Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r., II GSK 46/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r., II GSK 46/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr. ) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 431/13 w sprawie ze skargi Ł. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.T. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 11 września 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 431/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę Ł. Ś. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] lutego 2013 r. o cofnięciu skarżącemu uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów.

3 Z przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy wynika, że Starosta T. decyzją z [...] listopada 2012 r. cofnął Ł. Ś. uprawnienia do wykonywania badań technicznych wydane w dniu 20 listopada 2006 r. nr [...]

4 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (dalej: SKO w Ł.) nie uwzględniło odwołania skarżącego i ww. decyzją z [...] lutego 2013 r. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że powodem cofnięcia skarżącemu uprawnienia do dokonywania badań technicznych pojazdów na podstawie art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm., dalej: p.r.d.) było przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 18 września 2009 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzenia badań technicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1232 ze zm., dalej: rozporządzenie z 18 września 2009 r.). Według organu, z akt sprawy bezspornie wynika, iż w dniach 9 stycznia 2010 r. i 14 lutego 2012 r. Ł. Ś. przeprowadził badania techniczne pojazdu Seat Leon 19. TDI o nr rejestracyjnym [...]. Jak ustalono, powyższy pojazd był oznaczony nr VIN: [...], podczas gdy w dowodzie rejestracyjnym tego pojazdu wpisany był nr VIN [...]. Organ wskazał, że z zebranych dowodów jednoznacznie wynika, że dowód rejestracyjny [...]dotyczący powyższego pojazdu zawierał prawidłowy zapis nr VIN, zgodny z dokumentacją załączoną do wniosku o rejestrację, złożonego przez właściciela w dniu 24 marca 2009 r. w Starostwie Powiatowym w T. M., zaś w przypadku stwierdzenia niezgodności cech identyfikacyjnych umieszczonych na pojeździe z danymi zapisanymi w dowodzie rejestracyjnym skarżący, jako uprawniony diagnosta, powinna zatrzymać dowód rejestracyjny i przekazać podmiotowi prowadzącemu stację kontroli w celu niezwłocznego przesłania do organu rejestrującego właściwego ze względu na miejsce rejestracji wraz z kopią zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym, czego diagnosta nie uczynił (§ 5 ust. 6 rozporządzenia z 18 września 2009 r.). Z kolei § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 18 września 2009 r. stanowi, że zakres okresowego badania technicznego obejmuje identyfikację pojazdu, w tym sprawdzenie cech identyfikacyjnych oraz ustalenie i porównanie zgodności faktycznych danych pojazdu z danymi zapisanymi w dowodzie rejestracyjnym lub odpowiadającym mu dokumencie, także sprawdzenie prawidłowości oznaczeń i stanu tablic rejestracyjnych pojazdu. Organ dodał, iż w załączniku nr 1 do przywoływanego rozporządzenia zawarto wykaz czynności kontrolnych oraz metod i kryteria oceny stanu technicznego pojazdu podczas przeprowadzania badania technicznego. Zgodnie z pkt 1.1 załącznika, dla identyfikacji pojazdu konieczne są oględziny organoleptyczne, tj. porównanie zapisów w dowodzie rejestracyjnym ze stanem faktycznym lub ustalenie faktycznych danych pojazdu na podstawie oględzin i badań. Nadto brak zgodności zapisów numeru identyfikacyjnego VIN oraz numeru rejestracyjnego ze stanem faktycznym jest okolicznością uznającą stan faktyczny pojazdu za niezgodny z warunkami technicznymi. Organ odwoławczy nie podzielił przy tym argumentacji skarżącego, że doszło do oczywistej omyłki pisarskiej, a skoro skarżący sprostował swój błąd w tej kwestii to nie ma podstaw do cofnięcia uprawnień diagnosty. W tym zakresie SKO w Ł. stwierdziło, że z przepisów jednoznacznie wynika, w jaki sposób diagnosta dokonuje weryfikacji cech identyfikacyjnych pojazdu.

