Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r., II GSK 5615/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r., II GSK 5615/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "[A.]" Spółka z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3310/15 w sprawie ze skargi "[A.]" Spółka z o.o. w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3310/15 oddalił skargę "[A.]" Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie dnia [...] kwietnia 2015 r. nieuwzględniającą odwołania skarżącej spółki od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku/oddziale dziennym na obszarze [...].

3 Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

4 W dniu 15 września 2010 r. Dyrektor MOW NFZ ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku/oddziale dziennym, w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2014 r.

5 W przedmiotowym postępowaniu zostało złożonych 5 ofert.

6 Z podpisanego przez skarżącą protokołu końcowego z negocjacji wynika, że zaproponowana przez spółkę [A.] cena jednostkowa to 0,95 zł oraz ilość świadczeń w wymiarze 240001. Z powyższego protokołu wynika również, iż strony doszły do porozumienia w zakresie ceny świadczenia, natomiast propozycja Funduszu w zakresie zaproponowanej ilości świadczeń wyniosła "0". Ostatecznie po przeprowadzonych negocjacjach, oferta skarżącej w rankingu końcowym uzyskała 59,841 pkt, w tym za: ofertę cenową 29,286 pkt; ciągłość - 8,889 pkt; kompleksowość - 5,000 pkt; jakość - 16,666 pkt i nie została wybrana, ze względu na rozbieżne stanowisko odnośnie ilości świadczeń.

7 Pierwsza decyzja wydana w sprawie, Dyrektora MOW NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r., na mocy, której oddalono odwołanie skarżącej, została uchylona przez Prezesa NFZ decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r.

8 Po powtórnym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor MOW NFZ ponownie oddalił odwołanie (decyzja z [...] czerwca 2011r.) a Prezes NFZ utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy (v. decyzja Prezesa NFZ z [...] października 2011 r.).

9 Na skutek skargi spółki [A.] na powyższą decyzję Prezesa NFZ z [...] października 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 14/12 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Prezes NFZ błędnie uznał, iż w świetle art. 154 ust.1 i art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz.518, z późn. zm., dalej: ustawa o świadczeniach) przedmiot jego badania jest skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności Komisji konkursowej, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu, a następnie do stwierdzenia, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu odwołującego. Zdaniem WSA, odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i nie ma podstaw, jak niezasadnie przyjął organ, do ograniczenia środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie rozumianej, jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Według WSA, nie ma zatem podstaw do przyjęcia za trafne stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do ograniczenia zakresu kontroli do zbadania określonych czynności komisji podejmowanych w stosunku do odwołującego. Sąd I instancji podkreślił, że w takim tylko zakresie organ sprawę objętą odwołaniem rozpoznał odnosząc się jedynie (poza przytoczeniem ogólnych zasad postępowania) do punktacji, i porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach) bez zindywidualizowania niezbędnego w rozpatrywanej sprawie, oceny i bez wyjaśnienia z jakich przyczyn każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej, a nie innej liczby punktów. Jeżeli zatem organ (a więc także Prezes NFZ rozpatrujący odwołanie od decyzji dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ) ma obowiązek skontrolować rozstrzygnięcie z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców (art. 134 ust.1 ustawy o świadczeniach) to musi porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skontrolować te oceny z samymi ofertami, a zatem oceny i oferty powinny być załączone do akt kontrolowanego postępowania administracyjnego zaś zadania organu w tym zakresie winny zawierać stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem, zauważył Sąd, zaskarżona decyzja koncentrowała się na skarżącej i czynnościach podejmowanych w stosunku do niej. Zdaniem Sądu, wskutek naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] października 2011 r. nosiła znamiona wadliwości, co - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 20016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") - nakazało Sądowi uwzględnić skargę. .

10 Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 303/13, oddalił skargę kasacyjną Prezesa NFZ od powyższego wyroku. Jak wskazał sąd kasacyjny, Sąd I instancji miał podstawy do uchylenia decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu kontrolnym i prawidłowo swoje rozstrzygnięcie uzasadnił. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w całości ocenę WSA, że organy NFZ kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów.

11 Po zwrocie akt do organu, Prezes NFZ wydał w dniu [...] lutego 2015 r. decyzję, na mocy, której uchylił decyzję Dyrektora MOW NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prezes NFZ zalecił organowi I instancji dokonanie nie tylko analizy wszystkich, podnoszonych przez skarżącą zarzutów, ale także na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, dokonanie analizy porównawczej złożonych ofert.

