Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2013 r., II GSK 542/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2013 r., II GSK 542/12

Tekst

TEZY

1 Stypendia szkolne, pochodzące z dotacji celowej z budżetu państwa, przeznaczonej na dofinansowanie zadań własnych – pomoc materialna dla uczniów, powinny być przyznawane przez wójta gminy - stosownie do art. 90d ust. 10 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.; dalej ustawa o systemie oświaty) - na okres nie dłuższy niż od września do czerwca w danym roku szkolnym i obejmować okres całego roku szkolnego. Jednakże środki na ich sfinansowanie powinny być realizowane przez gminę zgodnie z zasadą roczności budżetu, w dwóch następujących po sobie budżetach jednostki i wypłacane w odrębnych terminach, we właściwych latach budżetowych. Przepisy art. 90d ust. 11 ustawy o systemie oświaty określają m. in. wysokość, formy, tryb i sposób udzielania stypendiów szkolnych, jednakże nie regulują kwestii sposobu, czy terminów wydatkowania przyznanych środków budżetowych na ten cel, a zatem w tym zakresie obowiązują regulacje wynikające z ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 z późn. zm.).

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Małgorzata Niedobylska Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1591/11 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra Finansów 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r., o sygn. akt V SA/Wa 1591/11, oddalił skargę Gminy Ł. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji.

4 Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

5 I

6 Gmina Ł. (dalej: skarżąca) otrzymała dotację celową z budżetu państwa pochodzącą z rezerwy celowej zaplanowanej w ustawie budżetowej na 2007 r., przeznaczoną na dofinansowanie zadań własnych – pomoc materialna dla uczniów na podstawie trzech decyzji budżetowych Wojewody L. przyznających dotację na realizację zadań, w tym na realizację zadań w okresie styczeń - czerwiec 2007 r. oraz wrzesień - grudzień 2007 r. Środki przekazywane były sukcesywnie przez Lubelski Urząd Wojewódzki skarżącej w okresie od marca do października 2007 r. Stypendia przyznane przez Wójta skarżącej na podstawie decyzji administracyjnych w łącznej kwocie 561.810,40 zł, zostały wypłacone w dniach: 25 kwietnia 2007 r., 17 grudnia 2007 r. oraz 18 grudnia 2007 r. Różnica pomiędzy przekazaną przez Wojewodę Lubelskiego kwotą 562.808 zł, a wypłaconą przez skarżącą kwotą 561.810,40 zł, w wysokości 997,60 zł została przekazana dnia 20 grudnia 2007 r. na konto L. Urzędu Wojewódzkiego w L.

7 W trakcie kontroli przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Ł. przez Inspektora Urzędu Kontroli Skarbowej w L. w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w 2007 r. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie wykorzystanych dotacji na dofinansowanie świadczeń systemu pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów. Zdaniem kontrolujących wypłata za okres od 1 października 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. stypendium w kwocie 192 zł powinna zostać sfinansowana ze środków budżetowych na 2006 r. Analogicznie przy wypłacie stypendiów w dniach 17 i 18 grudnia 2007 r. za okres od 1 października 2007 r. do 30 kwietnia 2008 r., stypendia wypłacone za okres od 1 stycznia 2008 r. do 30 kwietnia 2008 r. powinny być wypłacone ze środków budżetowych zaplanowanych w roku 2008, a nie 2007.

8 Po otrzymaniu wyniku kontroli Wojewoda L. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie pobrania w nadmiernej wysokości przez skarżącą dotacji z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych – pomoc materialna dla uczniów w kwocie 319.645,37 zł. Następnie w dniu [...] listopada 2010 r. wydał decyzję, w której orzekł o obowiązku zwrotu do budżetu państwa przez skarżącą części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2007 r. w kwocie 319.660,80 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że część kwoty na stypendia wypłacone w grudniu 2007 r. za okres od 1 października 2007 r. do 30 kwietnia 2008 r. nie powinna pochodzić z dotacji na 2007 r. ponieważ stypendia zostały wypłacone również za 4 miesiące 2008 r. Ponadto w styczniu 2007 r. wypłacono stypendia za okres od 1 października 2006 r. do 28 lutego 2007 r., a z dotacji udzielonej z budżetu państwa w 2007 r. wypłacone mogło być jedynie stypendium za okres od 1 stycznia 2007 r. do 28 lutego 2007 r.