5 Oddalając skargę Ł. Ś. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. (dalej: WSA w Ł., Sąd I instancji) stwierdził, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego jednoznacznie ustalono, iż skarżący jako diagnosta dokonał dwukrotnego badania stanu technicznego pojazdu, którego skutkiem było wpisanie w dowodzie rejestracyjnym samochodu o nr rej [...] badania okresowego z wynikiem pozytywnym, pomimo tego, iż nr VIN ujawniony w dowodzie rejestracyjnym nie zgadzał się z rzeczywistym nr VIN tego pojazdu. Powyższe ustalenie jest dostateczne dla możliwości prawidłowego zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 84 ust. 3 pkt 1 p.r.d. Odwołując się do § 2 ust. 1 pkt 1, § 5 ust. 6 i 7 rozporządzenia z 18 września 2009 r. oraz załącznika nr 1 tego aktu wykonawczego, Sąd I instancji stwierdził, że przy opisanych w tych przepisach czynnościach, które diagnosta winien przedsięwziąć dla zbadania zgodności zapisu nr identyfikacyjnego VIN w dowodzie rejestracyjnym ze stanem faktycznym, dwukrotne niewykrycie istniejącej rozbieżności w sposób jednoznaczny wskazuje, iż oba badania techniczne przeprowadzone przez skarżącego odbyły się niezgodnie z określonym w przepisach prawa zakresem i sposobem jego wykonania, a zatem konkluzja organu odwoławczego w powyższej kwestii wydaje się oczywista w świetle okoliczności niniejszej sprawy.

6 W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Ł. Ś. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zarzucił:

7 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 p.r.d., poprzez nieprawidłowe uznanie, że w przypadku przeprowadzenia przez diagnostę badania technicznego niezgodnego z określonym zakresem i sposobem wykonania (w przypadku naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 18 września 2009 r.) nie istnieje możliwość zastosowania miarkowania konsekwencji wynikających z naruszeń prawa przez diagnostę, podczas gdy istnieje "określony zakres i sposób wykonania" badania technicznego pojazdu, który to sposób i zakres może być różny w zależności od sytuacji i realiów konkretnej sprawy, a tym samym nie doszło do rozważenia czy ciężar popełnionego przez diagnostę uchybienia jest na tyle istotny, że daje podstawę do wydania orzeczenia o cofnięcie uprawnień na okres 5 lat (albowiem zgodnie z art. 84 ust.4 przywołanej już wyżej ustawy "w przypadku cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych, ponowne uprawnienie nie może być wydane wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stała się ostateczna), co skutkowało utrzymaniem w mocy poprzednio zapadłych decyzji Starosty i Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

8 2) naruszenie przepisu art. 84 ust. 3 w zw. z ust. 4 p.r.d. przez jego zastosowanie w przypadku niezgodności tego uregulowania z wyrażoną w art. 2 Konstytucji R.P. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) zasadą proporcjonalności, albowiem przepis ten, jako unormowanie o charakterze sankcyjnym, nie określa gradacji kar ze względu na stopień winy, co prowadzi do karania diagnosty cofnięciem uprawnień, w każdym przypadku naruszenia przez niego procedury badania albo wydania zaświadczenia z niego, bez względu na charakter, stopień zawinienia i skutki jego czynu, co w konsekwencji prowadzi do powstania sytuacji uniemożliwiającej ubieganie się o ponowne uprawnienia diagnosty wcześniej niż po upływie pięciu lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu uprawnienia stała się ostateczna (art. 84 ust. 4 p.r.d.)

