Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2018 r., II GSK 5453/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2018 r., II GSK 5453/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1412/15 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. O. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie 4800 (cztery tysiące osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1412/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. O. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 W wyniku kontroli przeprowadzonej [...] stycznia 2013 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w [...] w restauracji [...] ul. [...], w [...], stwierdzili dwa urządzenia do gry: [...] nr [...] oraz [...] nr [...], które w chwili rozpoczęcia kontroli były włączone do zasilania i gotowe do gry. Organ ustalił, że podmiotem urządzającym gry na tych automatach był R. O.. Kontrolujący przeprowadzili eksperyment (grę kontrolną) i ustalili, że na automatach można prowadzić gry z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 165; dalej u.g.h.).

5 Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Krakowie nałożył na R. O. karę pieniężną w wysokości 24.000 zł za urządzanie gier na dwóch automatach poza kasynem gry.

6 Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w Krakowie utrzymał w mocy powyższą decyzję.

7 W ocenie organu, zakwestionowane automaty do gier to urządzenia elektroniczne, na których możliwe było urządzanie gier o losowym charakterze, poza kasynem gry. Skarżący prowadził zaś w tym lokalu działalność gospodarczą i czerpał z niej zyski. Wobec tego za zasadne uznano nałożenie na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h.

8 WSA w Krakowie oddalił skargę na powyższą decyzję.

9 Sąd stwierdził, że uchwała NSA z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16, przesądziła, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie ma technicznego charakteru, bez względu na brak notyfikacji i techniczny charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy, a także to, że karze pieniężnej może podlegać również osoba fizyczna jako urządzający gry na automatach poza kasynem gry bez zezwolenia. WSA wskazał, że organ obszernie rozważył podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji i dochodząc do prawidłowych konkluzji.

10 Za niezasadny uznano również zarzut wydania decyzji w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, pomimo, że w stosunku do skarżącego toczy się postępowanie karno-skarbowe za to samo zachowanie, co może oznaczać ukaranie dwa razy za ten sam czyn.

11 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez NSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie:

12 1. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.), poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy – brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącego,

13 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącego,

14 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej było sprzeczne z przepisami prawa,

15 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa.

16 5. art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz art. 90 ust. 1 u.g.h. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej, pomimo że stan faktyczny w odniesieniu do skarżącego nie spełnia przesłanek jego zastosowania;

17 6. art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 4 u.g.h. polegające na nałożeniu kary pieniężnej na osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, w sytuacji gdy karę pieniężną za urządzanie gry można orzec jedynie wobec podmiotu, który może takie gry prowadzić, czyli spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej, podczas gdy wobec osoby fizycznej art. 89 nie ma zastosowania, a co najwyżej można stosować przepis art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (D. U. z 2013 r., poz. 186 ze zm.; dalej k.k.s.).

18 W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

19 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

20 Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje:

21 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

22 Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

23 Prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej jest o tyle istotne, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że istotą postępowania ze skargi kasacyjnej nie jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się ono do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

24 Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

25 Podważając zgodność z prawem zaskarżonego wyroku skarżący w ramach zarzutów podniesionych w pkt. 1-4 petitum skargi kasacyjnej zmierzał do wykazania, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy – brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez stronę skarżącą, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącą oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej było sprzeczne z przepisami prawa.

26 W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, nietrafny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy, tj. nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze. Analiza akt sprawy i zaskarżonego orzeczenia prowadzą do wniosku, że WSA odniósł się do postawionych w skardze zarzutów. Sąd bowiem prawidłowo odczytał, że zarzuty skargi dotyczyły kwestii zakazu podwójnego karania, skutków braku notyfikacji przepisów u.g.h. i niedopuszczalności nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 89 u.g.h. na osobę fizyczną i te zagadnienia uczynił przedmiotem rozważań. Wobec tego zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia.

27 Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter proceduralny i reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). W świetle powyższego, podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku, a także w sposób wyczerpujący wyjaśnił, dlaczego uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Natomiast zarzucenie, że sąd nie odniósł się do każdego zarzutu skargi na gruncie niniejszej sprawy jest błędne, o czym była już mowa powyżej.

28 Nie mogły również zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Należy bowiem wyjaśnić, że przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Artykuł 145 p.p.s.a, jak również art. 146-151 p.p.s.a., określają sposób rozstrzygnięcia sprawy i są to tzw. przepisy wynikowe, dlatego, podnosząc naruszenie któregoś z nich, autor skargi kasacyjnej powinien powiązać je z konkretnymi przepisami, którym uchybił organ administracji, a których to naruszeń nie wziął pod uwagę Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Takie zarzuty sformułowane nie zostały, wobec tego zarzuty z punktów 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione.

29 W konsekwencji należy uznać, że stan faktyczny ustalony przez organy i przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania ni został skutecznie zakwestionowany.

30 Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, NSA wskazuje, że w uchwale z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 (publ. ONSAiWSA z 2016 r. nr 5, poz. 73) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że: "1. Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny – w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE – charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy. 2. Urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem – od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry – podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.)".

31 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wskazaną uchwałą na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a., który to przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3266/16, postanowienie NSA z 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14; dost. w CBOSA), a także podziela wyrażone w niej stanowisko. Jak wynika z sentencji oraz treści uzasadnienia cytowanej uchwały, art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym i stanowi samodzielną podstawę nałożenia kary pieniężnej na każdego, kto urządza gry na automatach poza kasynem gry. Bez znaczenia jest przy tym, czy urządzający mógł uzyskać koncesję na prowadzenia kasyna. Wobec tego, NSA akceptuje stanowisko WSA, że R. O., właściciel automatów, urządzał gry na automatach poza kasynem gry i z tego powodu podlegał karze, stosowni do art. 89 ust. 1 pkt w związku z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.

32 NSA nie zgadza się również ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że organy wydały decyzję w sprawie wcześniej zakończonej, ponieważ na skarżącego została już nałożona grzywna w postępowaniu karnoskarbowym. Należy podzielić stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że postępowanie o przestępstwo karnoskarbowe z art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2017 r., poz. 2226; dalej: k.k.s.) i postępowanie administracyjne, prowadzone z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, są odrębnymi sprawami, których wyniki nie zależą od siebie nawzajem. Zakończenie jednego z tych postępowań nie wyklucza wszczęcia i prowadzenia drugiego z nich (por. np. wyrok NSA z 3 lipca 2018 r., sygn. akt II GSK 29/17).

33 W świetle powyższego Naczelny Sad Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

34 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie stawek za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).