9 Skarżąca odwołała się od tej decyzji, wnosząc o umorzenie postępowania.

10 Po rozpoznaniu odwołania Minister Finansów uchylił decyzję Wojewody L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Minister Finansów nie zgodził się z argumentacją zawartą w odwołaniu, ale stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda L. nie przeprowadził analizy decyzji Wójta Gminy Ł. przyznających stypendia poszczególnym osobom, w zestawieniu z listami wypłat kwot stypendiów odnoszących się do poszczególnych lat tj. 2006, 2007 i 2008 tak, aby ustalić faktyczną kwotę dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości.

11 Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda L. w dniu [...] marca 2011 r. wydał decyzję, w której nakazał skarżącej zwrot do budżetu państwa części pobranej w nadmiernej wysokości dotacji celowej w kwocie 319,660,80 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

12 Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu z dnia 2 grudnia 2010 r.

13 Po rozpoznaniu sprawy Minister Finansów decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. W uzasadnieniu podkreślił, że przy wykonywaniu budżetu państwa obowiązuje generalna zasada roczności budżetu państwa. Zauważył, że wskazane w zaskarżonej decyzji nieprawidłowości nie dotyczą ani nieprzestrzegania przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.; dalej: ustawa o systemie oświaty) ani regulaminu udzielania pomocy przyjętego przez Radę Gminy Ł., ale naruszenia podstawowych zasad gospodarowania środkami publicznymi pochodzącymi z dotacji celowej budżetu państwa, które określała ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 z późn. zm.; dalej: u.f.p.). Wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżąca otrzymała w 2007 r. dotację celową z budżetu państwa na realizację zadania własnego pomoc materialna dla uczniów w łącznej kwocie 562.808 zł. Decyzje budżetowe wydane w 2007 r. przez dysponenta części budżetu państwa Wojewodę L. wyraźnie wskazywały na wydatkowanie tych środków na zadania dotyczące roku 2007. Przekazywanie tych środków następowało również w ciągu 2007 r., tj. w miesiącach od marca do czerwca i od września do grudnia. Natomiast skarżąca wydatkowała środki finansowe z dotacji celowej przeznaczonej na rok 2007 również na stypendia za rok przeszły - 2006 jak i przyszły – 2008, w sytuacji gdy wydatki za lata 2006 - 2008 powinny być objęte budżetami jednostki na wymienione lata. W odniesieniu do wypłaty w 2007 r. środków obejmujących stypendia za rok 2008, Minister zauważył, że środki na dofinansowanie tego zadania zostały zaplanowane w ustawie budżetowej na rok 2008 w ramach rezerwy celowej.

14 W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r., o sygn. akt V SA/Wa 1591/11, oddalił skargę. Według Sądu I instancji organ prawidłowo uznał w świetle ustalonego stanu faktycznego, że skarżąca zobowiązana była do zwrotu nadmiernie pobranej dotacji za 2007 r. ponieważ środki przyznane z tego tytułu przez jej dysponenta, czyli Wojewodę L. pochodzące z rezerwy budżetowej na 2007 r., były przyznane na realizację celu w postaci wypłaty stypendiów szkolnych na rok 2007.