12 W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Dyrektor MOW NFZ, decyzją z [...] kwietnia 2015 r. oddalił odwołanie skarżącej spółki a Prezes NFZ, decyzją z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] kwietnia 2015 r. W ocenie organu, oferta skarżącej została oceniona według jednolitych, stosownych wobec wszystkich oferentów kryteriów oceny, obejmujących: ciągłość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kompleksowość oraz cenę i liczbę oferowanych świadczeń, zgodnie z zarządzeniem Prezesa NFZ nr 73/2009/DSOZ.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, obecnie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę spółki [A.] na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] października 2015 r. Sąd I instancji uznał, że organy NFZ, powtórnie rozpoznając sprawę po wyroku Sądu w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 14/12 przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. Według WSA, w postępowaniu tym w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Według Sądu, zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji, organy NFZ ponownie rozpoznając sprawę wykonały wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 14/12. Zdaniem WSA, organy w sposób obszerny i wyczerpujący porównały oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skontrolowały te oceny z samymi ofertami. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących przeprowadzonych negocjacji Sąd I instancji wskazał, że w pierwszej turze Komisja przeprowadziła negocjacje z oferentami w celu uzgodnienia najkorzystniejszej ceny, zaczynając od oferenta znajdującego, się na 1-ej pozycji w rankingu otwarcia, który uzyskał najwyższą spośród oferentów łączną ilość punktów za kryteria niecenowe (tj. 43,334 pkt). Zdaniem Sądu, rozmowy ze wszystkimi oferentami prowadzone były w jednakowy sposób i z każdym podmiotem trwały tak długo, jak to było konieczne w celu ustalenia zbieżnej ceny. Dalej WSA stwierdził, że następnie, po przeprowadzeniu negocjacji cenowych, komisja konkursowa w sposób zautomatyzowany ponownie wygenerowała ranking i przeprowadziła drugą turę negocjacji, co do ilości świadczeń w kolejności od oferenta, który w wygenerowanym rankingu uzyskał najwyższą pozycję (ocenę punktową) do wyczerpania wartości postępowania. W dalszej kolejności Sąd I instancji przedstawił szczegółowy przebieg negocjacji wraz z podaniem ilości świadczeń i ceną jednostkową zaproponowanymi przez oferentów. W podsumowaniu WSA wskazał, że w toku negocjacji z każdym z wymienionych oferentów podpisano "Protokół końcowy z negocjacji", zawierający następujący zapis: Protokół końcowy zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji, co do ilości i ceny. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Rozbieżność stanowisk w protokole końcowym oznacza, że oferta nie zostanie wybrana. WSA podniósł, że podpisany ze skarżącą w dniu 1 grudnia 2010 r. "Protokół końcowy z negocjacji" - prezentuje status: "Rozbieżna liczba świadczeń", z którego bezsprzecznie wynika, że obie negocjujące strony nie doszły w tym zakresie do porozumienia, a udało się im jedynie ustalić zbieżną (tj. zgodną) cenę świadczenia. Podpisanie przez każdego oferenta (w tym także przez skarżącą) rozbieżnego "Protokołu końcowego z negocjacji" oznaczało wprost, że taka oferta nie zostanie wybrana do zawarcia umowy. Sąd I instancji zgodził się z Prezesem NFZ, że wskutek przyjętego przez komisję konkursową sposobu prowadzenia negocjacji nie doszło do naruszenia żadnej zasady postępowania wynikającej z przepisów prawa powszechnie obowiązujących lub wypływającej z zarządzeń Prezesa NFZ. Nie miało bowiem miejsca, w szczególności, ani naruszenie obowiązku przeprowadzenia przez komisję konkursową negocjacji z co najmniej z dwoma oferentami (art. 142 ust. 7 ustawy o świadczeniach), gdyż w takim zakresie negocjacje zostały przeprowadzone, ani też nie nastąpiło naruszenie zasady równego traktowania świadczeniodawców (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach), bo wszyscy oferenci znajdujący się w analogicznej sytuacji faktycznej prawnej