Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., II GSK 473/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., II GSK 473/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie Cezary Pryca NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Sz., G. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2031/08 w sprawie ze skargi E. Sz., G. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez koncesji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2031/08 oddalił skargę E Sz. i G. Sz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 14 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

3 Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Starosta G.w decyzji z dnia 26 maja 2008 r. ustalił E. Sz. i G. Sz. opłatę eksploatacyjną za wydobycie kopaliny torfu bez wymaganej koncesji. Decyzja organu I instancji zawierała pouczenie o możliwości, sposobie i terminie wniesienia odwołania od powyższego rozstrzygnięcia do organu II instancji. Strony pismem z dnia 16 czerwca 2008 r. wniosły odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku.

5 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia 14 lipca 2008 r. stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem 14 -dniowego terminu do złożenia tego środka zaskarżenia, określonego w art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja Starosty G. z dnia 26 maja 2008 r. została doręczona stronom w dniu 2 czerwca 2008 r., co potwierdza pisemne pokwitowanie odbioru pisma dołączone do akt sprawy. Odwołanie z datą 16 czerwca 2008 r. zostało złożone w Sekretariacie Starostwa bezpośrednio przez strony w dniu 17 czerwca 2008 r., czego dowodzi prezentata Kancelarii z datownikiem potwierdzającym dzień złożenia pisma. Skoro doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 2 czerwca 2008 r. to 14 - dniowy termin upływał w dniu 16 czerwca 2008 r. W tych okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie zostało złożone z jednodniowym uchybieniem terminu a strony nie wniosły o przywrócenie terminu na dokonanie tej czynności. W konsekwencji organ II instancji orzekł, na podstawie art. 134 k.p.a. o uchybieniu terminu do jego wniesienia.

6 Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. E. Sz. i G. Sz. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której podnieśli zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania i przyjęcie, że w sprawie nie został złożony wniosek o przywrócenie terminu. Skarżący podkreślili, że taki wniosek został przez nich złożony w dniu 24 lipca 2008 r. z zachowaniem 7 - dniowego terminu licząc od dnia, w którym strony dowiedziały się o niedochowaniu terminu.

7 Sąd I instancji nie uwzględnił skargi i uznał, że zakwestionowane rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. było zgodne z prawem. Sąd I instancji zaznaczył, że w świetle art. 129 § 2 k.p.a. termin ustawowy do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W przypadku przekroczenia ustawowego terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Konsekwencją stwierdzenia przekroczenia tego terminu jest powstanie po stronie organu obowiązku wydania postanowienia o uchybieniu terminu do jego wniesienia. Zdaniem Sądu I instancji art. 134 k.p.a. stanowi bowiem normę prawną bezwzględnie obowiązującą, zaś rozstrzygnięcie na jego podstawie ma charakter związany, a nie uznaniowy.

8 W rozpoznawanej sprawie skarżący wnieśli odwołanie z przekroczeniem ustawowego, 14 - dniowego terminu. Sąd I instancji podkreślił, że strony nie składały równocześnie z odwołaniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. W dacie wydawania zaskarżonego postanowienia wniosek ten nie był jeszcze złożony. Jak wynika z treści skargi, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący złożyli w terminie późniejszym, gdyż o fakcie niedochowania tego terminu dowiedzieli się dopiero z treści zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie mogło bowiem "antycypować" późniejszego złożenia przez skarżących wniosku o przywrócenie terminu. Zatem organ odwoławczy był zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 k.p.a.

9 W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. E. Sz. i G. Sz. zarzucili błędną interpretację art. 134 k.p.a., co stało się podstawą dla podtrzymania stanowiska organów administracji i tym samym oddalenie wniesionej skargi oraz naruszenie prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organy administracji publicznej art. 9 k.p.a.

10 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.

11 (sygn. akt VII SA/Wa 2178/06) skarżący stwierdzili, że postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ II instancji powinien wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu wniesionej przez stronę prośby o przywrócenie terminu. Ponadto zdaniem skarżących należało dokonać pouczenia stron stosownie do treści art. 58 i 59 § 2 k.p.a. w chwili złożenia wniosku o przywrócenie terminu Skarżący składali bowiem osobiście wniosek o przywrócenie terminu po wniesieniu odwołania, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Taki pogląd został wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego przykładem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 marca 2007 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2245/06.

