Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r., II GSK 5637/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r., II GSK 5637/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Joanna Tarno po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 437/16 w sprawie ze skargi A. K., J. K., M. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 437/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. K., J. K., M. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 23500 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. i zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], działając m.in. na podstawie art. 29a ust. 1 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na A. K., J. K. i M. K. karę pieniężną w wysokości 23500 zł za zajęcie pasa drogowego autostrady [...] w km 402+980 strona prawa w obrębie węzła [...] - łącznik relacji [...] poprzez wykonanie zjazdu (ułożenie rur i zasypanie kruszywem) o powierzchni w pasie drogowym 50,0 m2 w okresie od 3 lipca 2014 r. do 18 sierpnia 2014 r. tj. 47 dni, bez zezwolenia zarządcy drogi.

4 Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2016 r. uchylił decyzję z dnia [...] września 2014 r., podnosząc, że została ona podjęta przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

5 Po przeprowadzeniu ponownego postępowania organ decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na podstawie operatu geodezyjnego bezsprzecznie ustalono zajęcie pasa drogowego autostrady [...] o powierzchni w pasie drogowym 50,0 m2. Zdaniem organu, podnoszone przez strony zarzuty naruszenia przepisów procesowych są bezzasadne, gdyż w prowadzonym postępowaniu podjęto wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Służby drogowe prowadziły systematycznie kontrolę zajęcia pasa drogowego, co jest uwidocznione w dzienniku objazdów drogi. Wykonano dokumentację fotograficzną. Przy udziale pełnomocnika stron została przeprowadzona wizja w terenie. Dowody zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają, że doszło do zajęcia pasa drogowego poprzez wykonanie zjazdu (ułożenie rur i zasypanie kruszywem). Potwierdza to zgromadzona w trakcie postępowania dokumentacja fotograficzna, notatki i zapisy w książce objazdów i operat geodezyjny. W ocenie organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy został wyczerpująco i szczegółowo rozpatrzony, decyzja zawiera również uzasadnienie wskazania właścicieli działek przyległych do zjazdu jako sprawców samowolnego zajęcia pasa drogowego. Zagospodarowanie działek przyległych z lokalizacją bramy wjazdowej na wysokości zjazdu oraz nawierzchnia tego samego typu w obrębie placu i zjazdu, świadczą o realizacji zjazdu przez właścicieli przyległych działek.

6 A. K., J. K. i M. K. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi brak ustalenia rzeczywistego sprawcy zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji nałożenie kary na właścicieli działek, do których zjazd przylega, gdy kara winna być nałożona na podmiot, który wybudował zjazd bez wymaganej zgody zarządcy. Podnieśli, że nie dokonali wybudowania zjazdu z drogi publicznej i jednocześnie nie wiedzą, kto budowy zjazdu dokonał. Ponadto w ich ocenie, organy dokonały błędnych ustaleń stwierdzając, że obiekt, którego dotyczy postępowanie, jest zjazdem z drogi. Ze względu na bariery energochłonne ustawione wzdłuż drogi obiekt ten nie może być przeznaczony do wjazdu na nieruchomość skarżących. Obiekt, którego dotyczy postępowanie, nie spełnia zatem ustawowej definicji zjazdu, z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, powinien być natomiast traktowany jako obiekt budowlany. W takim przypadku wysokość naliczonej kary powinna wynosić 16450 zł, a nie tak jak przyjęły organy 23500 zł.

7 Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

8 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie został ustalony rzeczywisty sprawca zajęcia pasa drogowego. W ocenie Sądu, na podstawie operatu geodezyjnego, na który powoływał się organ możliwe jest jedynie ustalenie, że nieruchomość skarżących przylega do drogi publicznej, od której jest oddzielona ekranem dźwiękochłonnym. Organ powinien podać, z jakiego powodu uznaje określony w decyzji obiekt za zjazd z drogi. Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na istnienie w tym miejscu ekranu dźwiękochłonnego sporne zajęcie nie może być określone jako zjazd z drogi, ale powinno być kwalifikowane jako zajęcie pasa drogi. Zdaniem Sądu I instancji, organ po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego winien określić, jaki obiekt znajduje się w pasie drogowym i czy jest to, jak twierdzą skarżący, obiekt budowlany. Po dokonaniu tego ustalenia organ powinien wykazać jednoznacznie w oparciu o dowody, że to skarżący zajęli pas drogowy, gdyż kara winna być nałożona na podmiot, który wybudował zjazd bez wymaganej zgody zarządcy.

9 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył od wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 437/16 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

10 Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyjęcie, że organ dopuścił się istotnych i mających wpływ na rozstrzygnięcie naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. polegających na:

11 a) nieustaleniu osób rzeczywiście odpowiedzialnych za zajęcie pasa drogowego, w tym niewyjaśnieniu dlaczego odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi przypisał skarżącym,

12 b) niewyjaśnieniu, na podstawie jakich okoliczności uznał, że mamy do czynienia ze zjazdem w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych,

13 w sytuacji gdy organ przeprowadził dowody (z dokumentów obrazujących własność przyległych terenów, dokumentacji fotograficznej obrazującej charakter i cel dokonanego zajęcia, jak i oględzin nieruchomości) pozwalających na jednoznaczne ustalenie zarówno osób odpowiedzialnych za dokonane zajęcie, jak i charakter zajęcia, a swoje stanowisko opisał oraz wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

14 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że wykonanie zjazdu, z uwagi na istniejącą w tym miejscu barierę energochłonną, mogło być dokonane jedynie od strony nieruchomości skarżących. Tylko skarżący mieli interes prawny i faktyczny, by wykonać zjazd, gdyż w tym miejscu prowadzili i prowadzą parking. Ponadto skarżący nie wskazali innych osób, które mogłyby tych naruszeń dokonać i nie poinformowali, by występowali do jakichkolwiek osób z wezwaniem do usunięcia naruszeń. Nawet gdyby skarżący nie wykonali zjazdu, to wiedząc o doprowadzeniu zjazdu do swojej nieruchomości, stan ten utrzymywali i utrzymują.