potraktowani zostali równoprawnie. WSA podniósł, że w przedmiotowym postępowaniu komisja konkursowa mogła dokonać wyboru jedynie spośród 2 ofert, w których obie strony doszły do ostatecznego porozumienia, co do ilości i ceny oferowanych świadczeń, tj. podpisały "Protokół końcowy z negocjacji" ze zbieżnym stanowiskiem, co do ich ilości i ceny. Tymczasem, o czym była mowa, przeprowadzone ze skarżącą negocjacje, w dniu 1 grudnia 2010 r., nie przyniosły oczekiwanego rezultatu, bowiem obie strony nie uzyskały zgodnych stanowisk, co do planowanej ilości świadczeń (przy wskazaniu, że ustalono jedynie zbieżną cenę). W pierwszej turze negocjacji ze skarżącą obie strony zaprezentowały rozbieżne stanowiska odnośnie liczby świadczeń (wskazując, iż był to etap propozycji obu stron, który mógł ulec jeszcze zmianie). To poskutkowało podpisaniem rozbieżnego "Protokołu z negocjacji". Sąd zauważył, że niestety zmiany stanowisk nie przyniósł także drugi etap negocjacji, w którym obie strony podpisały "Protokół końcowy z negocjacji" również z rozbieżnym stanowiskiem (odnośnie liczby świadczeń). Wyrazem ostatecznych stanowisk stron w procesie negocjacji ze skarżącą było zatem obustronne podpisanie "Protokołu końcowego z negocjacji" w dniu 1 grudnia 2010 r. Sąd I instancji podkreślił, że podpisanie Protokołu końcowego z negocjacji przez osobę reprezentującą skarżącą spółkę oznaczało dla Komisji, iż skarżąca zapoznała się z jego treścią i że przyjęła go do wiadomości, a tym samym - powinna być świadoma konsekwencji złożonego oświadczenia, które wyraźnie wskazywało, że rozbieżność stanowisk w protokole końcowym oznacza, że ta oferta nie zostanie wybrana. Dodatkowo WSA stwierdził, iż osoba reprezentująca skarżącą nie odmówiła podpisania tak sporządzonego protokołu końcowego z negocjacji. W tej sytuacji za bezzasadne Sąd uznał również zarzuty dotyczące zaokrąglenia przez Komisję ceny jednostkowej do kwoty 0,95 zł zamiast do kwoty 0,94 zł. W tym zakresie WSA wskazał, że podniesione zarzuty są nietrafne, skoro przedstawiciel strony podpisał bez uwag zarówno Protokół z negocjacji, w którym zawarta jest propozycja ceny oferenta (skarżącej) na poziomie 0,95 zł, jak i Protokół końcowy, w którym zostały zawarte ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji. Za niezasadne WSA uznał także zarzuty skarżącej spółki, odnoszące się do kwestii sposobu prowadzenia negocjacji, tj. "w dwóch etapach", jako "niezgodnego z procedurą", a także braku określenia zasad prowadzenia negocjacji oraz zarzucanej propozycji komisji odnośnie ceny, ilości i wartości świadczeń w "Protokole końcowym z negocjacji". Według Sądu I instancji, prawidłowe jest stanowisko organu, że skarżąca pozostaje w błędzie zarzucając, iż negocjacje w przedmiotowym postępowaniu prowadzone były niezgodnie z obowiązującą procedurą. W myśl pkt 3.2.2.2 procedury kontraktowania obowiązującej w czasie postępowania konkursowego (tj. "Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych" - nr [...] z dnia 30.08.2010 r.) - "Komisja przeprowadza negocjacje z oferentami w celu uzgodnienia najkorzystniejszej ceny i liczby świadczeń opieki zdrowotnej. W przypadku prowadzenia kilkukrotnych negocjacji, komisja sporządza protokoły z negocjacji na każdym spotkaniu, który podpisuje komisja i oferent." WSA wskazał, że Procedura kontraktowania jest aktem o charakterze wewnętrznym, której celem było zdefiniowanie i opisanie poszczególnych etapów postępowania prowadzonego w oddziale wojewódzkim NFZ, mającego na celu wybór ofert do zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej od momentu jego przygotowania do momentu rozpatrzenia odwołań od rozstrzygnięć postępowań. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, komisja konkursowa przeprowadzając w przedmiotowym postępowaniu negocjacje dwuetapowo z każdym z oferentów, działała zgodnie z obowiązującą procedurą kontraktowania dopuszczającą kilkakrotne negocjacje, ze wskazaniem, iż po każdym etapie negocjacji został sporządzony odpowiedni protokół z negocjacji, podpisany przez oferenta i przez komisję. Z akt sprawy wynika ponadto, że w pierwszym etapie negocjacji, skarżącej i Komisji udało się dojść do porozumienia jedynie odnośnie, co do ceny za świadczenie (tj. poprzez wyrażenie woli na obniżenie ceny do poziomu 0,95 zł), natomiast nie udało się uzgodnić zbieżnej ilości świadczeń. To w konsekwencji poskutkowało podpisaniem przez strony rozbieżnego "Protokołu z negocjacji" z dnia 1 grudnia 2010 r. WSA wskazał, że "Protokół z negocjacji" nie jest dokumentem (protokołem) końcowym z negocjacji, a jedynie stanowił podsumowanie spotkania negocjacyjnego, zawierając informacje o propozycji na danym etapie negocjacji, które mogły jeszcze ulec zmianie. Dopiero podczas drugiego etapu negocjacji w dniu 1 grudnia 2010 r. skarżąca i komisja ostatecznie nie doszli do porozumienia, co poskutkowało podpisaniem rozbieżnego "Protokołu końcowego z negocjacji". Według WSA, owa ostateczna rozbieżność stron, co do liczby świadczeń czyniła w istocie bezcelowym i uniemożliwiała podjęcie wiążących rozstrzygnięć, mimo ustalenia ceny, za którą świadczenia miałyby być udzielane. WSA ponownie podkreślił, że w treści protokołu końcowego podpisanego przez skarżącą znajduje się pouczenie, z którego wynika, że niniejszy protokół z negocjacji jest wyrazem ostatecznego stanowiska, co do ilości i ceny, a w przypadku wystąpienia rozbieżności komisja informuje, iż oferta nie zostanie wybrana w toku postępowania. Sąd I instancji odpierając, jako niezasadny, zarzut skarżącej, że oferenci nie zostali poinformowani na etapie przygotowywania postępowania konkursowego, ani w jego trakcie, ani też w postępowaniu odwoławczym, że liczba 65,477 punktów "gwarantowała" uzyskanie kontraktu w wyniku rozstrzygnięcia postępowania, wskazał, że Oddziały wojewódzkie NFZ w momencie ogłaszania danego postępowania nie są w stanie oszacować liczby punktów "gwarantującej" uzyskanie kontraktu. Według WSA, pogląd skarżącej, aby komisja konkursowa założyła i z góry przewidziała, jaka to liczba punktów oceny będzie ofercie "gwarantować" zawarcie umowy, jest zarówno niezgodny z przepisami, jak i nierealny. To, że w przedmiotowym postępowaniu ostatnia z wybranych ofert otrzymała 65,477 pkt. - oznacza tylko tyle, że w tym konkretnym rozstrzygnięciu komisji na taką ocenę złożyło się wiele czynników (tj. ocena oferty za kryteria niecenowe i cenowe), wynik negocjacji, liczba złożonych ofert, obszar postępowania, jak i dokładność i skrupulatność oferentów w przygotowaniu ofert. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej, że nieprecyzyjnie określono kryteria oceny ofert, WSA stwierdził, że zgadza się z Prezesem NFZ, że wszystkie oferty (w tym także oferta skarżącej) zostały ocenione według jednolitych, stosownych wobec wszystkich oferentów kryteriów obejmujących: ciągłość, jakość udzielanych świadczeń, kompleksowość oraz cenę i liczbę oferowanych świadczeń, zgodnie z zasadami określonymi w zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ ze zm. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, a wszyscy oferenci odpowiadali na te same pytania. Odnosząc się z kolei do zarzutu niezrozumienia przez skarżącą terminu "wyczerpania środków". Zdaniem WSA, należy zaaprobować wyjaśnienia organu, iż wartość kontraktowanych świadczeń wynikająca z rankingu końcowego sporządzonego w przedmiotowym postępowaniu dowodzi, że po przeprowadzonych negocjacjach dwie pierwsze oferty (tj. oferty z poz. 1 i poz. 2 rankingu) opiewały łącznie na sumę 478.119,45 zł. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że komisja konkursowa nie miała możliwości skutecznego zawarcia umowy z kimkolwiek więcej (w tym ze skarżącą), bowiem zaplanowana ilość środków finansowych ze środków publicznych na niniejsze postępowanie wynosiła o 0,15 zł więcej, tj. 478.119,60 zł. Uznając za nietrafny zarzut naruszenia art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, WSA podkreślił, że przepisy ustawy o świadczeniach (art. 154 ust. 4 i ust.5) wyraźnie wskazują, iż terminami istotnymi dla sytuacji prawnej i interesu prawnego skarżącej jest data wydania decyzji dyrektora OW NFZ jak również data doręczenia tej decyzji, od której biegnie termin na wniesienia odwołania.