16 Zdaniem WSA zasadnie organy uznały, że dla oceny prawidłowości wydatkowania przyznanych Gminie Ł. środków z tego tytułu zastosowanie mają przepisy uchylonej u.f.p. wskazane w wydanych przez te organy decyzjach. Zgodnie z treścią art. 95 tej ustawy budżet państwa jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów. Treść art. 144 ust. 1 u.f.p. stanowi, że część dotacji niewykorzystana do końca roku budżetowego podlega zwrotowi do budżetu, zaś art. 157 ust. 1 ustawy stanowi, że niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają (z wyjątkiem przypadków, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu) z upływem roku budżetowego. Ponadto art. 165 u.f.p. określa, że budżet jednostki samorządu terytorialnego, jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Z treści tego artykułu jednoznacznie wynika, że wszelkie dochody i wydatki oraz przychody i rozchody jednostki budżetowej muszą mieć miejsce w roku budżetowym, co dotyczy także wydatkowania otrzymanej w 2007 r. przez skarżącą dotacji celowej.

17 W ocenie Sądu I instancji brak jest podstaw aby stawiać organom zarzut naruszenia wskazywanych w skardze przepisów ustawy o systemie oświaty oraz przepisów uchwały Rady Gminy Ł. nr [....] w sprawie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy Ł. (w odniesieniu do stypendiów za 2008 r.) i uchwały z 29 kwietnia 2005 r. w sprawie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy Ł. (w odniesieniu do stypendiów za 2006 r.) poprzez pominięcie ich treści i oparcie decyzji wyłącznie z zastosowaniem przepisów u.f.p. Organ w zaskarżonej decyzji wyraźnie bowiem wskazał, że nie oceniał prawidłowości przepisów uchwał, ponieważ nie leży to w jego kompetencjach niezależnie od tego, że przepisy te normują tak samo zresztą jak i ustawa o systemie oświaty zasady przyznawania stypendium, jego formy, wysokość stypendium, czego organ w żaden sposób nie kwestionował i do czego się nie odnosił. Organ podkreślił, że punkt sporny, który prowadzi do odmiennej niż skarżąca oceny prawidłowości zrealizowania przyznanej dotacji na cele stypendium, dotyczył wyłącznie sposobu (terminu wypłaty tego stypendium) rozumianego jako dokonanie go za konkretny okres indywidualnym uczniom. W kwestii tej Sąd I instancji podzielił stanowisko organu. Z treści art. 90n ustawy o systemie oświaty wynika bowiem, że w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne, przy czym przepis ten w żaden sposób nie odnosi się do tego w jakim terminie pomoc taka ma być konkretnemu adresatowi decyzji wypłacana.

18 II

19 Skarżąca wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

20 Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

21 I. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), tj.:

22 1) art. 145 ust. 2 i art. 165 ust. 1 u.f.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że wypłacanie stypendiów przyznanych w decyzjach Wójta Gminy Ł. zgodnie z prawem miejscowym na okres kilku miesięcy z terminem jednorazowej wypłaty, obejmujących okres roku szkolnego od września do czerwca, lecz przypadających w miesiącach dwóch lat budżetowych stanowi naruszenie prawa powodującej konieczność zwrotu przez Gminę należności budżetowej w kwocie 319.660,80 zł z tytułu pobranej w nadmiernej wysokości dotacji celowej na dofinansowanie zadań w zakresie pomocy materialnej dla uczniów;

23 2) art. 90d ust. 10 i 11 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną jego wykładnię polegająca na uznaniu, że decyzje organów kwestionujących zasadę wypłaty stypendium, czyli za miesiące obejmujące częściowo dwa lata budżetowe nie naruszają tego przepisu oraz uznaniu, że skarżąca pomimo terminów wymienionych w tym przepisie mogła wypłacać przyznane stypendium jednorazowo za dany okres

24 w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

25 II. Naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na sprzeczności istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj.:

26 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 90d ust. 10 i 11 ustawy o systemie oświaty i art. 145 ust. 2 i art. 165 ust. 1 u.f.p.;

27 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.

28 Jak podnosi skarga kasacyjna przepis art. 90d ust. 10 i 11 ustawy o systemie oświaty określający sposób realizacji przyznanego stypendium pozostaje w sprzeczności z art. 145 i 165 u.f.p. Wydanie bowiem przez Wójta Gminy decyzji o przyznaniu stypendium obligowało go do wypłaty pomocy dla uczniów również zgodnie z podjętą Uchwałą Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Ł., czyli aktem prawa miejscowego, wydanym na podstawie art. 90f ustawy o systemie oświaty. Gmina Ł. realizowała zadania określone w ww. ustawie, w aktualnym stanie prawnym, gdzie zasada rocznego budżetu kłóci się z zasadą terminowej realizacji przyznanych stypendiów.

