Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2018 r., II GSK 4542/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2018 r., II GSK 4542/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Kisielewicz sędzia NSA Joanna Sieńczyło- Chlabicz (spr.) sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1523/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz [...] kwotę 3925 (trzy tysiące dziewięćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1523/15, oddalił skargę [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

3 Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

4 I

5 W dniu 15 stycznia 2015 r. w [...] na drodze powiatowej zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z trzyosiowego samochodu ciężarowego marki Man wraz z dwuosiową przyczepą marki KH-Kipper. Zespołem pojazdów kierował [...] (obywatel Ukrainy), który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem kruszywa (ładunek sypki) w imieniu [...] (dalej: skarżąca, spółka, strona). Podczas kontroli stwierdzono, że kontrolowany zespół pojazdów poruszając się po drodze powiatowej przekraczał dopuszczalny nacisk na podwójnej osi napędowej, podwójnej osi nienapędowej oraz przekraczał dopuszczalną masę całkowitą zespołu pojazdów.

6 Ważenia dokonano dwoma przenośnymi wagami do pomiarów statycznych SAW 10C/II o numerach fabrycznych [...],[...] posiadającymi legalizację Urzędu Miar. Kontrolujący stwierdzili, że nacisk na podwójną oś napędową pojazdu wyniósł 23,9 t. Wynik ważenia został pomniejszony o maksymalne dopuszczalne błędy pomiarowe dla wag oraz dla stanowiska pomiarowego dla każdej osi o 2% i zaokrąglony do 0,1 t. w górę i wyniósł 23,3 t. W związku z powyższym stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku na podwójną oś napędową pojazdu o 5,3 t. Ponadto nacisk na podwójną oś nienapędową wyniósł 19,2 t. Wynik ważenia został pomniejszony o maksymalne dopuszczalne błędy pomiarowe dla wag oraz dla stanowiska pomiarowego dla każdej osi o 2% i zaokrąglony do 0,11 w górę i wyniósł 18,8 t. w związku z powyższym stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową pojazdu samochodowego o 0,8 t. względem dopuszczalnej normy 18 t.

7 Dopuszczalna masa całkowita wyniosła 48,3 t. i została przekroczona o 8,3 t. względem dopuszczalnej masy całkowitej dla kontrolowanego pojazdu wynoszącej 40 t.

8 Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: także WITD) nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł.

9 Organ I instancji uznał, że skarżąca wykonywała przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach.

10 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: także GITD) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej: k.p.a.), art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 64 c, art. 140 aa ust. 1, 3 pkt 1, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 – dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 - dalej: u.d.p.) oraz § 3 ust. 1 pkt 3 lit b), § 5 ust 1 pkt 2 lit. c), § 5 ust 1 pkt 5 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2015 r. poz. 305 – dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

11 Organ II instancji powtórzył ustalenia kontroli drogowej wykazujące przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu oraz normę dopuszczalnego nacisku podwójnej osi.

12 GITD wskazał, że pojazdem nienormatywnym, według ustawowej definicji z art. 2 ust. 35a p.r.d. jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy.

13 Następnie organ odwoławczy stwierdził, że norma dotycząca nacisków osi podwójnych jest identyczna na wszystkich kategoriach dróg, zatem ich przekroczenie powoduje zakwalifikowanie naruszenia do przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, gdyż tylko ono dopuszcza ich przekroczenie. Zgodnie zaś z przepisem art. 41 ust. 1 u.d.p. po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t., z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tejże ustawy. W art. 41 ust. 1 u.d.p. znalazła się delegacja ustawowa dla Ministra właściwego do spraw transportu, do ustalenia w drodze rozporządzenia wykazu: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t., 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego.

14 Wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, na których obowiązuje nacisk osi do 8 t. i 10 t. został określony rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1061 – dalej: rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 6 września 2012 r.). Stosownie do ust. 3 art. 41 u.d.p. drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Ul. [...] w [...] (droga powiatowa) została zaliczona do kategorii dróg po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t.

15 Organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d. Strona nie dostarczyła bowiem takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o ww. regulację. W rozpatrywanym przypadku przewożono kruszywo ładunek sypki, lecz podczas kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów. Nie znajduje więc zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d.