12 Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

15 W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej jest związany zarzutami podniesionymi przez stronę skarżącą, wyznaczającymi granice sprawy sądowoadministracyjnej w postępowaniu przed sądem kasacyjnym. Wyjątek stanowią przesłanki nieważności postępowania wymienione enumeratywnie w § 2 ww. przepisu, które Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności przytoczonych w tym przepisie.

16 W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji E. Sz. i G. Sz. podnieśli zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegający na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i oddaleniu skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 14 lipca 2008 r. na skutek błędnej interpretacji przez Sąd I instancji art. 134 k.p.a.

17 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nieuzasadniony. Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przede wszystkim należy przypomnieć, że odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji w postępowaniu administracyjnym wnosi się, za pośrednictwem tego organu, do organu II instancji w terminie 14 dni (art. 129 § 1 k.p.a.) lub w terminie określonym w przepisach szczególnych (art. 129 § 3 k.p.a.). Wspomniany termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie lub od dnia jej ogłoszenia

18 (art. 129 § 2 k.p.a.). Termin do wniesienia tego środka zaskarżenia ma charakter procesowy i jest terminem ustawowym, co oznacza, że nie może on być przez organ administracji publicznej skracany lub wydłużany. Niedotrzymanie tego terminu przez stronę postępowania jest brane pod uwagę przez organ II instancji z urzędu i powoduje wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W literaturze prawniczej przyjmuje się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu nie zależy więc od swobodnego uznania organu administracji publicznej lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. (Por. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze 2005 r. str. 777). W takim przypadku organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania lecz jest obowiązany wydać rozstrzygnięcie w tej kwestii zgodnie z dyspozycją art. 134 k.p.a. Takie rozwiązanie zachodzi, gdy strona wraz z odwołaniem nie złożyła jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu, o którym mowa art. 58 k.p.a. W sytuacji, gdy jest wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ II instancji jest zobligowany w pierwszej kolejności rozpoznać ten wniosek i wydać w tej sprawie stosowne postanowienie. Dopiero ostateczne postanowienie organu odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania będzie rodziło skutek prawny polegający na wydaniu postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania ma charakter ostateczny, gdyż nie przysługuje na nie stronie zażalenie. Tym samym zamyka postępowanie administracyjne w sprawie i powoduje uprawomocnienie się decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji.

19 W rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie skarżącym doręczono decyzję Starosty G. z dnia 25 maja 2008 r. ustalającą opłatę eksploatacyjną dla wydobytej kopaliny torfu w dniu 2 czerwca 2008 r., o czym świadczy potwierdzenie zwrotne odbioru decyzji załączone do akt sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji pouczył stronę o prawie wniesienia odwołania oraz o terminie i sposobie dokonania tej czynności. Termin 14 - dniowy do wniesienia odwołania upływał więc z dniem 16 czerwca 2008 r. Odwołanie datowane na 16 czerwca 2008 r. E. i G. Sz. złożyli w siedzibie Starostwa Powiatowego w G. w dniu 17 czerwca 2008 r., czego dowodem jest pieczęć kancelaryjna widniejąca na tym dokumencie. Strona wniosła więc odwołanie z jednodniowym przekroczeniem terminu przewidzianego w ustawie

20 (art. 129 § 1 k.p.a.) lecz nie dołączyła do tego pisma wniosku o przywrócenie terminu, do którego była uprawniona na mocy art. 58 k.p.a. Na marginesie należy już wspomnieć, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wpłynął do organu I instancji dopiero w dniu 25 lipca 2008 r., czyli po tym jak strona otrzymała zaskarżone postanowienie z dnia 14 lipca 2008 r. Biorąc pod uwagę te okoliczności faktyczne Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie mogło wydać innego rozstrzygnięcia a niżeli to, które zostało określone w art. 134 k.p.a.

21 Nie ma też znaczenia podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument, że strona, na etapie postępowania administracyjnego, działała bez pełnomocnika profesjonalnego. Strona została bowiem pouczona, zgodnie z zasadą informowania określoną w art. 9 k.p.a., o przysługującym jej odwołaniu i sposobie realizacji tego uprawnienia procesowego.

22 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zakwestionowany wyrok Sądu I instancji był prawidłowy i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.