Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., II GSK 525/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., II GSK 525/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.N. - "A." B.J. N. s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1759/09 w sprawie ze skargi B.N. - "A." B.J. N. s.c. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B.N. - "A." B.J. N. s.c. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1759/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B.N. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozów okazjonalnych z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania taksometru, a także umieszczenia na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

4 Odwołanie od tej decyzji wniósł w imieniu skarżącego pełnomocnik radca prawny A.P. Odwołanie nie zostało podpisane, znajdowała się na nim jedynie pieczątka z imieniem i nazwiskiem pełnomocnika. Pismem z dnia 30 stycznia 2008 r., doręczonym pełnomocnikowi w dniu 4 lutego 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wezwał pełnomocnika skarżącego na podstawie art. 64 § 2 oraz art. 33 k.p.a. do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez jego podpisanie w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Pismem z dnia 8 lutego 2008 r., nadanym w dniu 11 lutego 2008 r. Ł.B. poinformował Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że skarżący cofnął pełnomocnictwo dla A.P. Pismem nadanym w dniu 21 lutego 2008 r. Ł.B. przedłożył organowi odwoławczemu pełnomocnictwo udzielone mu przez skarżącego oraz pismo skarżącego, w którym cofa on pełnomocnictwo dla radcy prawnego A.P.

5 Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] lutego

6 2008 r. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., gdyż odwołanie nie zostało uzupełnione o wymagany podpis osoby wnoszącej odwołanie w imieniu skarżącego w zakreślonym 7- dniowym terminie.

7 WSA w W. wyrokiem z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 799/08 uwzględnił skargę na powyższe postanowienie, jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 134 w zw. z art. 64 § 2 i art. 33 k.p.a. Za wadliwe Sąd uznał stanowisko organu, zgodnie z którym upłynął termin do uzupełnienia braku formalnego odwołania. Zdaniem Sądu organ błędnie uznał, iż pismo Ł.B. z dnia 8 lutego 2008 r., nadane w dniu 11 lutego 2008 r. nie wywołało żadnych skutków. Z treści tego pisma wynika, że pełnomocnictwo dla A.P. zostało cofnięte, a ustanowiony w jego miejsce pełnomocnik potwierdził i podtrzymał wszystkie dotychczasowe czynności, w szczególności złożone odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Należało zatem uznać, że skoro Ł.B. został skutecznie ustanowiony pełnomocnikiem skarżącego, to poprzez jego oświadczenia zostały uzupełnione braki formalne odwołania.

8 W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 i art. 33 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że organ uchybił obowiązkowi wezwania nowego pełnomocnika do złożenia pełnomocnictwa w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., podczas gdy kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, a także art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej: p.u.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że oświadczenie zawarte w piśmie z dnia 8 lutego 2008 r. sanowało brak podpisu pod tym odwołaniem.

9 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1/09 uchylił wyrok WSA w W. z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 799/08 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wadliwie przyjął, że organ z naruszeniem 64

10 § 2 k.p.a. uchybił obowiązkowi wezwania nowego pełnomocnika do uzupełnienia braków pisma wniesionego w celu uzupełnienia braków odwołania, oraz że w sprawie nie było podstaw do stwierdzenia, że zakreślony w wezwaniu do uzupełnienia braku odwołania termin upłynął bezskutecznie. Nie jest wystarczające podjęcie przed upływem tego terminu jakiejkolwiek czynności zmierzającej do usunięcia braków, konieczne jest ich skuteczne usunięcie. Gdyby przyjąć, że strona nie uchybia terminowi do usunięcia braków, nawet jeżeli dokonuje czynności wymagającej dalszych wezwań - to 7 dniowy termin uległby przedłużeniu, a z jego upływu organ wbrew art. 64 § 2 k.p.a. nie wyciągałby zastrzeżonych ustawą skutków prawnych. Ł.B. nie uzupełnił skutecznie braku podpisu odwołania, o usunięcie którego organ wzywał. Nie dołączył bowiem do niego pełnomocnictwa, co oznaczało, że pisma nie wniosła osoba umocowana, a w konsekwencji odwołanie nie pochodziło od osoby wskazanej jako wnosząca podanie. Skoro złożone pismo miało sanować brak podpisu na wniesionym wcześniej odwołaniu, to nie ma ono charakteru nowego podania, o uzupełnienie którego należałoby wzywać na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Prawidłowe doręczenie wezwania do usunięcia braków podania pełnomocnikowi wywołuje określone w nim skutki, mimo późniejszej zmiany pełnomocnika. Nadto w przypadku uchybienia terminu do uzupełnienia braków podania, istnieje możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Za bezzasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast zarzuty naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a.

11 Na skutek powyższego wyroku WSA w W. zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2009 r. oddalił skargę B.N. na podstawie art. 151 p.p.s.a. powołując się na pogląd wyrażony w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1/09.

12 B.N. zaskarżył wyrok z dnia 20 listopada 2009 r. w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

13 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 57 § 5 pkt 2, art. 134, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ ustalił w sposób prawidłowy, iż skarżący uchybił 7-dniowemu terminowi na uzupełnienie braków odwołania, podczas gdy organ wydał postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania w dniu 14 lutego 2008 r., a więc w terminie faktycznie uniemożliwiającym uzupełnienie braków wniesionego odwołania drogą pocztową.

