Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2018 r., II GSK 5005/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2018 r., II GSK 5005/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Zabłocka sędzia NSA Andrzej Kisielewicz sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik- Grzanka (spr.) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Siedlcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2142/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na uchwałę Rady Gminy Korczew z dnia 19 lipca 1993 r. nr XXI/94/93 zmienionej uchwałą z 29 czerwca 2001 r. nr XXVII/163/2001 w przedmiocie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność § 2 i 3 uchwały Rady Gminy Korczew z dnia 19 lipca 1993 r. nr XXI/94/93 zmienionej uchwałą z 29 czerwca 2001 r. nr XXVII/163/2001; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2142/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na uchwałę Rady Gminy Korczew z dnia 19 lipca 1993 r. nr XXI/94/93 zmienionej uchwałą z dnia 29 czerwca 2001 r. nr XXVII/163/2001 w przedmiocie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Prokurator Rejonowy w Siedlcach zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady Gminy Korczew z dnia 19 lipca 1993 r. nr XXI/94/93 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy Korczew, zmienioną uchwałą Rady Gminy Korczew z dnia 29 czerwca 2001 r. nr XXVII/163/2001, wnosząc o stwierdzenie nieważności §§ 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.

4 Zdaniem Prokuratora, zapis § 1 zawiera niejednoznaczne określenie sposobu mierzenia odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych poprzez zapis: "...należy mierzyć tak jak prowadzą ogólnie przyjęte drogi", który to zapis sprzyja możliwości różnego ich pojmowania i nie dąży do realizacji celu ustawy.

5 Odnosząc się do kwestii unormowanych w § 2 i 3 zaskarżonej uchwały Prokurator Rejonowy stwierdził, że zapisy te są niedopuszczalnymi powtórzeniami i modyfikacją wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

6 Rada Gminy Korczew wniosła o oddalenie skargi.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r. oddalił skargę.

8 W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił, znowelizowany z dniem 20 czerwca 1993 r., art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.) – dalej również jako "u.w.t.", zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z brzmienia tego przepisu wynika, że kompetencje rady gminy ograniczone zostały w tym przepisie do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego, itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej.

9 Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych, ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów tej ustawy.

10 Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie można przyjąć, by kwestionowane przepisy uchwały naruszały zarówno cel ustawy, jak i upoważnienie wynikające z art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t.

11 Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie Rada Gminy Korczew w sposób zrozumiały określiła w § 1 zaskarżonej uchwały sposób mierzenia odległości 40 metrów między miejscami sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych, wskazując jedynie w ostatnim zdaniu na wyjątek w przypadku, gdy nie jest możliwe zmierzenie odległości w linii prostej – odwołując się do "ogólnie przyjętych dróg". Wyrażenie "droga" stanowi kategorię prawną, jak i techniczną, które w obiektywny sposób pozwoliłyby na rozstrzyganie powstających sporów w tym przedmiocie. Rada Gminy była uprawniona do ustalenia minimalnych odległości między punktami sprzedaży napojów alkoholowych, a odpowiednim obiektem w szczególnym znaczeniu. Odległości te winny być mierzone w linii prostej. Jest to sformułowanie obiektywne. Wprawdzie brak jest mierników pomiarów odległości, osi dróg publicznych bądź krawędzi jezdni, łączących obiekty chronione z miejscami sprzedaży bądź miejscami podawania napojów alkoholowych, ale organ winien także uwzględnić drogi nieutwardzone, co uczynił w uchwale wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 u.w.t. Co do zasady uchwała określiła metodę mierzenia odległości między obiektami chronionymi a miejscami podawania i miejscami sprzedaży napojów alkoholowych. Potoczne określenia, które dotychczas były zrozumiałe i niekwestionowane od 1993 r. nie stanowią o istotnym naruszeniu prawa, które objęło oprócz dróg publicznych według rozumienia ustawodawcy – także "ogólnie przyjęte drogi" istniejące na terenach wiejskich. Zwrot "ogólnie przyjęte drogi" oznacza te drogi w gminie, które de facto pełnią swoją funkcję, czyli umożliwiają mieszkańcom przemieszczanie się, a zatem należy uwzględnić je w sytuacji przeprowadzania pomiaru odległości – tylko w przypadku, jeżeli nie jest możliwe zmierzenie odległości w linii prostej. W praktyce, zwrot "ogólnie przyjęte drogi" może oznaczać także ogólnie wykorzystywany skrót biegnący przez wiejskie nieużytki. Nie można bowiem pominąć, że Gmina Korczew jest gminą wiejską. "Ogólnie przyjęte drogi" stanowią zatem drogi, z których korzystają mieszkańcy Gminy Korczew, zarówno utwardzone jak i tzw. polne, o ile są wykorzystywane do przejścia czy przejazdu.