9 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnosi, że przepis art. 84 ust. 3 pkt 1 p.r.d. wyraźnie wskazuje, że należy rozważyć w takiej sprawie nie tylko sam fakt wypełnienia przez diagnostę znamion czynu w nim opisanego, ale należy ustalić także zakres jego zawinienia, ewentualne skutki a także przede wszystkim rozważyć, czy charakter naruszenia procedury badania upoważnia do cofnięcia uprawnień zawodowych na lat 5. Autor skargi kasacyjnej akcentuje, że organy obu instancji, a także Sąd, jednoznacznie wskazują, że diagnosta naruszył dwa zapisy rozporządzenia z 18 września 2009 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów: § 2 ust.1 pkt 1, który opisuje procedurę identyfikacji pojazdu podczas badania technicznego oraz § 5 ust. 6 tegoż rozporządzenia, który nakazuje w przypadku stwierdzenia niezgodności zatrzymanie dowodu rejestracyjnego. Naruszono zatem przepisy określające zakres i sposób przeprowadzenia badania. Według wnoszącego skargę kasacyjną, zgodnie z przytoczonym orzecznictwem należało ściśle ustalić okoliczności, w których doszło do przekroczenia przepisów przez diagnostę, nie wyłączając jego okoliczności osobistych motywacji do działania. Strona podkreśla, że w aktach nie ma żadnego dowodu, który zaprzecza, że do zdarzenia nie mogło dojść wyłącznie na skutek zwykłego ludzkiego błędu. Nie ma żadnych dowodów na działanie diagnosty w celu świadomego naruszenia procedury lub istnienia jakichkolwiek motywów finansowych w celu legalizacji pojazdu. W sprawie powyższych okoliczności należycie nie rozważono, czy ciężar popełnionego przez diagnostę uchybienia jest istotnie na tyle duży, że daje podstawę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień.

10 Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zwrot kosztów postępowania.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

13 Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że podstawą jej rozpoznania jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji.

14 W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym (pkt 1 petitum skargi) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach, jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Niemniej jednak, pomimo powyższych wad sformułowania zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkował się do przedstawionych w skardze kasacyjnej argumentów, mając na uwadze stanowisko pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uchwale z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. ONSAiWSA z 2010 r., z. 1, poz. 1), według którego podstawy kasacyjne mogą być również wydedukowane z uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 492).

15 Z uzasadnienia niniejszej skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionuje w istocie dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię przepisu art. 84 ust. 3 pkt 1 p.r.d., gdyż przepis ten - w ocenie skarżącego - wyraźnie wskazuje, że należy rozważyć nie

16 tylko sam fakt wypełnienia przez diagnostę znamion czynu w nim opisanego, ale należy ustalić także zakres zawinienia diagnosty, ewentualne skutki, a także przede wszystkim rozważyć, czy charakter naruszenia procedury badania upoważnia do cofnięcia uprawnień.

17 Z kolei według WSA w Ł., wykładnia przepisu art. 84 ust. 3 p.r.d. prowadzi do wniosku, że ma on charakter bezwzględnie obowiązujący, a stwierdzenie uchybień określonych w tym przepisie (w pkt 1 lub pkt 2) zawsze skutkuje zastosowaniem opisanej w nim sankcji. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, organ nie ma możliwości miarkowania konsekwencji i jeśli stwierdzi chociażby jedno uchybienie określone w art. 84 ust. 3 ustawy ma obowiązek cofnąć diagnoście uprawnienie

18 Wykładnia powyższego przepisu dokonana przez organ jest prawidłowa.

19 Zgodnie z art. 84 ust. 3 pkt 1 p.r.d. starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania.

20 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 60/12 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, że przepis art. 84 ust. 3 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym nie daje organowi prawa do miarkowania konsekwencji, co oznacza, że uchybienia o dużym ciężarze gatunkowym są traktowane na równi z uchybieniami o mniejszych skutkach. Wykonanie badań technicznych pojazdów sprzecznie z wymogami prawa i stanem faktycznym zawsze będzie rodziło po stronie organu obowiązek cofnięcia uprawnień.

21 Z bezspornych ustaleń organu zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika, iż skarżący dwukrotnie (w dniach 9 stycznia 2010 r. i 14 lutego 2012 r.) przeprowadził badania techniczne pojazdu Seat Leon 19. TDI o nr rejestracyjnym [...], pomimo że nr VIN tego pojazdu nie był zgodny z numerem VIN wpisanym w dowodzie rejestracyjnym wydanym dla tego samochodu. W myśl § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 18 września 2009 r. zakres okresowego badania technicznego obejmuje identyfikację pojazdu, w tym sprawdzenie cech identyfikacyjnych oraz ustalenie i porównanie zgodności faktycznych danych pojazdu z danymi zapisanymi w dowodzie rejestracyjnym lub odpowiadającym mu dokumencie, także sprawdzenie prawidłowości oznaczeń i stanu tablic rejestracyjnych pojazdu. Z kolei w załączniku nr 1 do przywoływanego rozporządzenia zawarto wykaz czynności kontrolnych oraz metod i kryteria oceny stanu technicznego pojazdu podczas przeprowadzania badania technicznego. Zgodnie z pkt 1.1 załącznika, dla identyfikacji pojazdu konieczne są oględziny organoleptyczne, tj. porównanie zapisów w dowodzie rejestracyjnym ze stanem faktycznym lub ustalenie faktycznych danych pojazdu na podstawie oględzin i badań. Nadto brak zgodności zapisów numeru identyfikacyjnego VIN oraz numeru rejestracyjnego ze stanem faktycznym jest okolicznością uznającą stan faktyczny pojazdu za niezgodny z warunkami technicznymi. Świetle powyższych przepisów pierwszą czynnością kontrolną diagnosty przed przystąpieniem do badań technicznych pojazdu jest identyfikacja pojazdu, który ma zostać poddany przedmiotowemu badaniu. W tym celu diagnosta ma obowiązek porównania zapisów w dowodzie rejestracyjnym ze stanem faktycznym. Nie było kwestionowane w tej sprawie, że numer VIN naniesiony na tabliczkę znamionową pojazdu nie był zgodny z numerem VIN wpisanym w dowodzie rejestracyjnym wydanym dla tego auta. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że dwukrotne niewykrycie rozbieżności w powyższych numerach VIN: 1) [...] oraz 2) [...] wskazuje, że oba badania techniczne przeprowadzone przez skarżącego odbyły się niezgodnie z określonym w przepisach prawa zakresem i sposobem ich wykonania. Przy tak wyraźnej różnicy cyfr występujących w powyższych numerach trudno uznać za przekonujące twierdzenie skarżącego, że do zdarzenia mogło dojść wyłącznie na skutek zwykłego ludzkiego błędu. Prawidłowe, a więc zgodne z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 18 września 2009 r. w zw. z pkt 1.1 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, wykonanie przez Ł. Ś. czynności identyfikacji pojazdu wchodzące w zakres okresowego badania technicznego powinno w konsekwencji doprowadzić do zatrzymania dowodu rejestracyjnego oraz przekazania tego dokumentu podmiotowi prowadzącemu stację kontroli w celu niezwłocznego przesłania do organu rejestrującego właściwego ze względu na miejsce rejestracji wraz z kopią zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym (§ 5 ust. 6 rozporządzenia z 18 września 2009 r.), czego skarżący kasacyjnie nie uczynił. W tej sytuacji nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, skoro skarżący dokonał badań technicznych pojazdów niezgodnie z określonym w § 2 ust. 1 pkt 1, § 5 ust.6 i 7 rozporządzenia z dnia 18 września 2009 r.

22 Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że przepis art. 84 ust. 3 pkt 1 p.r.d. korzysta z domniemania zgodności z Konstytucją RP, gdyż Trybunał Konstytucyjny nie orzekał o niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a zatem mógł stanowić podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Na gruncie ustalonego stanu faktycznego, niepodważonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie widział podstaw do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu stosownego pytania, a trzeba dodać, że skarżący formułując powyższy zarzut (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) takiego wniosku do Naczelnego Sąd Administracyjnego nie kierował. Poza tym skarżący na podstawie art. 79 Konstytucji RP ma prawo wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego.

23 WSA w Ł. nie naruszył też art. 84 ust.3 pkt 2 oraz art. 84 ust.4 p.r.d., gdyż przepisy te nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy było cofnięcie diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych na podstawie art. 84 ust.3 pkt 1 p.r.d., a nie na podstawie art. 84 ust. 3 pkt 2 tejże ustawy. Z kolei zgodnie z art. 84 ust. 4 p.r.d., w przypadku cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych, ponowne uprawnienie nie może być wydane wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stała się ostateczna, a zatem przepis ten dotyczy postępowania o wydanie ponownego uprawnienia, a nie cofnięcia uprawnienia, jak w tym przypadku.

24 Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.