14 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie zgodził się z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2009 r. Jego zdaniem, pismo z dnia 8 lutego 2008 r. (nadane w dniu 11 lutego 2011 r.) świadczy o skutecznym usunięciu braku odwołania, bowiem nowy pełnomocnik potwierdził wniesione odwołanie i poinformował, że jest nowym pełnomocnikiem skarżącego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt II GSK 317/08 stwierdził, że skuteczność czynności osoby podającej się za pełnomocnika jest zależna od tego, czy w chwili jej dokonywania strona udzieliła pełnomocnictwa, to jest czy osoba działająca w imieniu strony była rzeczywiście jej pełnomocnikiem. Skoro w piśmie z dnia 8 lutego 2008 r. zawarta była informacja, że Ł.B. jest nowym pełnomocnikiem strony, to organ powinien na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać go do przedłożenia pełnomocnictwa. Z uwagi na treść art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. oraz wiedzę o funkcjonowaniu Poczty Polskiej organ winien odczekać kilka dni przed wydaniem rozstrzygnięcia, które jest zależne od wpływu pisma do organu. Organ wydał zaskarżone postanowienie przedwcześnie, jo jest w dniu 14 lutego 2008 r., podczas gdy termin do uzupełnienia braków odwołania upływał w dniu 11 lutego 2008 r. Zaskarżone postanowienie powinno więc być uchylone, mając na uwadze, że Sąd I instancji nie był związany oceną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa.

15 Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

18 Na wstępie należy wskazać, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok został wydany na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1/09 wyroku WSA w W. z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 799/08. Problem prawny, rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku sprowadzał się wykładni prawa procesowego, to jest art. 64 § 2 k.p.a. i udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy organ odwoławczy był obowiązany wezwać nowego pełnomocnika skarżącego, to jest radcę prawnego Ł.B. do uzupełnienia braków pisma wniesionego w celu uzupełnienia braków odwołania (to jest podpisu poprzedniego pełnomocnika strony skarżącej – radcy prawnego A.P.). Na tak postawione pytanie Naczelny Sąd Administracyjny odpowiedział negatywnie, nie akceptując tezy, że Ł.B. został skutecznie ustanowiony nowym pełnomocnikiem skarżącego, a tym samym uzupełnił on brak formalny odwołania, zaprezentowanej w wyroku WSA w W. z dnia 4 września 2008 r.

19 Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".

20 Z powyższego przepisu wyraźnie wynika, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 30 lipca 2009 r. co do tego, że brak odwołania nie został skutecznie usunięty, jest wiążące dla składu orzekającego NSA, rozpatrującego niniejszą skargę kasacyjną. NSA w składzie orzekającym w tej sprawie musi więc przyjąć, że organ nie miał obowiązku wezwania radcy prawnego Ł.B. do nadesłania pełnomocnictwa. W związku z tym nie może mieć również znaczenia stanowisko NSA wyrażone w innej sprawie – przytoczonym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt II GSK 317/08, w którym Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał kwestię potwierdzania czynności w imieniu strony dokonywanych przez osobę, która dołączyła do skargi do Sądu I instancji dokument pełnomocnictwa sporządzony w okresie wyprzedzającym wniesienie odwołania.

21 W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., dał wyraz związaniu oceną prawną, przytaczając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i w całości go akceptując. W rezultacie Sąd wydał w tej sprawie orzeczenie odmienne od poprzedniego.

22 Skarga kasacyjna wyraża sprzeciw wobec stanowiska NSA zajętego w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2009 r. i wobec tego narusza określony w art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. zakaz oparcia skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

23 W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie utrwalone jest takie rozumienie art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe, nie obejmuje natomiast ocen co do stanu faktycznego (por. B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2006, wydanie II, s. 450).

24 WSA może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa i rozpoznać sprawę w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. jeżeli stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.

25 Skarżący powołuje się w skardze kasacyjnej na możliwość odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy. Te twierdzenia są bezzasadne, bowiem skarżący nie wskazał na żadną okoliczność, która nie byłaby znana Sądom orzekającym w tej sprawie.

26 Zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. są pozbawione usprawiedliwionych podstaw z tej przyczyny, że wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, aby Sąd I instancji nie wykonał przypisanej mu funkcji kontrolnej nad działalnością organu w tej sprawie (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.), ani też by sprawowana przez Sąd I instancji kontrola objęła jakikolwiek inny akt lub czynność (bezczynność), niż wymienione w katalogu określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a. nie został w ogóle przez skarżącego uzasadniony, a brak oparcia rozstrzygnięcia na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest konsekwencją zastosowania się przez Sąd I instancji do wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjnej w wyroku z dnia 30 lipca 2009 r. i oddalenia skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania.

27 Z uwagi na zasadę związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogły tym samym odnieść zamierzonego skutku te zarzuty skargi kasacyjnej, które zmierzały do wykazania, że zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania zostało wydane przedwcześnie, to jest art. 57 § 5 pkt 2, art. 134, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a.

28 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji.