kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla skarżącej Gminy. Podzielono stanowisko organu w kwestii zasadności żądania od skarżącej zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości 1.103.867 zł, stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.).

10 Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Sąd stwierdził, że Minister Finansów wydając decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, opierając ją na dokumentach sporządzonych przez organy administracji publicznej w zakresie ich działania oraz dokonując wnikliwej analizy i oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego.

11 Za bezpodstawny Sąd I instancji uznał również zarzut naruszenia art. 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a., polegający na odmowie uwzględnienia wniosku o powołanie biegłych lekarzy z zakresu medycyny oraz biegłych z zakresu psychologii i pedagogiki. Sąd za prawidłowe przyjął w tej kwestii stanowisko Ministra Finansów, który wskazał, że dowodami w przedmiotowej sprawie mogły być tylko orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane przez poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym inne poradnie specjalistyczne, przed dokonaniem podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2006. W ocenie Sądu, opinie biegłych sporządzone w 2010 r. nie przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy, bowiem nie spełniałyby wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2006, które przewidywało, że warunkiem koniecznym do uwzględnienia uczniów przy wagach P2, P3 , P4 i P5 było posiadanie orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego. Wymagane przepisami orzeczenia, uczniowie powinni posiadać w dniu sporządzenia sprawozdań GUS.

12 Gmina M. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości oraz poprzedzających je decyzji Ministra Finansów, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego według norm.

13 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj:

14 1. art. 1 pkt 5 i 5a w zw. z art. 71b § 1 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty poprzez nieuwzględnienie faktu, iż w rzeczywistości Minister Finansów orzekł w swojej decyzji o obowiązku zwrotu przez Gminę M. środków, które Gmina spożytkowała zgodnie z przeznaczeniem określonym w ustawie.

15 2. art. 37 w zw. z art. 36 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez przyjęcie, że Gmina M. jest zobowiązana do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej podczas, gdy przedmiotowa subwencja była zgodna z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

16 Skarga kasacyjna ukierunkowana jest na wykazanie zgodności z prawem wydatkowanych przez skarżącą środków subwencji na kształcenie niepełnosprawnych uczniów w zakresie, jaki miał miejsce.

17 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Ponieważ stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu może brać pod uwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 pkt 1-6 - które w sprawie nie zachodzą - kontrola legalności zaskarżonego wyroku ogranicza się do oceny zasadności zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

20 Mając powyższe na uwadze skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.

21 I tak: chybiony jest zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 1 pkt 5 i 5a w związku z art. 71 b § 1 ustawy o systemie oświaty.

22 Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji czyniąc rozważania w sprawie nie powołał regulacji zawartych w art. 1 pkt 5 i 5a ustawy o systemie oświaty i nie interpretował ich treści. Zarzut błędnej wykładni, czyli zarzut niewłaściwego odczytania przepisu jest więc niezrozumiały.

23 Wskazany art. 1 pkt 5 i 5a ustawy o systemie oświaty stanowi, że system oświaty zapewnia w szczególności możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną oraz niedostosowaną społecznie, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami (pkt 5) oraz opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych (pkt 5a).

24 Art. 71 b ust. 1 ustawy o systemie oświaty wskazuje zaś, że dzieci i młodzież - o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a - wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, obejmuje się kształceniem specjalnym. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki w szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5.

25 Przytoczone regulacje nie normują jednak kwestii związanych z przyznaniem na szkolenie tych uczniów stosownych subwencji.

26 Te kwestie, a zwłaszcza związane z dopłatami z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych, normują przepisy powoływanego w sprawie rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2006. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W załączniku do tego rozporządzenia określono algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, obejmujący również omawiane dopłaty objęte spornymi wagami P2, P3, P4 i P5. W myśl tego algorytmu, co kwestionowane skargą kasacyjną nie jest i co nie budzi najmniejszych wątpliwości, odpowiednie dopłaty z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych przypisane są do uczniów legitymujących się orzeczeniami wydanymi na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

27 Zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów, opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.

28 Treść regulacji wskazuje więc jednoznacznie, że żaden inny dowód - poza orzeczeniem wydanym na podstawie art. 71b ust. 3 wspomnianej ustawy - nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętych omawianymi wagami z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych.

29 Takie stanowisko wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2092/11 a skład orzekający do stanowiska tego w pełni się przychyla.

30 W tym stanie rzeczy zarzut, że skarżąca Gmina spożytkowała przyznane środki zgodnie z przeznaczeniem określonym w ustawie jest nieusprawiedliwiony.

31 Stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji o zwrocie nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowi, że w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

32 W świetle dotychczasowych rozważań, skoro nie jest sporne, że wypłaconą część oświatową subwencji ogólnej na rok 2006 skalkulowano z uwzględnieniem uczniów nieposiadających stosownych orzeczeń - wydanych na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty – to zarzut błędnego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie znajduje usprawiedliwienia. Subsumcja przepisu do ustalonego a niepodważonego stanu faktycznego jest bowiem w pełni prawidłowa.

33 Skargą kasacyjną objęto też przepis art. 36 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Nie wskazano jednak, której jednostki redakcyjnej przepisu zarzut dotyczy. Brak też jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutu. Do tak sformułowanej podstawy kasacyjnej nie można się więc odnieść.

34 Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

35 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.