Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2016 r., II GSK 489/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2016 r., II GSK 489/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Spółki jawnej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt I SA/Bd 708/14 w sprawie ze skargi M. Spółki jawnej w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r.,nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz M. Spółki jawnej w B. 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt I SA/Bd 708/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. sp.j. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Prezydent B. odmówił skarżącej spółce wydania zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis w kwocie 6.138,50 zł z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810).

4 W zażaleniu na powyższe postanowienie strona wniosła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Spółka podniosła, że przekroczenie terminu nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych.

5 Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

6 Po rozpoznaniu skargi spółki na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I SA/Bd 436/13 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu sąd podkreślił, że termin wynikający z § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. jest terminem materialnym co oznacza, iż nie może ulec wydłużeniu. Zdaniem sądu, w sprawie istnieją niejasności co do stanu faktycznego sprawy wobec czego, sąd zobowiązał organ do wyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości, kiedy nastąpiło wydatkowanie środków.

7 Ponownie rozpatrując sprawę, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

8 W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu [...] stycznia 2013 r. spółka złożyła wniosek o wystawienie zaświadczenia o pomocy de minimis z ZFRON. Strona do wniosku dołączyła fakturę VAT nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. z terminem płatności do 28 grudnia 2012 r. na kwotę 6.138,50 zł netto. Z potwierdzenia wykonania przelewu kwoty 6.138,50 zł przez stronę z rachunku wynika, że przelew został dokonany w dniu 27 grudnia 2012 r. Datę wykonania przelewu i płatności potwierdzają zeznania świadka M. C., głównej księgowej strony. Świadek zeznała, że wyciąg księgowany jest w styczniu 2013 r., rozliczenie podatku VAT nastąpiło w styczniu, a rozliczenie podatku dochodowego w kwietniu 2013 r. Występująca w charakterze strony Z. M. potwierdziła treść zeznań świadka.

9 Organ podkreślił, że z treści § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia wynika, iż warunkiem uzyskania pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia, jednakże na przedsiębiorcę został nałożony obowiązek warunkujący uzyskanie tego zaświadczenia w postaci przedłożenia organowi w terminie 30 dni informacji o dokonaniu wydatku. Brak spełnienia jednej z przesłanek określonych w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia skutkuje wygaśnięciem prawa do uznania pomocy jako pomoc de minimis.

10 Zdaniem organu, datą wydatkowania środków był 27 grudnia 2012 r. W związku z powyższym, termin do przedstawienia informacji o dokonaniu wydatku mijał w dniu 26 stycznia 2013 r. Wniosek o wydanie zaświadczenia wraz z informacją, o której mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia został złożony 31 stycznia 2013 r., a zatem informacja została złożona po upływie 30 dni od dnia dokonania wydatku. W ocenie Kolegium, dla ustalenia daty wydatkowania środków nie ma żadnego znaczenia termin wymagalności roszczenia, termin zapłaty podatku, czy wewnętrzne przeksięgowanie środków przez stronę.

11 W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy spółka wniosła o przyjęcie, że wykonane rozliczenie wewnętrzne w dniu 28 stycznia 2013 r. stanowi początek biegu trzydziestodniowego terminu określonego w § 9 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem strony, dopiero prawidłowe zaksięgowanie wewnętrzne daje podstawę do stwierdzenia, że został z tą chwilą poniesiony wydatek z funduszu rehabilitacji, i rozpoczyna bieg wymaganego terminu do uzyskania zaświadczenia o udzielenie pomocy de minimis.

12 Wyrokiem z dnia 2 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

13 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, dokonując wykładni pojęcia "dokonanie wydatku" użytego w § 9 ust. 2 rozporządzenia, stwierdził, że w potocznym języku dokonanie wydatku równoznaczne jest z jego poniesieniem, dokonaniem operacji przelewu na konto kontrahenta, bądź zapłatą kwoty należności gotówką. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca dokonała przelewu z własnego konta w dniu 27 grudnia 2012 r. Sąd I instancji zgodził się z organem, że dla ustalenia daty wydatkowania środków nie ma żadnego znaczenia wewnętrzne przeksięgowanie środków, termin wymagalności roszczenia, czy też termin zapłaty podatku.

14 M. sp.j. w B. zaskarżyło wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt I SA/Bd 708/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

15 Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego:

16 1. § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji jego niezgodności z art. 33 ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 127, poz. 721 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, z uwagi na to, że z treści upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia zawartego w art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji nie wynika możliwość zawarcia w rozporządzeniu terminu materialnoprawnego do złożenia przez pracodawcę informacji o dokonanym wydatku ze środków ZFRON, którego przekroczenie miałoby skutkować odmową wydania zaświadczenia o pomocy de minimis, a co legło u podstaw oddalenia skargi,

17 2. § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. poprzez ich błędną wykładnię w związku z art. 5 ust. 3 i 3c ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. Nr 59, poz. 404 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 marca 2007 r. w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis i pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. Nr 53, poz. 354 ze zm.), polegające na uznaniu, że 30-dniowy termin do przedstawienia przez przedsiębiorcę informacji o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji jest terminem materialnym, którego uchybienie powoduje wygaśnięcie prawa do uzyskania zaświadczenia o pomocy de minimis, w sytuacji gdy podmioty udzielające pomocy z urzędu wydają beneficjentowi pomocy zaświadczenie stwierdzające, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis, a formę, treść, termin i sposób wydawania zaświadczenia określa przytoczone rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis, co w konsekwencji powoduje, że z obowiązujących przepisów nie wynika nawet możliwość uchybienia terminu skutkująca utratą prawa do uzyskania zaświadczenia o pomocy de minimis,

