Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2016 r., II GSK 492/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2016 r., II GSK 492/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Maria Jagielska Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "H." Spółki z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I SA/Bd 828/14 w sprawie ze skargi "H." Spółki z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 1 października 2014 r., sygn. akt I SA/Bd 828/14, oddalił skargę "H." Sp. z o.o. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] czerwca 2014 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis.

3 Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia:

4 Prezydent Miasta Bydgoszczy postanowieniem z [...] marca 2014 r. odmówił H. Sp. z o.o. z siedzibą w Bydgoszczy wydania zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis z uwagi na uchybienie terminu na złożenie wniosku, o którym mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810; dalej: rozporządzenie z dnia 19 grudnia 2007 r.).

5 Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

6 W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że trzydziestodniowy termin określony w § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że po jego upływie wygasa uprawnienie do uzyskania zaświadczenia. Jednocześnie jako termin prawa materialnego nie podlega przywróceniu. W związku z powyższym, skoro termin do przedstawienia informacji o dokonaniu przez spółkę wydatku mijał [...] stycznia 2012 r., a skarżąca wniosek złożyła w dniu [...] listopada 2013 r., a zatem po upływie terminu, organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wydania zaświadczenia.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 października 2014 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę na powyższe postanowienie wniesioną przez "H." Sp. z o.o.

8 Sąd pierwszej instancji podzielając ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu administracyjnym, podniósł, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007r. warunkiem uznania pomocy jako pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczania wydanego przedsiębiorcy przez organ. W celu uzyskania zaświadczenia przedsiębiorca przedstawia informację o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji w ciągu 30 dni od dnia jego dokonania (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r.).

9 W ocenie WSA spór w sprawie sprowadzał się do charakteru terminu wskazanego w § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r.: czy jest on terminem prawa materialnego, jak uznały organy, czy też procesowego (instrukcyjnego), jak podnosi skarżąca.

10 Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że terminem prawa materialnego jest czas, w którym może nastąpić ukształtowanie prawa i obowiązków jednostki w formie autorytatywnej konkretyzacji prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa, natomiast termin procesowy wyznacza okres, w czasie którego (lub datę, do której), powinny być dokonane czynności o charakterze procesowym przez podmioty zobowiązane do takiego działania, jak również przez właściwe organy. Różnica między terminem materialnym i procesowym sprowadza się do skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminu prawa materialnego prowadzi do wygaśnięcia lub niepowstania praw i obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Naruszenie terminu procesowego wywołuje natomiast skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności procesowej od zachowania terminu. Zasadą jest, że terminy prawa materialnego wynikają z przepisów prawa materialnego, a terminy procesowe z przepisów prawa procesowego, jednak zdarza się, że przepisy ustaw regulujących określone sfery prawa publicznego zawierają także przepisy procesowe.

11 Zdaniem WSA z art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. wynika, że warunkiem otrzymania pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia, jednakże na przedsiębiorcę został nałożony obowiązek warunkujący uzyskanie tego zaświadczenia w postaci przedłożenia organowi informacji o dokonaniu wydatku w terminie 30 dni od dnia jego dokonania. Wymienione przesłanki muszą być spełnione łącznie, aby ukształtowało się po stronie przedsiębiorcy prawo do stwierdzenia, że udzielona pomoc ma być uznana za pomoc de minimis. Brak spełnienia jednej z przesłanek określonych w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. skutkuje wygaśnięciem prawa do uznania pomocy jako pomoc de minimis, a nie uchybieniem w sferze prawa procesowego. Przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. stanowi uregulowanie typowe dla prawa publicznego, które ze swojej istoty wyklucza możliwość swobodnego kształtowania treści stosunku prawnego łączącego strony. Sąd zauważył, że z treści powołanego przepisu nie wynika, że długość tego terminu może być negocjowana z organem administracji publicznej lub tym bardziej jednostronnie zmieniana. W ocenie WSA nie ulega wątpliwości, że termin ten wiąże podmiot ubiegający się o wydanie zaświadczenia warunkującego uznanie pomocy jako pomocy de minimis, o którym mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. Sąd nie miał również wątpliwości, że termin na przedstawienie informacji o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji jest terminem prawa materialnego, co oznacza, iż wyznacza on czas, w którym może nastąpić ukształtowanie prawa i obowiązków jednostki w formie autorytatywnej konkretyzacji prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa.

12 Wobec tego złożenie wniosku o wydanie zaświadczenia z uchybieniem terminu wskazanego w § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. powoduje wygaśnięcie prawa do uzyskania zaświadczenia, że poniesiony wydatek spełnia kryterium pomocy de minimis.

