Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., II GSK 523/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., II GSK 523/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie Andrzej Kuba NSA Maria Myślińska (spr.) Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1025/08 w sprawie ze skargi G. Spółki z o.o. w T. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz G. Spółki z o.o. w T. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1025/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uwzględnił skargę G. Sp. z o.o. w T. i uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w kwocie 3000 zł za nieuiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a także zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 737 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2007 r. w S. została przeprowadzona kontrola drogowa na drodze krajowej samochodu marki Mercedes 814, nr rej. [...] należącego do G. Sp. z o.o. prowadzącej przewozy drogowe na potrzeby własne. Dokonujący kontroli funkcjonariusze Referatu Grupy Mobilnej Izby Celnej w K. stwierdzili, że wewnątrz pojazdu nie została naklejona na przedniej szybie karta opłaty rocznej nr [...], zaś kierujący pojazdem K. C. oświadczył, że posiada ją przy sobie w schowku samochodowym. Skoro przepisy rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089), w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli, określały, że nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, to organy uznały, iż przedsiębiorca wykonywał przewóz drogowy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, co skutkowało wymierzeniem kary pieniężnej w kwocie 3000 zł.

4 Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

5 Organ odwoławczy podał, że w myśl art. 87 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej powoływana także jako: u.t.d.) podczas przewozu drogowego wykonywanego na potrzeby własne kontrolowany jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. kartę opłaty drogowej.

6 Zgodnie rozporządzeniem Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych karta opłaty składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu i odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1.

7 Organ wskazał, że kontrolowany kierowca okazał odcinek kontrolny rocznej karty opłaty drogowej seria i nr [...] wraz z odcinkiem samoprzylepnym, który nie został umieszczony trwale wewnątrz pojazdu w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Zgodnie z powołanym wyżej ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2006 r. nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

8 Jak wynika z protokołu kontroli, odcinek samoprzylepny nie został umieszczony trwale w sposób, o którym mowa w cytowanym rozporządzeniu, tym samym przedstawiona karta opłaty nie mogła być uznana za dowód jej uiszczenia.

9 Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy został naruszony art. 42 ust. 1 u.t.d., który nakłada na podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy obowiązek uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, w sytuacji gdy podmiot taki nabył i posiada ważną kartę opłaty, a jedynie winieta (jedna z części karty opłaty) nie została umieszczona wewnątrz pojazdu w sposób wynikający z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych.

10 Sąd I instancji wskazał, że w dacie kontroli drogowej § 3 ust. 4 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia stanowił, że nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 (tj. wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu). Jednakże między datą kontroli drogowej a datą orzekania przez organy administracji nastąpiła zmiana brzmienia omawianego przepisu. W dniu 15 października 2007 r. Minister Transportu wydał bowiem rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 195, poz. 1412), na mocy którego od dnia 7 listopada 2007 r. § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. zyskał nowe brzmienie: nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty "odcinek kontrolny nieprzedziurkowany i winieta nieprzedziurkowana oraz nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1". Z regulacji tej wynika zatem, że dopiero kumulatywne spełnienie wszystkich wymienionych w tym przepisie przesłanek stwarza podstawę do przyjęcia, że opłata za przejazd po drogach krajowych nie została uiszczona.

11 Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji nieprawidłowo przyjęły, że do oceny okoliczności mających stanowić podstawę nałożenia kary pieniężnej winny znaleźć zastosowanie przepisy rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzenia kontroli. W rozporządzeniu zmieniającym z dnia 15 października 2007 r. Minister Transportu nie zawarł żadnych przepisów intertemporalnych w zakresie przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa oznacza to, w ocenie Sądu I instancji, że ustalając stan faktyczny sprawy należało uwzględnić stan stwierdzony w trakcie dokonywania kontroli, natomiast skutki należało już ocenić biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w czasie orzekania. Orzekając już po zmianie przepisów, organy nie mogły więc przyjąć, że przedsiębiorca nie uiścił opłaty za przejazd po drogach krajowych, skoro w trakcie kontroli ujawniono, że kierowca dysponował przedziurkowanym odcinkiem kontrolnym i przedziurkowaną winietą samoprzylepną, a jedyne stwierdzone w tym zakresie uchybienie polegało na nieumieszczeniu winiety na przedniej szybie pojazdu. W świetle nowej treści § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. brak było bowiem podstaw do przyjęcia, że opłata drogowa nie została uiszczona, zaś to stanowiło przeszkodę do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie i powinno skutkować umorzeniem tego postępowania przez organ. Tym samym nie było też podstaw do wymierzenia skarżącemu z tego tytułu kary pieniężnej.

