Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2017 r., II GSK 4959/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2017 r., II GSK 4959/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3817/15 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na zalesianie na 2009 rok 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A. G. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. G. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na zalesianie.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówił skarżącej przyznania pomocy na zalesianie ze względu na to, że skarżącej prawomocnie odmówiono wpisu do ewidencji producentów jak również nadania numeru identyfikacyjnego, a więc nie spełnia wymagań do przyznania wnioskowanej pomocy wynikających z przepisów prawa.

4 Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

5 Oddalając skargę na powyższą decyzję WSA wskazał, że na dzień wydania decyzji organu I instancji i decyzji organu II instancji skarżąca nie posiadała numeru identyfikacyjnego oraz nie była wpisana do ewidencji producentów. Organ prawidłowo ustalił, że skarżąca, wobec anulowania nadanego numeru producenta i odmowy wpisu do ewidencji, nie spełniła koniecznego warunku wskazanego w § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004r., nr 1187, poz. 1929), który uzależnia przyznanie pomocy na zalesianie m.in. od wpisania rolnika do ewidencji producentów stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów.

6 A. G. zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:

7 I. Prawa materialnego:

8 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18.12.2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż małżonkowie mogą posiadać tylko jeden numer identyfikacyjny niezależnie od ustroju majątkowego istniejącego pomiędzy nimi, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że taki numer może być nadany w sytuacji, gdy małżonkowie są współposiadaczami gospodarstwa rolnego, co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi,

9 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne".(Dz.U. z 2009 nr 48 poz. 390 z późn. zm.), w sytuacji gdy skarżąca spełniała ustawowe przesłanki zawarte w tym przepisie.

10 II. Prawa procesowego mające wpływ na wynik postępowania:

11 3. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 §1 i 107 § 3 k.p.a. organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i w konsekwencji powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji,

12 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) art. 135 p.p.s.a. w zw. z 6 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo, iż zaskarżona decyzja została oparta o uznanie, co spowodowało utrzymanie w mocy wadliwej decyzji.

13 W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach z art. 174 p.p.s.a. tzn. naruszeniu prawa materialnego (przepisów wymienionych w petitum zarzutów) – poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu prawa procesowego – tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77§ 1 i 107 § 3 k.p.a. gdyż organ administracji publicznej nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i w konsekwencji powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, a także naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, "mimo że zaskarżona decyzja została oparta o uznanie, co spowodowało utrzymanie w mocy wadliwej decyzji".

17 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie NSA nie stwierdził nieważności i uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

18 Zgodnie z treścią art. 193 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

19 Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, z reguły, w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty podnoszące naruszenia przepisów procesowych, a dopiero w dalszej kolejności odnosi się do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania takiego trybu oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane dopiero wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy ustalony został zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów prawa albo nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

20 W przypadku oparcia zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie – naruszenia przepisów postępowania – wymogiem ich skuteczności jest oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnie wyartykułowanych przepisów postępowania, także wykazanie istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik postępowania. Wpływ ten musi być "istotny", a więc skarżący musi wykazać, że " następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w skardze kasacyjnej orzeczenia" (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004r., FSK 177/04, opubl.www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

21 Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. – skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jakkolwiek w przepisie nie wskazuje się jakim wymaganiom powinno odpowiadać uzasadnienie, to oczywiste jest, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. "Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu z hipotezy normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1554/09, LEX nr 746636)." Z kolei, w przypadku zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego należy wskazać jakie przepisy zostały naruszone przez sąd I instancji, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

22 Orzekając w wyżej zakreślonych granicach i rozpoczynając ocenę zarzutów, od opartych na zarzucaniu uchybień o charakterze procesowym, należy stwierdzić, że nie są one zasadne.

23 W pierwszym z tych zarzutów autor skargi kasacyjnej wskazuje na nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a podstawach kasacyjnych wskazuje na art. 7, 77§ 1 i 107 § 3 k.p.a. Brak jest jednak jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu. Aby była możliwa ocena zarzutu przez sąd kasacyjny kasator powinien wskazać w jakim zakresie, czy też jakie elementy stanu faktycznego zostały ustalone wadliwie, w jaki sposób naruszono wymienione przepisy k.p.a. i jaki stan faktyczny powinien zostać – według strony – przyjęty za prawidłowy, a także, ze względu na zarzucane naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., w jaki sposób uzasadnienie zaskarżonej do WSA decyzji uchybia wymogom zawartym w tym przepisie. Niedopełnienie tych warunków oznacza, że zarzut ten uchyla się całkowicie spod możliwości dokonania jego oceny przez NSA.

24 W ramach drugiego z zarzutów procesowych autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 6 k.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 p.p.s.a.), poprzez to, że wydana w jej sprawie decyzja nie została oparta na obowiązujących przepisach prawa lecz w oparciu o dowolne uznanie administracyjne, co spowodowało utrzymanie w mocy wadliwej decyzji. W uzasadnieniu zarzutu podaje, że "Organ zapomina, że wnioskiem z dnia 03.03.2015r. został zobowiązany do zajęcia stanowiska odnośnie stwierdzenia nieważności decyzji nr 1 z dnia 18.08. 2010r. w sprawie wpisu do ewidencji producentów rolnych. Do dnia wniesienia skargi zobowiązany organ nie dokonał właściwej czynności a jedynie poinformował stronę, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy przekazał tenże wniosek do Prezes ARiMR." W dalszym ciągu podaje, że "kierownik Biura Powiatowego bez podstawy prawnej wydał Oświadczenie o anulowaniu numeru identyfikacyjnego, a w ślad za tym, 26 czerwca 2010r. wysłał pismo informujące stronę, że Zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2004r. staje się nieważne, co stanowi rażące naruszenie art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego."