16 GITD wyjaśnił również, że nie kwestionuje stanowiska skarżącej, iż zatrudnieni kierowcy odbyli szkolenia m.in. z zakresu dopuszczalnych nacisków osi pojazdu, dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, obowiązku weryfikacji masy całkowitej pojazdu, lecz jak wykazała kontrola drogowa w niniejszym przypadku szkolenia te okazały się niewystarczające do wykonywania przejazdu zgodnie z obwiązującymi regulacjami prawnymi.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę spółki

18 WSA wskazał, że zgodnie z art. 140aa ust. 1 p.r.d. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Kara ta w myśl art. 140aa ust. 3 pkt 1 nakładana jest na podmiot wykonujący przejazd chyba, że wykaże on, że a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia lub c) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisków osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna (art. 140aa ust. 4 pkt 1 i 2 p.r.d.).

19 Sąd I instancji przypomniał, że w stanie faktycznym sprawy kontrolowanym pojazdem przewożone było kruszywo, a więc ładunek sypki, a stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej, stąd przesłanka z art. 140aa ust. 4 pkt 2 nie ma zastosowania. Jeżeli zaś chodzi o okoliczności z art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a i b p.r.d. - to w ocenie WSA organ zasadnie przyjął, że skarżąca nie może się skutecznie na nie powoływać, albowiem nie miały miejsca w sprawie. W tym kontekście WSA stwierdził, że brak wpływu ma miejsce wtedy, gdy wyłączną winę za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika.

20 Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie może skutecznie uwolnić się od odpowiedzialności podnosząc, że przeszkoliła kierowców w zakresie niezbędnej wiedzy dotyczącej procedur dokonywania transportu drogowego. Skoro obowiązujące przepisy prawne obciążają podmiot wykonujący przejazd, aby nie dochodziło do przekroczenia dopuszczalnych norm powinien on przedsięwziąć kroki, aby pojazd był normatywny na drodze, po której wykonuje przejazd. Sposób doboru odpowiednich środków celem zachowania normatywności pojazdu - stworzenie własnych procedur, szczegółowa organizacja pracy, kształtowanie stosunków zobowiązaniowych z pozostałymi uczestnikami obrotu prawnego, ustalenie trasy przejazdu - należy do przewoźnika. Za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi tj. w niniejszej sprawie skarżąca spółka. To na niej spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowców), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje.

21 W tym stanie rzeczy WSA nie dopatrzył się naruszenia art. 140aa ust. 4 p.r.d., jak również nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji wbrew twierdzeniom strony, organ dołożył należytej staranności w zebraniu, a następnie ocenie materiału dowodowego w sprawie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a.

22 II

23 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka zaskarżając ten wyrok w całości i żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

24 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

25 1) Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z:

26 a) art. 41 ust. 1 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten określa wartość dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdów mogących poruszać się po drogach publicznych na poziomie 11,5 t., jednak przepisy ww. ustawy (ani wydanych na jej podstawie rozporządzeń) nie określają wartości dopuszczalnego nacisku osi wielokrotnych na drogę, tym samym w przypadku osi wielokrotnych - jak w kontrolowanym pojeździe - odniesienie wartości ich rzeczywistego nacisku do wartości przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych jest niemożliwe, albowiem brak jest właściwych przepisów, które miałyby określać maksymalny nacisk na drogę osi wielokrotnych;

27 b) art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że podmiot

28 administrowany będzie ponosił odpowiedzialność administracyjną za okoliczności niewynikające wprost z powszechnie obowiązujących przepisów prawa;

29 c) art. 140aa ust. 4 p.r.d. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że zaistniały ku temu przesłanki;

30 2) Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 oraz 8 k.p.a. poprzez niewypełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i wszechstronny, a w szczególności niezweryfikowanie, czy na wagach pomiarowych (zgodnie ze świadectwem homologacji oraz instrukcją producenta), na których organ wykonywał pomiar, w ogóle możliwe jest wykonanie pomiarów masy oraz pomiarów nacisków osi wielokrotnych, albowiem według wiedzy skarżącej, przedmiotowe wagi służą wyłącznie do pomiaru nacisków kół i pojedynczych osi i nie mogą służyć do innych pomiarów (w tym do pomiaru masy, jak również do pomiaru nacisków osi wielokrotnych), co w konsekwencji stanowi naruszenie zasad prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz zasady prawdy obiektywnej, co jednocześnie doprowadziło do wydania wadliwego orzeczenia.