15 Organ stwierdził ponadto, że skarżący - na skutek interwencji organu, polegającej na wszczęciu postępowania - nie dokończyli planowanego przez siebie przedsięwzięcia i istniejącej w tym miejscu bariery nie zdążyli usunąć, ani doprowadzić zjazdu do miejsca, w którym ta bariera nie istnieje. Tym niemniej cel, w jakim wykonana została konstrukcja i nasyp, jest oczywisty i sprawia, że kwalifikowanie działania skarżących w oparciu o art. 29a ustawy o drogach publicznych jest uzasadnione. Nie ma przy tym znaczenia - jak chce Sąd I instancji - ustalenie dokładnej daty, w której zjazd został wykonany. Kara, która została nałożona na skarżących została bowiem dostosowana do okresu, w którym istnienie zjazdu było niewątpliwie i stwierdzone przez organ. Czas zajęcia pasa drogowego wskazany w kwestionowanej decyzji nie był podważany i sporny.

16 W piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2017 r. skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

19 Podstawą prawną nałożenia na skarżących kary pieniężnej w rozpoznawanej sprawie był art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4. Z kolei art. 40 ust. 4 u.d.p. stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Definicja zjazdu została natomiast zawarta w art. 4 pkt 8 u.d.p., w myśl którego zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

20 Jak wynika z powyższego, organ prowadzący postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy został wybudowany zjazd łączący drogę publiczną z nieruchomością położoną przy tej drodze, przez kogo ten zjazd został wybudowany, a następnie powierzchnię dokonanego zajęcia pasa drogowego oraz okres, w którym pas drogowy został zajęty.

21 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak prawidłowo zauważył to Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, organ w przeprowadzonym postępowaniu uchybił powyższym obowiązkom, bowiem nie ustalił w sposób jednoznaczny stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności, czy w istocie doszło do wybudowania zjazdu w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, kto wybudował zjazd, a także przez ile dni pas drogowy pozostawał zajęty przez ten wybudowany zjazd.

22 Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organ ustalił, że A. K., M. K. i J. K. zostali uznani za osoby, które wybudowały zjazd łączący drogę publiczną z nieruchomością, której byli oni współwłaścicielami. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził m.in., że "zjazd został wykonany na wysokości działek, na których prowadzona jest działalność gospodarcza (parking). [...] Trudno przypuścić, aby bramę i zjazd potrzebne właścicielom działek do ich działalności gospodarczej, wykonały osoby trzecie." Organ powiązał zatem fakt wybudowania zjazdu z prowadzoną na sąsiedniej nieruchomości działalnością gospodarczą. Z akt administracyjnych i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, na jakiej podstawie organ przyjął, że wszyscy trzej współwłaściciele nieruchomości prowadzili na niej działalność gospodarczą i czy wszyscy oni ten zjazd wybudowali. W świetle art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. odpowiedzialność za wybudowanie zjazdu będzie ponosić osoba, która taki zjazd wybudowała, nie zaś właściciel nieruchomości połączonej tym zjazdem z drogą publiczną.

23 O ile można zaakceptować stanowisko organów, że z uwagi na okoliczności sprawy, uzasadnione jest przypuszczenie, że podmioty prowadzące działalność gospodarczą w postaci parkingu mogły faktycznie wybudować zjazd łączący ten parking z drogą publiczną, to takie przypuszczenie (domniemanie faktyczne) nie jest wystarczające jako podstawa nałożenia kary administracyjnej. Pociągnięcie do odpowiedzialności administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego. Nie trzeba szerzej wyjaśniać, że prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomości nie wymaga posiadania tytułu własności do tej nieruchomości, a więc samo prowadzenie działalności gospodarczej nie musi wskazywać na wykonawcę zjazdu. Z tych przyczyn należy zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, że w postępowaniu administracyjnym organ nie zdołał ustalić wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności rzeczywistego sprawcy zajęcia pasa drogowego.

24 O naruszeniu przez organy reguł postępowania administracyjnego świadczy również, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewyjaśnienie w dostateczny sposób, dlaczego kara pieniężna została nałożona wyłącznie za okres od 3 lipca 2014 r. do 18 sierpnia 2014 r. Skoro bowiem zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p. wysokość kary za zajęcie pasa drogowego jest uzależniona od liczby dni zajmowania pasa drogowego, to niezrozumiałe jest stanowisko organu, który nałożył karę za okres liczony dopiero od powiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania w sprawie. Powyższe budzi wątpliwości, czy organ wydając decyzję nakładającą karę ustalił jednoznacznie okres, w którym doszło do zajęcia pasa drogowego. Tymczasem w świetle art. 40 ust. 4 u.d.p. ustalenie okresu zajęcia pasa jest niezbędne do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną w prawidłowej wysokości.

25 Organ nie wyjaśnił również, dlaczego uznano obiekt usytuowany w pasie drogowym za zjazd w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Z akt administracyjnych wynika, co nie jest kwestionowane przez organy, że fragment zajętego pasa drogowego był oddzielony od drogi barierą energochłonną. Nie mógł zatem w okresie, za który nałożono karę pieniężną, funkcjonować jako zjazd z drogi publicznej. Trudno wobec tego uznać, że w sprawie mamy do czynienia z połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącym bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej.

26 Z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania Sąd I instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

27 Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.