18 3. § 9 ust. 1 i 2 oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. poprzez ich błędną wykładnię w związku z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), art. 2 oraz art. 3 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 379 z 28.12.2006, str. 5), polegające na uznaniu, że warunkiem uznania pomocy jako pomocy de minimis jest wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis na wniosek przedsiębiorcy złożony w 30-dniowym terminie mającym charakter materialnoprawny, podczas gdy pomoc publiczna o charakterze bagatelnym jest uregulowana w przepisach TFUE, unijnym rozporządzeniu w sprawie pomocy de minimis, a obowiązek wydania zaświadczenia ciąży na organach udzielających pomocy publicznej z uwagi na konieczność zapewnienia przez Państwa Członkowskie należytego monitorowania pomocy, a przekroczenie terminu złożenia informacji o dokonanym wydatku z ZFRON nie przesądza o nieudzieleniu pomocy de minimis.

19 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że skoro ustawodawca w przepisach rangi ustawowej nie przewidział sankcji w postaci utraty prawa do uzyskania zaświadczenia o pomocy de minimis w sytuacji uchybienia 30-dniowemu terminowi do poinformowania podmiotu udzielającego pomocy publicznej o dokonanym z ZFRON wydatku, to w rozporządzeniu nie mógł znaleźć się termin o charakterze materialnoprawnym wywołujący takie skutki. Wprowadzenie takiego terminu oznacza bowiem ustanowienie w rozporządzeniu nowego - nieznanego ustawie - warunku, od którego spełnienia uzależnione jest skorzystanie z dobrodziejstwa ustawy. Zdaniem skarżącej, celem wprowadzenia tego przepisu było motywowanie przedsiębiorców do sprawnego informowania podmiotów udzielających pomocy publicznej o fakcie udzielenia pomocy a nie wprowadzenie sankcji.

20 Skarżąca podniosła, że podmiot udzielający pomocy publicznej ma obowiązek wydania zaświadczenia o pomocy de minimis w przewidzianych przez prawo sytuacjach, natomiast nie ma prawnych możliwości tworzenia nowego katalogu nieprzewidzianych przepisami przesłanek odmowy wydania zaświadczenia. Skoro zaświadczenie o pomocy de minimis jest zaświadczeniem wydawanym z urzędu, to nawet uchybienie obowiązkowi informacyjnemu nie może skutkować utratą prawa do uzyskania zaświadczenia.

21 Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i dlatego skarga została uwzględniona.

24 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego raczej zgodnie przyjmuje się, że przewidziany w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych 30 – dniowy termin do przedstawienia przez przedsiębiorcę podmiotowi udzielającemu pomocy informacji o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji, stanowiącej warunek uznania pomocy jako pomoc de minimis, jest terminem prawa materialnego, wprowadzonym do tego rozporządzenia mimo braku dostatecznego upoważnienia ustawowego, a więc z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (m.in. wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13 i podane tam orzeczenia sądowe).

25 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym tę sprawę to stanowisko podziela. Nie można doszukać się w treści art. 33 ust. 11 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych upoważnienia do wprowadzenia dodatkowego, nieprzewidzianego w tej ustawie wymagania (obowiązku) w postaci terminu, którego niedochowanie pozbawiałoby prawa do uznania pomocy jako pomocy de minimis. To wymaganie nie mieści się w szczególności ani w upoważnieniu do określenia rodzajów wydatków ze środków funduszu rehabilitacji, w tym w ramach zasady de minimis (pkt 2 ust. 11 art. 33 ustawy), ani też w upoważnieniu do określenia warunków wykorzystania środków funduszu rehabilitacji (pkt 2 ust. 11 art. 33 ustawy).

26 Według art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozporządzenie MPiPS z 19 grudnia 2007 r. w zakresie obejmującym § 9 ust. 2 spełnia tylko jeden warunek określony w art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji zawodowej: zostało wydane przez organ wskazany w tym przepisie. Jak już powiedziano, w art. 33 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie ma szczegółowego upoważnienia do wprowadzenia takiego materialnoprawnego warunku uznania udzielonej pomocy za pomoc de minimis. Co za tym idzie - w tym przepisie i w całej ustawie o rehabilitacji zawodowej nie ma też wytycznych dotyczących wprowadzenia takiego terminu. Należy wreszcie stwierdzić, że wprowadzenie do rozporządzenia przepisu § 9 ust. 2 nie stanowi wykonania ustawy o rehabilitacji zawodowej, ponieważ ta ustawa nie reguluje materii dotyczącej postępowania w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Tymi kwestiami zajmuje się natomiast odrębna ustawa z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, która w art. 5 ust. 4 upoważnia Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, m.in. treści zaświadczeń stwierdzających, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis oraz terminów lub sposobu ich wydawania.

27 Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie określonym ustawą kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności tej działalności z Konstytucją i z ustawami. W związku z tym ma kompetencje do odmowy zastosowania aktu podustawowego w razie stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją lub z ustawą. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Omawiany § 9 ust. 2 rozporządzenia MPiPS z 19 grudnia 2007 r. narusza zdaniem Sądu art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego też Sąd odmówił zastosowania tego przepisu w rozpatrywanej sprawie, co sprawia, że skargę kasacyjną należało uwzględnić.

28 Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpatrzył również skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Uznał ją za uzasadnioną i uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji.

29 O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).