31 Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

32 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

33 Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

34 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

35 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie uznaje za zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., sformułowane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

36 Istota tych zarzutów sprowadza się do niewypełnienia przez organy obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i wszechstronny, a w szczególności niezweryfikowania, czy na wagach pomiarowych - zgodnie ze świadectwem homologacji oraz instrukcją producenta - na których organ wykonywał pomiar, w ogóle możliwe jest wykonanie pomiarów dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu oraz pomiarów nacisków osi wielokrotnych, albowiem według wiedzy autora skargi kasacyjnej, przedmiotowe wagi służą wyłącznie do pomiaru nacisków kół i pojedynczych osi i nie mogą służyć do innych pomiarów, w tym do pomiaru masy, jak również do pomiaru nacisków osi wielokrotnych, co w konsekwencji stanowi naruszenie zasad prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz zasady prawdy obiektywnej, co doprowadziło do wydania wadliwego orzeczenia.

37 Odnosząc się do tak zarysowanej istoty sporu należy w pierwszej kolejności wskazać, że w sprawie bezspornym jest, iż do wykonania pomiarów nacisków osi oraz dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu użyto dwóch przenośnych wag SAW 10C/II do pomiarów statycznych (nr fabryczny: [...] i [...]), posiadających aktualną legalizację i na zalegalizowanym przez uprawnionego geodetę stanowisku do ważenia pojazdów.

38 W aktach administracyjnych sprawy znajdują się świadectwa legalizacji ponownej ww. wag, z których wynika, że są to wagi nieautomatyczne odpowiadające przepisom rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 26, poz. 152).

39 Natomiast ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy, pochodzącej od producenta, Instrukcji obsługi i opisu technicznego wag SAW 10A i SAW 10C wynika, że wagi te służą do pomiaru obciążenia kół, a po połączeniu dwóch wag, do pomiaru obciążenia osi. Producent przewiduje, że waga może pracować samodzielnie lub w parach i grupach od 4 do 6 wag w celu pomiaru, nacisku koła, nacisku na oś, na grupę osi lub pomiaru ciężaru 2 lub 3 osiowych samochodów ciężarowych.

40 Nie ma wątpliwości, że z protokołu przeprowadzonej kontroli wynika, iż ważenia pojazdu dokonano przy użyciu dwóch przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II, posiadających aktualne świadectwo legalizacji ponownej. Waga SAW 10C/II przeznaczona jest do pomiaru obciążenia koła i osi w ramach nadzoru ruchu drogowego. Dopuszczalna jest jednak możliwość połączenia dwóch wag przeznaczonych do pomiaru obciążenia koła, a wówczas waga wyświetli wartość obciążenia osi. Maksymalne obciążenie użytych wag wynosi 10 t. dla każdej z wag z osobna. Jednak z protokołu kontroli nie wynika, czy każda oś pojazdu była ważona oddzielnie przy użyciu dwóch wag, czy też w konfiguracji połączonych dwóch wag. Jeżeli bowiem każda oś pojazdu była ważona oddzielnie przy użyciu dwóch wag, to maksymalny nacisk każdej z osi pojazdu mógł wynieść do 20 t., co nie przekroczyłoby dopuszczalnego obciążenia dla połączonych wag. Z instrukcji obsługi wag wynika, że wagi podczas pomiaru wartości obciążenia osi muszą być połączone w konfiguracji dwóch wag. Natomiast w aktach sprawy brak jest informacji na ten temat, z czego można wnosić, że wagi te prawdopodobnie nie były połączone. Informacji na temat połączenia wag podczas pomiaru nie zawierają także decyzje organów administracji obu instancji.

41 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nie wyjaśniły, że użyta do pomiarów w trakcie kontroli para wag typu SAW 10C/II mogła być zastosowana zarówno do określenia dopuszczalnej masy całkowitej, jak również nacisku osi poddanego kontroli pojazdu. Tych okoliczności nie wyjaśniają znajdujące się w aktach sprawy świadectwa legalizacji ponownej przedmiotowych wag, bowiem nie chodzi o to, że wagi są wadliwe, tylko o to, czy używane w zespołach dwóch wag mogą dawać precyzyjne pomiary nacisków na osie w pojazdach więcej niż trzyosiowych oraz czy można przy ich pomocy ustalać masę całkowitą pojazdów (por. wyroki NSA z dnia: 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2172/14; 21 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1333/13).

42 Powyższe wątpliwości pogłębia również okoliczność braku w aktach sprawy świadectwa homologacji z którego wynikałoby, że waga nieautomatyczna SAW 10C/II służy do dokonywanie pomiarów masy całkowitej pojazdów wieloosiowych poprzez sumowanie wyników pomiarów.

43 Z uwagi na braki w ustaleniach faktycznych, których nie dostrzegł Sąd I instancji, za przedwczesne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego zawarte w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

44 Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

45 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.