14 Nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, spółka [A.], reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

15 Wnosząc o nierozpoznawanie skargi kasacyjnej na rozprawie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

16 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art., 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a nadto uzasadnienie w/w decyzji nie zawiera wyjaśnienia w jaki sposób, w tym m.in. w oparciu o jakie kryteria ustalono ilość świadczeń przyznanych pozostałym oferentom co ma istotne znaczenie w sprawie skoro to właśnie z uwagi na "wyczerpanie środków" skarżącej w drugim etapie negocjacji zaoferowano ilość świadczeń równą 0;

17 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, iż organ nie wykonał wszystkich zaleceń wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 14/12 bowiem nie wyjaśnił w jaki sposób nastąpił przydział ilości świadczeń poszczególnym oferentom, tj. w oparciu o jakie kryteria każdemu z oferentów została przyznana taka a nie inna ilość świadczeń, czy były to maksymalne ilości o jakie wnioskowali oferenci, a jeśli tak to czy ich przyznanie w takiej ilości było uzasadnione, jeśli zaś ilości te odbiegały od ilości wnioskowanych przez oferentów to jak zostały ustalone;

18 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż postępowanie konkursowe było prowadzone z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji w sytuacji, gdy w skutek przyjętego przez komisję konkursową sposobu prowadzenia negocjacji doszło do naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców, a to z tego względu, iż komisja nie przeprowadziła dwuetapowych negocjacji z każdym z zaproszonych oferentów, bowiem w przypadku skarżącej faktycznie przeprowadzono tylko jeden etap negocjacji - drugi etap odbył się wyłącznie formalnie i nie gwarantował skarżącej możliwości negocjowania żadnych warunków skoro komisja od razu oznajmiła skarżącej, iż środki zostały już wyczerpane, a ilość zaproponowanych jej świadczeń wynosi 0.

19 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.

20 Podnosząc powyższe zarzuty, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o wydanie orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

21 Organ oraz uczestnicy postępowania nie skorzystali z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną a także nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

24 W pierwszej kolejności wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

25 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

26 Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku.

27 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a. (v. punkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z dniem 15 sierpnia 2015 r. art. 153 p.p.s.a. stanowi, iż ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że organ wykonał wszystkie zalecenia zawarte w wyroku tego Sądu z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 14/12, zaakceptowane w całości - jako trafne – przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu omawianego zarzutu kasacyjnego skarżąca przyznaje, iż organy NFZ ponownie rozpoznając sprawę porównały oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, niemniej jednak – zdaniem strony - ocena ta nie była wyczerpująca i kompleksowa. W związku z tym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji niezasadnie ocenił stanowisko organu, jako prawidłowe, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. (zarzut opisany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej). Uwzględniając sposób sformułowania oraz uzasadnienie przedstawionych zarzutów kasacyjnych opisanych w punkcie 1 i 2 petitum skargi, należy je rozpoznać łącznie.