12 Sąd pierwszej instancji zauważył następnie, że w rozpoznawanej sprawie kwestionowane zapisy §§ 2 i 3 uchwały Rady Gminy Korczew realizują delegację ustawową, uzupełniając przepisy powszechnie obowiązujące rangi ustawowej, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów.

13 Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżone §§ 2 i 3 uchwały wykonywały nakaz płynący ze zmian legislacyjnych obejmujących przepisy art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. Wskazane regulacje ustawowe poszerzając kompetencje rady gminy obligowały Gminę Korczew, by w drodze uchwały: (-) określiła zasady usytuowania na jej terenie miejsc i warunków sprzedaży napojów alkoholowych; (-) ustaliła na jej terenie liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży.

14 W ocenie Sądu pierwszej instancji zakwestionowany skargą § 2 uchwały uwzględnia zmiany w zakresie wyliczenia punktów, w których może być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, zaś § 3 określa (wymienia w pkt 1-3) stałe placówki i warunki, gdzie może być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

15 Sąd dodał, że kolejna zmiana art. 12 ust. 2 u.w.t. nastąpiła z dniem 9 listopada 2002 r. przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., nr 167, poz. 1372) zmieniającej tę ustawę. Zmiana ust. 2 poszła w kierunku rozszerzenia kompetencji rady gminy o ustalenie, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

16 W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że kwestionowany przepis § 2 uchwały jest wypełnieniem tejże delegacji, wszak wskazuje, że dopuszcza się możliwość spożywania nabywanych napojów alkoholowych w miejscu sprzedaży, którymi to miejscami są wymienione w pkt 1 a-c i pkt 2. Warunkiem jednak jest, by lokalizacja uwzględniała podaną w § 1 uchwały odległość od obiektów chronionych. Tym samym kontrolowany przepis uchwały Rady Gminy Korczew nawiązuje zarówno do ustawowego spożywania napojów alkoholowych w miejscu sprzedaży (punkt sprzedaży napojów alkoholowych), jak i ich podawania (ogródki piwne), co wypełnia dyspozycję art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t.

17 Wobec wskazanego przez Sąd pierwszej instancji nie sprecyzowania zarzutów nie sposób wskazać jakich ustaw powtórzeniami i modyfikacją byłyby zaskarżone zapisy uchwały. Nie można zdaniem Sądu pierwszej instancji uznać, że Rada Gminy Korczew, przyjmując kwestionowany zapis uchwały, powtórzyła treść regulacji ustawowej, nie wypełniając jej, jak również nie można zgodzić się, że w jakikolwiek sposób zmodyfikowała treść regulacji ustawowej. Kwestionowany przepis uchwały dopuszcza możliwość podawania i spożywania napojów alkoholowych w miejscu ich nabycia, wskazując, że tym miejscem są wymienione w uchwale stałe placówki: zakłady gastronomiczne, piwialnie, bary piwne i pijalnie piw, a także przysklepowe ogródki dla alkoholi do 4,5% i piwa, kawiarnie i cukiernie oraz na wolnej przestrzeni podczas imprez organizowanych przez gminę i organizacje poza rządowe na terenie gminy Korczew.

18 Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji tego rodzaju zapis uchwały mieści się w ramach delegacji ustawowej i jej nie narusza. Kwestia unormowań uchwały dotycząca przysklepowych ogródków dla alkoholi do 4,5% i piwa w zakresie: szczelnego ogrodzenia do wysokości minimum 1,60, ławki, parasoli przeciwsłonecznych oraz dostępu do ubikacji należy umieścić w kompetencji uprawniającej do określenia miejsca i warunków sprzedaży napojów alkoholowych.

19 Prokurator Okręgowy w Siedlcach złożył od wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2142/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

20 Prokurator zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

21 - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niezbadaniu w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a w szczególności zgodności jej postanowień zawartych w § 1, 2 i 3 z art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. skutkujące oddaleniem skargi w całości;

22 - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów Preambuły oraz art. 1, art. 2 i art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. poprzez ich błędną interpretację a w konsekwencji przyjęcie niejasnego i nieprecyzyjnego, skutkującego dowolnością sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami uznanymi za chronione a punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych,

23 - naruszenie art. 12 ust. 2 oraz art. 96 pkt. 1, 2 i 3 u.w.t. poprzez modyfikację i przeniesienie do uchwały w sprawie ustalenia liczby punków sprzedaży napojów alkoholowych i zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przepisów ustawowych regulujących te kwestie w sposób powszechnie obowiązujący.

24 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator podniósł, że mimo wykładni jakiej dokonał Sąd pierwszej instancji, odwołanie się do pojęcia "ogólnie przyjęte drogi" jest sformułowaniem wieloznacznym i może przyczynić się do arbitralnego i wybiórczego odmierzania odległości pomiędzy obiektami sprzedaży napojów alkoholowych a obiektami chronionymi.

25 Ponadto, zdaniem skarżącego, w § 2 i 3 zaskarżonej uchwały Rada Gminy wymieniając stałe placówki uprawnione do prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży dokonała modyfikacji art. 96 pkt 1, 2 i 3 u.w.t. naruszając tym samym zasady legislacji wyrażone w § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908 ze zm.).

26 Prokurator wyraził nadto pogląd, że mimo odstąpienia przez ustawodawcę od rozszerzenia uprawnień organów i wprowadzenia kolejnej zmiany ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., nr 167, poz. 1372) umożliwiającej radom gmin ponowne stanowienie jedynie w zakresie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy, Rada Gminy w Korczewie nie uwzględniła przepisów przejściowych zawartych w art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.(Dz. U. 2002.147.1231) i nie podjęła działań mających na celu uregulowanie stanu prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami. W takich okolicznościach podnoszenie 22-letniego, niekwestionowanego okresu obowiązywania uchwały jako argumentu przemawiającego za jej dalszym utrzymaniem w mocy staje się co najmniej kontrowersyjne.

27 Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

28 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

29 Zarzuty skargi kasacyjnej są częściowo uzasadnione.

30 W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na terenie poszczególnych jednostek podziału terytorialnego państwa. Upoważnienie do wydania takich przepisów musi wynikać wyraźnie z odrębnych ustaw, a jego realizacja nie może przekroczyć zakresu określonego w normie upoważniającej. Rozwinięciem tej zasady jest art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

31 Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego oraz fakt, że uchwała, o której mowa w art. 12 ust. 2 u.w.t., jest tego rodzaju aktem, należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów, co do zasady, skutkuje nieważnością wadliwego postanowienia uchwały.

32 Upoważnienie ustawowe dla rady gminy w zakresie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz miejsc podawania napojów alkoholowych zawiera art. 12 ust. 2 u.w.t. Stosownie do tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2).

33 Z brzmienia art. 12 ust. 2 u.w.t. wynika, iż kompetencje rady gminy ograniczone zostały w tym przepisie do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp. Nie mieści się natomiast w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 u.w.t. uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, w jakich miejscach można sprzedawać określone rodzaje alkoholi, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży i podawania napojów czy też określenia wymogów sanitarnych, jakie powinny spełniać.

34 Uchwalenie przez Radę Gminy Korczew w §§ 2 i 3 zaskarżonej uchwały uregulowań w powyższym zakresie, tj. konkretyzujących miejsca sprzedaży określonych rodzajów alkoholu oraz określających wymogi dla tychże miejsc (jak wymogi ogrodzenia przysklepowych ogródków, parasoli przeciwsłonecznych czy dostępu do ubikacji) nie znajduje podstawy prawnej w przedmiotowej delegacji ustawowej, ani też w innych powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

35 Tymczasem zdaniem Sądu pierwszej instancji ww. zapisy zaskarżonej uchwały mieszczą się w ramach delegacji ustawowej, albowiem należy umieścić je w kompetencji uprawniającej do określenia miejsca i warunków sprzedaży napojów alkoholowych, a nadto realizują delegację ustawową, uzupełniając przepisy powszechnie obowiązujące rangi ustawowej, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów.

36 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie wynika dla rady gminy upoważnienie do uzupełnienia przepisów ustawowych. Rada gminy posiada znaczną swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP). Nie jest to jednak aż taka swoboda, która pozwalałaby jej tworzyć prawo, kierując się wyłącznie celem ustawy, a nie przyznanymi jej w ustawie kompetencjami. Dodać należy, że cel regulacji zawartej w art. 12 ust. 2 u.w.t. nie zostaje zrealizowany poprzez wprowadzenie wymagań co do rodzaju miejsc sprzedaży alkoholu i wyposażenia tychże miejsc w zaplecze sanitarne. Nie pozostaje bowiem w związku z ochroną przed alkoholem obiektów uznanych za podlegające takiej ochronie, tj. świątyń, szkół czy palcówek służby zdrowia.

37 Uzasadnieniem dla twierdzenia o braku przekroczenia upoważnienia ustawowego nie mogły być również akcentowane przez Sąd pierwszej instancji zmiany legislacyjne dotyczące art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. Zakwestionowane w skardze na uchwałę rady gminy postanowienia §§ 2 i 3 tej uchwały określają w istocie warunki sprzedaży, a nie zasady usytuowania miejsc sprzedaży, ani też zasady podawania napojów alkoholowych. Nie ulega też wątpliwości, że na gruncie ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca odróżnia "zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" od "warunków sprzedaży napojów alkoholowych". Najlepszym tego potwierdzeniem jest fakt, że z dniem 29 grudnia 1996 r. (mocą ustawy z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – Dz. U. z 1996 r., nr 127, poz. 593) w art. 12 ust. 2 omawianej ustawy rozszerzono kompetencje rady gminy, dodając określenie warunków sprzedaży napojów alkoholowych i z dniem 9 listopada 2002 r. (mocą ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – Dz. U. z 2002 r., nr 167, poz. 1372) z tego rozszerzenia zrezygnowano, wprowadzając jednocześnie kompetencję do ustalenia (oprócz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych) zasad podawania napojów alkoholowych. Określanie warunków sprzedaży napojów alkoholowych należy zatem do materii ustawowej, a nie do prawodawcy lokalnego. Pośrednio wskazuje na to również art. 18 ust. 10 pkt 2 u.w.t., uznając za przesłankę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nieprzestrzeganie określonych w ustawie warunków sprzedaży tych napojów.