III

29 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

30 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.

31 W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

32 W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Niemniej jednak poważne wątpliwości co do poprawności konstrukcji zarzutu naruszenia przepisów postępowania budzi umieszczenie w nim art. 90d ust. 10 i 11 ustawy o systemie oświaty oraz art. 145 ust. 2 i art. 165 ust. 1 u.f.p. Przepisy te są bowiem przepisami prawa materialnego, a nie procesowego. Zatem nie mogą służyć do usprawiedliwienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Tym bardziej, że skarga kasacyjna poza zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. w obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. zarzuca naruszenie tych samych przepisów, tj. art. 90d ust. 10 i 11 ustawy o systemie oświaty oraz art. 145 ust. 2 i art. 165 ust. 1 u.f.p. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04, publ. w ONSAiWSA z 2005 r., nr 4, poz.68 i z 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, publ. tamże pod poz. 67).

33 Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy wyłącznie sposobu (terminu wypłaty stypendium szkolnego rozumianego jako dokonanie go za konkretny okres indywidualnym uczniom. Według skarżącej stypendia powinny być realizowane w danym roku szkolnym, a nie w roku budżetowym. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, strona wnosząca ten środek odwoławczy uważa, że art. 90d ust. 10 i 11 ustawy o systemie oświaty określający sposób realizacji przyznanego stypendium pozostaje w sprzeczności z art. 145 i 165 u.f.p. Gmina Ł. realizowała zadania określone w ww. ustawie, w aktualnym stanie prawnym, gdzie zasada rocznego budżetu kłóci się z zasadą terminowej realizacji przyznanych stypendiów.

34 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty błędnej wykładni wyżej wskazanych przepisów są bezzasadne.

35 Dla oceny prawidłowości wydatkowania przyznanej skarżącej dotacji celowej przeznaczonej na dofinansowanie zadań własnych - pomoc materialna dla uczniów - zastosowanie mają przepisy uchylonej ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz przepisy ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w 2007 r.

36 Podstawową zasadą, na której opiera się prawo budżetowe, jest zasada roczności budżetu państwa. Zasada roczności budżetu państwa wynika wprost z art. 219 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiącego, że ustawę budżetową uchwala się na rok budżetowy. Zasadę tę wyprowadzić można również z ustawowej definicji budżetu państwa, sformułowanej w art. 95 ust. 1 u.f.p., w świetle której budżet państwa jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów organów władzy publicznej, sądów i trybunałów. Zasada roczności wydatków budżetowych oznacza, że kwoty wydatków, które nie zostały wykorzystane przed upływem roku budżetowego, wygasają, co oznacza wygaśnięcie uprawnień danej jednostki do dokonania wydatku w wysokości kwoty, która nie została dotychczas wykorzystana (A. Borodo, Polskie prawo finansowe - zarys ogólny, Toruń 2005, s. 67). Upoważnienie do dokonywania wydatków udzielone w ustawie budżetowej jest ważne tylko do końca roku budżetowego.

37 Do zasady roczności budżetu odnosi się również art. 144 ust. 1 u.f.p. w myśl którego, część dotacji niewykorzystana do końca roku budżetowego podlega zwrotowi do budżetu, zaś art. 157 ust. 1 u.f.p. wskazuje, że niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają (z wyjątkiem przypadków, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu) z upływem roku budżetowego.