28 Strona zarzuca, że decyzje organów NFZ poddane kontroli sądowoadminstracyjnej nie zawierają wyjaśnienia, w jaki sposób ustalono ilość świadczeń przyznanych oferentom, którzy ostatecznie zawarli umowy z NFZ a wyjaśniono w nich jedynie, za co i na jakiej podstawie świadczeniodawcom przyznano określone punkty. Odnosząc się do przedstawionego stanowiska skarżącej kasacyjnie spółki należy po pierwsze wskazać, że w zaskarżonej, liczącej 55 stron, decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] października 2015 r., organ w sposób drobiazgowy przedstawił przebieg postępowania konkursowego stwierdzając, że wybór ofert w przedmiotowym postępowaniu dokonywany był przez Komisję konkursową na podstawie rankingu końcowego w oparciu o kryteria niecenowe i cenowe zawarte w zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ, wiążącym wszystkich oferentów. Po drugie, organ wyjaśnił, że postępowania konkursowe w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadzane są w trybie eliminacyjno-konkurencyjnym, co oznacza, że oferty niepodlegające odrzuceniu szeregowane są w ramach tzw. listy rankingowej (tj. od oferty najkorzystniejszej do oferty z najniższą liczbą punktów) a wyboru dokonuje się spośród ofert, które uzyskały określoną liczbę punktów – aż do wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na dany zakres kontraktowanych świadczeń, wskazanych w ogłoszeniu postępowania, jako wartość zamówienia. W rozpatrywanym postępowaniu, oferty zakwalifikowane do części niejawnej, zostały uszeregowane w rankingu końcowym, w kolejności wynikającej z uzyskanej przez nie łącznej liczby punktów (malejąco) a także z uwzględnieniem wyników negocjacji. W końcowej części rankingu umieszczono oferty, które nie zostały wybrane tj. takie, co do których nie uzgodniono zbieżnych stanowisk w wyniku negocjacji a jednocześnie uzyskały mniejszą liczbę punktów oceny. Oferta skarżącej uplasowała się w rankingu końcowym na pozycji 3, tj. niższej od dwóch wybranych ofert do zawarcia umowy, ponieważ uzyskała niższą punktację od ostatniej wybranej oferty z poz. 2 a jednocześnie skarżąca podpisała protokół końcowy z negocjacji z rozbieżnymi stanowiskami. Organ wyjaśnił, że wartość kontraktowanych świadczeń wynikająca z rankingu końcowego sporządzonego w przedmiotowym postępowaniu wskazuje, że po przeprowadzonych negocjacjach dwie pierwsze oferty tzn. oferty z poz.1 i poz.2 rankingu opiewały łącznie na sumę wyczerpującą zaplanowaną ilość środków finansowych. Ta kwestia została szeroko opisana nie tylko w decyzjach organów NFZ, ale również w zaskarżonym wyroku. Stanowisko Sądu I instancji, wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, jest pełne, czytelne i poprawne pod względem jurydycznym. Tym samym, powyższe zarzuty kasacyjne należy uznać za niezasadne

29 Tak samo należy ocenić zarzut kasacyjny zredagowany w punkcie 3 petitum wniesionego środka zaskarżenia, naruszenia art. 134 ust.1 ustawy o świadczeniach. Według skarżącej kasacyjnie postępowanie konkursowe było prowadzone bez zachowania zasady równego traktowania wszystkich oferentów, gdyż w istocie nie przeprowadzono dwuetapowych negocjacji. Zdaniem skarżącej spółki, drugi etap negocjacji odbył się wyłącznie formalnie, ponieważ komisja oznajmiła skarżącej, że środki zostały wyczerpane a ilość zaproponowanych świadczeń wynosi zero. Odnosząc się powyższego stanowiska należy zauważyć, że jak przyznaje sama skarżąca, w przedmiotowym postępowaniu negocjacje zostały przeprowadzone w dwóch etapach. Jak wynika natomiast ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, w pierwszej turze Komisja przeprowadziła negocjacje z oferentami w celu uzgodnienia najkorzystniejszej ceny. W drugiej turze, pomimo, że skarżąca i Komisja ustaliły zbieżną (zgodną) cenę świadczenia, to jednak obie negocjujące strony nie doszły do porozumienia w zakresie liczby oferowanych świadczeń, co w konsekwencji doprowadziło do podpisania rozbieżnego protokołu końcowego z negocjacji, o czym już wyżej powiedziano, wskazując konsekwencje takiego stanu rzeczy. Należy zauważyć, że podnosząc omawiany zarzut strona zdaje się pomijać, że przebieg negocjacji został szczegółowo opisane w decyzji z [...] kwietnia 2015 r. W decyzji tej organ wyjaśnił, że rozbieżność stron, co do liczby świadczeń spowodowała wpisanie w rubryce "liczba świadczeń" cyfry "0,00 " oraz wpisanie do protokołu wartości "0", co jednak nie wywarło wpływu na rozstrzygnięcie postępowania konkursowego w stosunku do tego oferenta. Należy się z tym zgodzić, ponieważ treść rozstrzygnięcia była zdeterminowana okolicznością nieuzgodnienia w zakresie oferowanej liczby świadczeń. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy NFZ nie naruszyły art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

30 Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.