38 Dodać należy, że zaskarżona uchwała w ogóle nie odnosi się do regulacji zawartej w art. 12 ust. 1 u.w.t., zatem zmiany legislacyjne dotyczące tego przepisu, na które wskazywał Sąd pierwszej instancji, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

39 Z kolei opisane wyżej zmiany treści art. 12 ust. 2 u.w.t., z których wynika, że w okresie od dnia 29 grudnia 1996 r. do dnia 8 listopada 2002 r. ustawa upoważniała radę gminy do określenia warunków sprzedaży napojów alkoholowych, po pierwsze nie upoważniały do przyjęcia kwestionowanych zapisów §§ 2 i 3 zaskarżonej uchwały w pierwotnym brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie uchwały z dnia 29 czerwca 2001 r., zmieniającej zaskarżoną uchwałę. Po drugie zaś, wobec brzmienia art. 12 ust. 2 u.w.t. obowiązującego w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji, a więc brzmienia, które nie zawiera upoważnienia do określenia warunków sprzedaży napojów alkoholowych, brak jest podstaw prawnych do pozostawienia w obrocie prawnym zapisów §§ 2 i 3 zaskarżonej uchwały (w tym § 2 w brzmieniu nadanym ww. uchwałą zmieniającą z dnia 29 czerwca 2001 r.), które określając ww. warunki, wykraczają poza upoważnienie ustawowe. Słusznie podnosi Prokurator w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wobec przywołanych zmian legislacyjnych, Rada Gminy Korczew nie podjęła działań mających na celu uregulowanie stanu prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

40 Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) przez niedostrzeżenie niezgodności z ustawą §§ 2 i 3 uchwały Rady Gminy Korczew z dnia 19 lipca 1993 r., zmienionej uchwałą z dnia 29 czerwca 2001 r.

41 Natomiast jako bezzasadny należało ocenić zarzut skargi kasacyjnej, w którym zarzucono naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. poprzez ich błędną interpretację a w konsekwencji przyjęcie niejasnego i nieprecyzyjnego, skutkującego dowolnością sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami uznanymi za chronione a punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

42 Po pierwsze art. 12 ust. 1 u.w.t. nie dotyczy ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu, lecz ustalania liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Zaskarżony wyrok dotyczy uchwały rady gminy, która nie została podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 u.w.t., zatem Sąd pierwszej instancji nie dokonywał oceny w tym zakresie, co czyni zarzut naruszenia tego przepisu nietrafnym.

43 Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 12 ust. 2 u.w.t. w zakresie w jakim określa sposób mierzenia odległości między miejscami sprzedaży napojów alkoholowych a obiektami chronionymi. Naczelny Sąd Administracyjny, podziela argumentację przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji. Błędnie twierdzi skarżący kasacyjnie, że zawarty w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, zawiera sposób mierzenia odległości między obiektami "chronionymi" a miejscami sprzedaży napojów alkoholowych, z odwołaniem się do pojęcia "ogólnie przyjęte drogi", będącego sformułowaniem wieloznacznym i mogącym przyczynić się do arbitralnego i wybiórczego odmierzania tejże odległości.

44 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są m.in. obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia. Z kolei w art. 41 tej ustawy prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych zaliczono do zadań własnych gminy. Jest również bezsporne, że określone w art. 12 u.w.t. kompetencje rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych (ust. 1) i zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2) służyć miały realizacji tych zadań w zakresie ograniczania spożycia napojów alkoholowych (art. 12 ust. 4 u.w.t.). Trzeba podkreślić, że ograniczanie spożycia alkoholu to zadanie własne gminy, a więc jego wykonanie nie należy wyłącznie do rady gminy, ale również do organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) i powołanej przez niego w tym celu gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 41 ust. 3 u.w.t.).

45 Prawna reglamentacja sprzedaży napojów alkoholowych w zakresie przypisanym gminie nie ogranicza się zatem do działania rady gminy, w tym do określania w drodze uchwały zaopiniowanej przez jednostkę pomocniczą gminy zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Sprzedaż napojów alkoholowych wymaga bowiem indywidualnego zezwolenia, które wydaje organ wykonawczy gminy (art. 18 ust. 1 u.w.t.). Organ wydaje zezwolenie po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2, a więc również z uchwałą określającą zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 3a u.w.t.). W zezwoleniu określa się m.in. lokalizację (adres) punktu sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 7 pkt 6 u.w.t.).