12 Zdaniem Sądu I instancji nasuwają się również wątpliwości co do tego, czy Minister Transportu wydając rozporządzenie nie przekroczył zakresu delegacji zawartej w art. 42 ust. 7 u.t.d., bowiem z tego przepisu wynika, że rozporządzenie powinno określać rodzaj i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, zgodnie z zasadami określonymi w ust. 2, oraz tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Tymczasem można przyjąć, że treść § 3 ust. 4 rozporządzenia określająca w jakich sytuacjach należy uznać, że opłata za przejazd po drogach krajowych została uiszczona, leży poza zakresem spraw wynikających z ustawowej delegacji. Sąd stwierdził, iż rozważanie tego zagadnienia nie ma jednak znaczenia dla finalnego wyniku postępowania sądowego, gdyż nawet na gruncie rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, brak było podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, skoro dysponował ważną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych.

13 Sąd I instancji uznał za zasadny zarzut skargi podważający stanowisko organu odnośnie prawidłowości uiszczenia opłaty drogowej w oparciu o rozporządzenie z 2006 r. Zgodnie bowiem z pkt 4.1. tego załącznika kara pieniężna w kwocie 3.000 zł jest nakładana w przypadku wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, przy czym karta drogowa, w tym roczna, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu opłaty. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że załącznik do ustawy jest integralną częścią tej ustawy, a tym samym rozporządzenia wydawane w oparciu o tę ustawę muszą być zgodne z jej treścią. W przypadku rozbieżności między ustawą a rozporządzeniem, pierwszeństwo należy zawsze przyznać ustawie.

14 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Izby Celnej w K. i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3000 zł z tytułu nieuiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

15 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

16 - art. 42 ust. 1, art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874),

17 - § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.),

18 przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

19 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor Izby Celnej, powołując się na doktrynę i orzecznictwo, wskazał, że przy interpretacji prawa międzyczasowego obowiązuje zasada, że jeżeli stan faktyczny powodujący powstanie, zmianę lub ustanie stosunku prawnego nastąpił pod rządami dawnej ustawy (odpowiednio w wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych), to do oceny jego skutków prawnych stosuje się ustawę dawną, także po wejściu w życie ustawy nowej. Stanowisko to wynika z zasady niedziałania prawa wstecz, stosowanie której stanowi istotny składnik zaufania obywateli do Państwa, zapewniając ochronę bezpieczeństwa prawnego. Oznacza to, że w niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo zastosowały przepisy w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli.

20 Odnosząc się do stanowiska Sądu I instancji w sprawie nieuiszczenia opłaty drogowej, autor skargi kasacyjnej podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. nieumieszczenie winiety samoprzylepnej w sposób określony w § 3 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia jest równoznaczne z nieuiszczeniem opłaty za przejazd po drogach krajowych.

21 W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. Sp. z o.o. w T. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego w obu jego postaciach określonych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), tj. błędnej wykładni i niezastosowaniu przytoczonych w jej petitum przepisów prawa.

24 W ramach zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 - 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.) autor skargi zarzucił Sądowi I instancji przyjęcie błędnego stanowiska przejawiającego się w tym, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania cyt. rozporządzenie obowiązujące w dacie kontroli pojazdu – zdarzenia ([...] maja 2007 r.), natomiast ma zastosowanie obowiązujące w dacie orzekania rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 15 października 2007 r. zmieniające rozporządzenie z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 195, poz. 1412), które weszło w życie 7 listopada 2007 r.

25 Kolejnym zarzutem stawianym Sądowi I instancji jest błędna wykładnia § 3 ust. 1 - 4, w wyniku której Sąd wyraził pogląd, iż nieumieszczenie winiety na szybie pojazdu w sposób określony w § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nie oznacza, że podmiot wykonujący przewóz nie uiścił opłaty za przejazd po drogach krajowych.

26 Oceniając w pierwszym rzędzie stanowisko Sądu I instancji w kwestii stosowania przytoczonych wyżej rozporządzeń, należy podzielić pogląd autora skargi kasacyjnej, iż zastosowanie w niniejszej sprawie miało cyt. rozporządzenie z dnia 8 sierpnia 2006 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie zdarzenia (kontroli), stanowisko to jest zbieżne z dotychczasowym orzecznictwem.

27 Data zdarzenia wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego, zaś decyzja administracyjna konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny, określa wysokość kary za naruszenie zakazu lub nakazu określonego w przepisach prawa.

28 Oznacza to, że sankcja administracyjna za – jak to przyjmuje organ – nieuiszczenie opłaty za przejazd po drogach publicznych powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia. Oznacza to również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien przy ocenie legalności decyzji uwzględniać stan prawny obowiązujący w dacie przeprowadzania kontroli drogowej (por. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 491/08).

29 Uzasadnienie wyroku w tej części jest błędne, jednak mimo to, stosownie do treści art. 184 p.p.s.a., wyrok uchylający decyzje organów obu instancji w przedmiocie wymiaru kary 3.000 zł odpowiada prawu, gdyż Sąd I instancji zasadnie uznał, iż Spółka z o.o. G. uiściła omawianą opłatę.

30 Zgodnie z § 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Karta opłaty składa się z winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty, zaś dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłat łącznie.

31 Rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych upoważniony był do określenia w drodze rozporządzenia rodzaju i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Z powyższego wynika, że minister właściwy do sprawy transportu umocowany był wyłącznie do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tejże opłaty, co wynika z § 1 cyt. rozporządzenia.

32 Kwestia wnoszenia opłat została precyzyjnie uregulowana w § 3 ust. 1, w którym określono sposób uiszczenia opłaty poprzez nabycie karty drogowej, zaś w ust. 2 określono elementy z jakich składa się karta oraz wymogi w odniesieniu do każdego z nich.

33 Wymogi te, tj. umieszczenie winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz przechowywanie odcinka kontrolnego w pojeździe samochodowym i okazywanie go na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty, nie pozostają w związku z nabywaniem karty opłaty drogowej w sposób określony w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia.

34 Upoważnienie ustawowe nie obejmowało możliwości zmian ustawowych zasad postępowania dowodowego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zamieszczenie tego rodzaju zmian w akcie rangi podustawowej naruszałoby zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

35 Dlatego też użyte w § 3 ust. 4 cyt. rozporządzenia sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty" w odniesieniu w tym wypadku do nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu nie oznacza w świetle tego co wyżej powiedziano, że opłata nie została uiszczona. Dowód uiszczenia opłaty stanowią zgodnie z § 3 ust. 3 obie części karty opłaty łącznie.

36 Zauważyć przy tym wypada, że w załączniku do ustawy o transporcie drogowym nie przewidziano nakładania sankcji za uchybienia związane z dokumentowaniem uiszczenia opłaty, tym bardziej za zaniechanie umieszczenia winiety w sposób przewidziany w § 3 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia.

37 Z powyższego wynika, że nałożono karę pieniężną za nieuiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych, w sytuacji gdy opłata ta została uiszczona, co udowodniono w sposób przewidziany w § 3 ust. 3 cyt. rozporządzenia.

38 Z przytoczonych względów, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co uzasadnia oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.