25 Stwierdzić trzeba, że mimo, że zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 6 k.p.a. formalnie został uzasadniony, jednak ze względu na podaną przez autora skargi kasacyjnej argumentację w zasadzie uchyla się on spod merytorycznej oceny. Oparcie jej na wniosku z dnia [...].03.2015r. bez bliższego sprecyzowania, czego wniosek ten dotyczył, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że fakt jego złożenia nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w przyjętym przez WSA i niepodważonym skutecznie stanie faktycznym sprawy, powoduje, że argumentacja ta jest niezrozumiała. Z kolei, ocena pisma informującego stronę o anulowaniu numeru została dokonana przez Sąd I instancji i należy ją podzielić. Kwestia dotycząca numeru ewidencyjnego i wpisu do ewidencji producentów była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego i sądowego i tam była oceniana pod względem prawnym. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie oparto zaś na ostatecznej decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...].10.2010r. w przedmiocie odmowy wpisu skarżącej do ewidencji producentów.

26 Dlatego też nie można było uznać zarzutu wskazanego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej za trafny.

27 Uznając zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania za bezzasadne przystąpić należy do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

28 Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji podkreślając, że właściwa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że małżonkowie mogą posiadać jeden numer ewidencyjny niezależnie od ustroju majątkowego między nimi, wówczas, gdy są współposiadaczami gospodarstwa rolnego. Jak natomiast dowiedziono w toku postępowania, są prowadzone dwa odrębne gospodarstwa, które charakteryzują się samodzielnością techniczną oraz ekonomiczną i są samodzielnie zarządzane.

29 Zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony.

30 Przede wszystkim ani Sąd I instancji, ani organ nie dokonywały wykładni ww. przepisu, ani go nie stosowały, wskazując konsekwentnie, że sprawa wpisu skarżącej do ewidencji producentów stanowi odrębną sprawę administracyjną i została przesądzona w innym postępowaniu, i stanowisko to należy podzielić Postępowanie w tym przedmiocie toczyło się najpierw na etapie administracyjnym, a następnie sądowoadministracyjnym - wydano decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] sierpnia 2010r. w sprawie odmowy wpisu do ewidencji producentów, utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] października 2010r., skarga na tę ostatnią decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie V SA/Wa 1178/14, od którego nie wniesiono skargi kasacyjnej.

31 Ponadto zarzut ten został wadliwie skonstruowany- w części w jakiej dotyczy zastosowania tego przepisu, gdyż w istocie opiera się na argumentacji dotyczącej stanu faktycznego (prowadzenie przez skarżącą i jej męża dwóch odrębnych gospodarstw), który nie był w tym zakresie w ogóle ustalany w postępowaniu dotyczącym płatności na zalesianie. W orzecznictwie przyjmowany jest pogląd, że próba zwalczania ustaleń faktycznych nie może nastąpić w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego.

32 Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 października 2014r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, poprzez błędną wykładnię i wadliwe jej zastosowanie polegające na przyjęciu, że strony postępowania nie obejmuje nowelizacja ustawy. Zarzut ten został postawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co samo w sobie nie przeszkadzałoby w jego merytorycznym rozpoznaniu, gdyby został w sposób umożliwiający kontrolę kasacyjną uzasadniony. Tymczasem nie zawiera on żadnego uzasadnienia, nie wspominając już nawet o wskazaniu adresu publikacyjnego powoływanego aktu prawnego. Stwierdzić też należy, że Sąd I instancji chociaż wypowiedział się w przedmiocie ustawy z 23 października 2014r. (Dz. U. z 2014r., poz. 1872) to nie dokonywał wykładni ani oceny zastosowania konkretnie jej art. 2 ust. 1 .

33 Wreszcie nie mógł zostać uznany za skuteczny zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" (w zw. z art. 151 p.p.s.a.)- poprzez błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy skarżąca spełniła przesłanki zawarte w tym przepisie.

34 W tym miejscu trzeba podkreślić, że Sąd I instancji przyjął, że Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego dokonywał oceny stanu faktycznego i stosował w odniesieniu do sytuacji skarżącej przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004r., nr 1187, poz. 1929), w konsekwencji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zastosowanie tych przepisów skontrolował. WSA uznał, że organ prawidłowo przyjął, iż skarżąca wobec anulowania nadanego numeru producenta i odmowy wpisu do ewidencji, nie spełniła koniecznego warunku wskazanego w § 3 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 11 sierpnia 2004r., który uzależnia przyznanie pomocy na zalesianie m. in. od wpisania rolnika do ewidencji producentów stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów.

35 Stwierdzić więc należy, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009r. w sposób opisany w zarzucie, albowiem nie dokonywał wykładni tego przepisu, ani go nie stosował/ nie kontrolował jego stosowania. Jak wspomniano na wstępie uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny działa w granicach związania zarzutami skargi kasacyjnej, z czego wynika m.in., że nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, ani w inny sposób korygować (por. wyroki NSA z dnia: 30 marca 2004 r., GSK 10/04, M. Praw. 2004, nr 9, poz. 392; 7 września 2004 r., FSK 102/04, LEX nr 142407).

36 Z tych wszystkich względów, uznając skargę kasacyjną za niezasadną, na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.