46 Procedura prowadząca do określania miejsca sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy obejmuje zatem wydanie przez radę gminy aktu prawa miejscowego, zaopiniowanego przez jednostkę pomocniczą i aktów wykonawczych (opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych i indywidualnej decyzji organu wykonawczego gminy).

47 Uchwała rady gminy określająca zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych jest aktem generalnym, adresowanym do nieokreślonego z góry kręgu podmiotów zainteresowanych prowadzeniem takiej działalności gospodarczej. W tym sensie jest to akt abstrakcyjny (niekonkretny), odnoszący się do zbioru różnych podmiotów i okoliczności, w tym miejsc, w których napoje alkoholowe będą sprzedawane. Dlatego też w art. 12 ust. 2 u.w.t. jest mowa o określeniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady to z istoty regulacje o dużym stopniu ogólności, tym właśnie różniące się od norm konkretnych, szczegółowych. Same określone przez radę gminy zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych nie są wystarczające dla podjęcia takiej sprzedaży w określonym miejscu. Jak bowiem wcześniej wskazano, wymagają konkretyzacji w indywidualnym zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych.

48 Kierując pod adresem rady gminy wymaganie precyzyjnego określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, w tym sposobu wyznaczania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a obiektami uznanymi przez radę za "chronione" należy mieć również na uwadze, że jednostki samorządowe, stanowiąc prawo miejscowe na podstawie ustawy, są bardziej samodzielne niż inne organy wydające akty wykonawcze, w szczególności wówczas, gdy wykonują własne zadania samorządowe (art. 94 Konstytucji RP).

49 W ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu podstawowe znaczenie ma jednak fakt, że ustawodawca wcale nie wymaga, aby wśród określanych przez radę gminy zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych znalazły się zasady ustalające odległości i sposoby ich mierzenia, pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu, a innymi obiektami. W ustawie poświęconej wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uznano, że z punktu widzenia tych celów i zadań znaczenie ma przede wszystkim wyeliminowanie drogą zakazów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach, miejscach i obszarach oraz ewentualnie w innych obiektach, miejscach i obszarach określonych (fakultatywnie) przez gminę (art. 14 u.w.t.).

50 Kwestię usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi zakazami ustawodawca pozostawił więc w zupełności prawodawcy samorządowemu – radzie gminy (art. 12 ust. 2 u.w.t.). Prowadzi to do wniosku, że w stanie prawnym, w którym ustawa – poza nałożeniem na gminę obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania alkoholu - nie zawiera wskazówek czy wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12 ust. 2, granice jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają, poza celami ustawy, wspomniane konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94). Nadzór nad działalnością gminy w tym zakresie może być zaś sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP).

51 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle tych zasad i mając na uwadze treść art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, trudno byłoby zakwestionować legalność uchwały rady gminy określającej zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, w której posłużono by się innymi sposobami określenia usytuowania punktów sprzedaży niż wyłącznie określoną w jednostkach miary ich odległością od pewnych obiektów i miejsc uznanych przez radę za chronione. Wszak celem regulacji przewidzianej w art. 12 ust. 2 u.w.t. nie jest ochrona określonych obiektów i miejsc przed sąsiedztwem punktów sprzedaży napojów alkoholowych (w rozpatrywanym przypadku: przedszkoli, szkół, kościołów, kaplic, cmentarzy), lecz ograniczenie spożycia alkoholu, co wprost wynikało z treści art. 12 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia spornej uchwały. Tym bardziej nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 12 ust. 2 u.w.t. przez nieprecyzyjne określenia sposobu ustalania odległości punktu sprzedaży napojów alkoholowych od tzw. obiektów chronionych.