13 Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do argumentacji skarżącej dotyczącej naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych zawartej w art. 121 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej: O.p.), zauważył, że wadliwa praktyka stosowania prawa przez inne organy, czy też nawet ten sam organ we wcześniejszych postępowaniach, nie może sankcjonować domagania się dalszych decyzji sprzecznych z prawem, powielających błędną interpretację. Skorygowanie nieprawidłowego, niewłaściwego stosowania prawa nie narusza w żadnym stopniu zasady zaufania, o której mowa w powołanym przepisie.

14 Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła "H." Sp. z o.o., zaskarżając go w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności naruszenie przepisu art. 121 § 1 O.p., tj. naruszenie wydanym wyrokiem zasady budzenia zaufania do organów podatkowych.

15 W związku z podniesionym zarzutem skarżąca wniosła o zmianę skarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy poprzez uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy w całości i poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy z [...] marca 2014 r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

18 Rozpoznając skargę kasacyjną w jej granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

19 W sprawie jest niesporne, że skarżąca [...] grudnia 2011 dokonała wydatku z ZFRON, a następnie [...] listopada 2013 r. przedstawiła Prezydentowi Miasta Bydgoszczy informację o dokonaniu wydatków i wystąpiła o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Nie ulega zatem wątpliwości, że nie został zachowany 30 dniowy termin do przedstawienia organowi informacji o dokonaniu wydatku określony w § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. mowa jest o dwóch czynnościach warunkujących uznanie wydatku za pomoc de minimis: po pierwsze, należy poinformować organ o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji w ciągu 30 dni od jego poniesienia, a dopiero jeżeli ten warunek jest spełniony tzn. informacja została przekazana w terminie, można wnosić o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Oczywiście obie te czynności mogą być podjęte łącznie, a wówczas, jeżeli zgłoszony wydatek odpowiada pozostałym warunkom wymienionym w § 2-7 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r., organ wydaje zaświadczenie o udzieleniu pomocy de minimis, czyli potwierdzające uznanie określonego wydatku za pomoc de minimis. Z powyższego uregulowania wynika, że tylko wydatki zgłoszone w terminie 30 dni od ich dokonania podlegają dalszemu badaniu pod kątem spełniania wymogów rozporządzenia. Ponieważ przyjmuje się, że terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, uznać należy, że termin 30 dni do zgłoszenia informacji o wydatku jest terminem prawa materialnego, bowiem prawo strony do zakwalifikowania wydatku jako pomoc de minimis może zostać ukształtowane tylko w tym okresie. Po upływie 30 dni od dokonania wydatku prawo do jego zakwalifikowania jako pomocy de minimis wygasa. Wydatek zgłoszony po upływie 30 dni od jego dokonania już nie kwalifikuje się do dalszych ocen, zatem organ nie bada, czy wydatek spełnia dalsze wymogi przewidziane rozporządzeniem z dnia 19 grudnia 2007 r.

21 Mając na uwadze powyższe uznać należy, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. była prawidłowa. Zauważyć należy, że pogląd o materialnoprawnym charakterze omawianego terminu jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/GL 569/10, wyrok WSA w Poznaniu z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Po 842/12, wyrok WSA w Kielcach z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Ke 472/11, wyrok NSA z 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 547/12, wyrok NSA z 11 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 512/10; wszystkie wymienione orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

22 W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafny zarzut naruszenia art. 121 § 1 O.p. Powołany przepis stanowi, że postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. W orzecznictwie podnosi się, że postępowanie budzące zaufanie to postępowanie staranne i merytorycznie poprawne, w którym dopuszcza się wnioskowane dowody, traktuje się równo interesy podatnika i Skarbu Państwa, nie zmienia się oceny tych interesów, a materialnoprawnych wątpliwości nie rozstrzyga się na niekorzyść podatnika (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 401/05). Zasada zaufania nie może być jednak rozumiana jako konieczność wydawania decyzji sprzecznych z obowiązującym prawem i powielających poprzednie błędy (por. wyrok NSA z 30 września 2005 r., sygn. akt FSK 2528/04).

23 W świetle dotychczasowych ustaleń stwierdzić należy, że uzyskiwanie przez skarżącą w przeszłości zaświadczeń o pomocy de minimis pomimo przedstawienia informacji o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji po upływie terminu określonego w § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r., nie uzasadniało uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji. Nieprawidłowa, naruszająca prawo praktyka organów uległa pożądanej zmianie, która nie może być postrzegana jako naruszenie art. 121 § 1 O.p., przeciwnie respektowanie przez organy warunków wydawania zaświadczenia o pomocy de minimis określonych w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r., stanowi wyraz poszanowania zasady legalizmu (art. 120 O.p.).

24 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.