38 Ponadto art. 165 u.f.p. zawiera legalną definicję budżetu jednostki samorządu terytorialnego, określa formę uchwalania i czasowe ramy obowiązywania uchwały budżetowej oraz podkreśla jej rolę jako podstawy gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów jednostek samorządowych, uchwalanym przez organ przedstawicielski w formie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Uzasadnieniem dla zasady roczności budżetu w odniesieniu do jednostek samorządowych są te same względy, co dla budżetu państwa, ale także ścisłe powiązanie gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego z budżetem państwa (przede wszystkim w zakresie wysokości dotacji i subwencji z budżetu państwa). Konsekwencją zasady roczności budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest ograniczony zakres czasowy jej obowiązywania, a derogacja następuje z końcem roku budżetowego.

39 Jak słusznie zauważył Sąd I instancji zarówno przepisy ustawy o systemie oświaty jak i przepisy uchwał Rady Gminy podejmowane na podstawie art. 90f ustawy o systemie oświaty, które rozwijają przepisy ustawy o systemie oświaty, będąc co do zasady jej powtórzeniem, regulują rodzaje pomocy materialnej i uprawnień do nich, formy pomocy socjalnej, tryb i sposób jej przyznawania, wysokość, okresy i formy jej płatności. Z treści art. 90n ustawy o systemie oświaty wynika, że w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne, przy czym przepis ten w żaden sposób nie odnosi się do tego, w jakim terminie pomoc taka ma być konkretnemu adresatowi decyzji wypłacana.

40 Zgodnie natomiast z art. 90d ust. 10 i 11 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w 2007 r. stypendium szkolne jest przyznawane na okres nie dłuższy niż od września do czerwca w danym roku szkolnym, a w przypadku słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych - na okres nie dłuższy niż od października do czerwca w danym roku szkolnym (ust. 10). Jeżeli forma stypendium szkolnego tego wymaga, stypendium szkolne może być realizowane w okresach innych niż miesięczne lub jednorazowo, z tym że wartość stypendium szkolnego w danym roku szkolnym nie może przekroczyć łącznie dwudziestokrotności kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a w przypadku słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych - osiemnastokrotności kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (ust. 11).

41 Z powyższych regulacji wynika, że okres przyznania stypendium szkolnego nie jest pozostawiony uznaniu organu, który może przyznać stypendium czasowe w okresie od września do czerwca, ale przyznaje je na cały rok szkolny, nie dłużej niż od września do czerwca, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt I OSK 573/06 i I OSK 574/06). Należy jednak podkreślić, że jeżeli forma stypendium szkolnego tego wymaga, stypendium może być realizowane w okresach miesięcznych, innych niż miesięczne lub jednorazowo - na co wskazuje treść art. 90d ust. 11 ustawy o systemie oświaty. Zatem wybór wypłacenia stypendium jednorazowo nie jest obligatoryjny. Skoro jednak stypendia przyznawane przez Wójta skarżącej gminy pochodziły z dotacji celowej z budżetu państwa przeznaczonej na dofinansowanie zadań własnych – pomoc materialna dla uczniów, skarżąca zobowiązana była uwzględnić zasadę wynikającą z treści art. 165 u.f.p., tj. zasadę roczności wydatków budżetowych. Na uwzględnienie tej zasady pozwalał przepis ww. art. 90d ust. 11 ustawy o systemie oświaty. Bowiem przepis art. 90d ust. 11 ustawy o systemie oświaty określa m. in. wysokość, formy, tryb i sposób udzielania stypendiów szkolnych, jednakże nie reguluje kwestii sposobu, czy terminów wydatkowania przyznanych środków budżetowych na ten cel gdyż w tym zakresie obowiązują regulacje wynikające z ustawy o finansach publicznych.

42 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie wskazuje, iż zgodnie z art. 90p ust. 1 ustawy o systemie oświaty udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy. Zatem pomoc finansowana jest z dwóch źródeł, tj. zarówno z budżetu gminy, jak i z budżetu państwa. Środki niezbędne na realizację zadań oświatowych zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w dochodach własnych, w subwencji oświatowej i dotacjach na cele oświatowe. Przepisy prawa nie ograniczają jednak możliwości jednostek samorządu do przeznaczania na zadania oświatowe również innych dochodów poza subwencją oświatową i dotacjami na cele oświatowe. Gwarancje państwa w ramach przekazywanych środków budżetowych dotyczą tylko "środków niezbędnych" i nie ograniczają samorządu w jego samodzielnych decyzjach w zakresie wydatkowania środków na realizację zadań oświatowych (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt K 35/05).

43 Reasumując należy stwierdzić, że stypendia szkolne, pochodzące z dotacji celowej z budżetu państwa, przeznaczonej na dofinansowanie zadań własnych – pomoc materialna dla uczniów, powinny być przyznawane przez wójta gminy - stosownie do art. 90d ust. 10 ustawy o systemie oświaty - na okres nie dłuższy niż od września do czerwca w danym roku szkolnym i obejmować okres całego roku szkolnego. Jednakże środki na ich sfinansowanie powinny być realizowane przez gminę zgodnie z zasadą roczności budżetu, w dwóch następujących po sobie budżetach jednostki i wypłacane w odrębnych terminach, we właściwych latach budżetowych. Przepis art. 90d ust. 11 ustawy o systemie oświaty określa m. in. wysokość, formy, tryb i sposób udzielania stypendiów szkolnych, jednakże nie regulują kwestii sposobu, czy terminów wydatkowania przyznanych środków budżetowych na ten cel, a zatem w tym zakresie obowiązują regulacje wynikające z ustawy o finansach publicznych.

44 Natomiast skarżąca gmina wydatkowała środki finansowe z dotacji celowej przeznaczonej na rok 2007 również na stypendia za rok przeszły - 2006 jak i przyszły – 2008, w sytuacji gdy wydatki za lata 2006 - 2008 powinny być objęte budżetami jednostki na wymienione lata. Zatem za niezasadne należy uznać twierdzenie kasatora, że art. 90d ust. 10 i 11 ustawy o systemie oświaty określający sposób realizacji przyznanego stypendium pozostaje w sprzeczności z art. 145 i 165 u.f.p.

45 Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarżąca uzasadniając ten zarzut wskazała, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w sposób ogólnikowy odniósł się do zarzutów postawionych w skardze, co potwierdza brak istotnego elementu, a mianowicie obowiązku wyjaśnienia rozstrzygnięcia. Ponadto, Sąd I instancji zupełnie pominął fakt naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 22 listopada 2005 r. w sprawie terminów przekazywania dotacji celowej gminom na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym oraz sposobu ustalania wysokości tej dotacji (Dz. U. z 2005 r. Nr 36, poz. 319) przez Wojewodę L. polegającego na nieterminowym przekazywaniu skarżącej transzy dotacji celowych.

46 Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10).

47 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie.

48 W tym miejscu należy podkreślić, że – jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych – jeżeli przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej w sposób wystarczający zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to zbędne jest ustosunkowywanie się przez Sąd I instancji do tych argumentów skargi, które nie pozostają w bezpośrednim związku z istotą badanej normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., II OSK 1766/10). Pogląd ten w pełni należy odnieść do analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej. Nie mają bowiem znaczenia twierdzenia strony skarżącej co do nieterminowego przekazywania transzy dotacji celowych. Te kwestie wykraczają poza zakres niniejszego postępowania.

49 Już tylko na marginesie podkreślenia wymaga, że jak wynika z art. 49 ust. 1, 5 oraz ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 80 poz. 526 ze zm.) jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań (ust. 1). Dotacje celowe, o których mowa w ust. 1, powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań (ust. 5). W przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym (ust. 6). Przepis ten stwarza więc samodzielną podstawę dla wystąpienia z pozwem o zapłatę na rzecz jednostki, której zlecono wykonanie zadań z zakresu administracji rządowej, gdy przekazana dotacja celowa nie zapewnia pełnego i terminowego wykonania zleconych zadań (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt II CSK 195/2011; Izba Cywilna Biuletyn Sądu Najwyższego 2013/6).

50 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

51 O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że okoliczności i charakter sprawy uzasadniają odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w części.