52 Podejmując więc próbę uzasadnienia tego zarzutu, należałoby przede wszystkim wykazać, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych a dostępnością tych napojów, ocenianą wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży od obiektów uznanych przez gminę za chronione, np. od kościoła lub szkoły. W szczególności należałoby wykazać, że mniej lub bardziej dokładny sposób ustalenia tej odległości, jest czynnikiem istotnie ważącym na realizacji celów ustawy - ograniczenia spożycia napojów alkoholowych i zmiany struktury tego spożycia. Dopiero wówczas uchwała nieprecyzyjna w tym zakresie mogłaby być rozważana jako nierealizująca ustawy i z tego względu naruszająca art. 12 ust. 2 ustawy. Ponadto, ze względu na treść art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym to "naruszenie" wymagałoby zakwalifikowania do kategorii istotnego naruszenie prawa.

53 Naczelny Sąd Administracyjny, formułowanych przez skarżącego Prokuratora, obaw o dowolność działania organów wykonujących uchwałę nie podziela. Pomijając już to, że wyrażają one niczym nieuzasadniony brak zaufania do organu gminy wydającego zezwolenia, posiadającego mandat do wykonywania swoich zadań udzielony w powszechnych wyborach i realizującego, tak jak rada gminy, obowiązki nałożone na gminę ustawą o wychowaniu w trzeźwości (...), trzeba zauważyć, że zakwestionowane przez Prokuratora określenie dotyczące sposobu ustalenia odległości punktu sprzedaży napojów alkoholowych od tzw. obiektów chronionych na dowolność przy udzielaniu zezwoleń nie pozwala. Nie powinno rodzić trudności ustalenie w konkretnym przypadku, która z możliwych dróg pomiędzy obiektem uznanym za chroniony a punktem sprzedaży alkoholu jest "ogólnie przyjętą drogą".

54 Naczelny Sąd Administracyjny miał przy tym na względzie, że przyjęcie w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały opisanego sformułowania, podkreślającego konieczność odniesienia się, w każdorazowym przypadku badania odległości miejsc sprzedaży alkoholu od obiektów "chronionych", do specyfiki warunków lokalnych (poprzez odwołanie się do ogólnie przyjętych dróg), w sposób najpełniejszy realizuje cel ustawy, tj. ograniczenie spożycia napojów alkoholowych i zmiana struktury tego spożycia. Ma to znaczenie szczególnie w warunkach gmin wiejskich, do jakich należy zaliczyć Gminę Korczew, w których infrastruktura drogowa nie jest rozwinięta w stopniu odpowiadającym warunkom gmin miejskich. W warunkach wiejskich nie jest bowiem uzasadnione określanie, w aktach prawa miejscowego podejmowanych w oparciu o art. 12 ust. 2 u.w.t., sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami uznanymi za chronione a punktami sprzedaży napojów alkoholowych wyłącznie wzdłuż osi dróg publicznych bądź krawędzi jezdni łączących te miejsca. Niewątpliwie w warunkach wiejskich droga dojścia od obiektu "chronionego" do miejsca sprzedaży alkoholu prowadząca innym ciągiem komunikacyjnym niż droga publiczna lub krawędź jezdni, może być niejednokrotnie krótsza a zarazem drogą ogólnie przyjętą. Uwzględnienie zatem tego rodzaju innych ciągów komunikacyjnych przy mierzeniu odległości pomiędzy tymi miejscami w sposób pełny realizuje cel ustawy, na co słusznie wskazywał Sąd pierwszej instancji. Odmienne, a uwzględniające odległość mierzoną wzdłuż osi dróg publicznych bądź krawędzi jezdni, sposoby określania tejże odległości mogą być natomiast uzasadnione w warunkach gmin miejskich, czego wyrazem jest powoływany w skardze kasacyjnej pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 497/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), który jednak z uwagi na odmienny stan faktyczny sprawy, nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie.

55 Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., w oparciu o ten przepis uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 2 i 3 zaskarżonej uchwały oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie.