Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2018 r., II GSK 4377/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2018 r., II GSK 4377/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Aleksandra Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 486/17 w sprawie ze skargi E P na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [..] kwietnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 21 września 2017r., sygn. akt I SA/Rz 486/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę E P na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2015r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014r. w pomniejszonej wysokości.

3 Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy – Sąd I instancji stwierdził, że w dniu [...] maja 2014r. rolnik złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014r. w związku z realizacją zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego w dniu [...] marca 2011r. (PROW 2007-2013). W formularzu Deklaracja pakietów rolnośrodowiskowych zadeklarował w czwartym roku 5-letniego zobowiązania realizację Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne i w jego ramach realizację następujących wariantów: Wariantu 2.5 - Uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 0,14 ha obejmującej działkę rolną A; Wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 2,22 ha obejmującej działki rolne: B i D. W dniu [...] lipca 2014r. w gospodarstwie skarżącego odbyła się z udziałem producenta rolnego kompleksowa kontrola na miejscu w zakresie: kwalifikowalności powierzchni oraz programu rolnośrodowiskowego. Podczas kontroli ujawniono nieprawidłowości na działkach B ([...]), kod nieprawidłowości DR52 (zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania) i D ([...]), kod nieprawidłowości DR52, DR53 (powiększenie zasięgu pola zagospodarowania lub zmianę położenia obiektu niekwalifikowanego w ramach działki referencyjnej), E2 (materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań) oraz E7 (nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów - granica błędu do 5% wymaganej obsady). W zastrzeżeniach do protokołu skarżący podał, że mimo zabezpieczeń drzewek przed dziką zwierzyną, drzewka zostały uszkodzone, brakującą obsadę jabłonek zamierzał uzupełnić jesienią 2014r. Wskazał również, iż nie wiedział o możliwości zgłoszenia szkody do organów Agencji. Zastrzeżeń tych nie podzielił organ Agencji.

4 Z tych względów Kierownik Biura Powiatowego Agencji w Jarosławiu decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2014r. w pomniejszonej wysokości 336 zł - do pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, w tym do: wariantu 2.5 - Uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 0,14 ha w wysokości 182 zł; wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 2,22 ha w wysokości 154 zł - ze względu na zastosowanie sankcji 100% dla działki D o powierzchni 2,12 ha za nieutrzymanie minimalnej obsady drzew.

5 Utrzymując w mocy tę decyzję - Dyrektor stwierdził, że zastosowanie sankcji było wynikiem stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku kontroli na miejscu na działce D, polegających na braku utrzymania minimalnej obsady drzew jabłoni domowej, bowiem tylko drzewka w liczbie 183 sztuk mogły zostać uwzględnione do przeliczenia obsady, jako spełniające wymagania określone w załączniku nr 9 dział B, pkt II rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz. U. z 2007r. nr 29, poz. 189, ze zm.), zwanego rozporządzeniem z 2007r. Skarżący podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w dniu [...] marca 2011r., a więc na podstawie przepisów określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2007-2013 (Dz. U. z 2009r. nr 33, poz. 262 ze zm.), zwanego rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2009r. Wymogi pakietowe dla wariantu 2.9 zostały określone w załączniku nr 3 dział II ust. 1 pkt 2 do tego rozporządzenia i obejmują w tym wariancie wymogi dodatkowe to m.in. utrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów - gdzie dla jabłoni domowej minimalna obsada wynosi 125 szt./ha, z dopuszczalną tolerancją 5%, co stanowi 119 szt./ha. Stosownie zaś do § 27 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej, w przypadku o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia. Współczynnik zmniejszenia płatności za nieutrzymanie minimalnej obsady drzew wynosi 100% przysługującej do działki rolnej D płatności rolnośrodowiskowej.

6 Dyrektor stwierdził, że stosownie do art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L nr 368 z 2006r., str. 15, ze zm.), zwanego rozporządzeniem nr 1974/2006, przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Przepis ten nie ma jednakże odniesienia do stanu faktycznego, gdyż beneficjent nie zgłosił wystąpienia siły wyższej właściwemu organowi - Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji w Jarosławiu.

7 Zdaniem Dyrektora przepisy art. 64 § 2 k.p.a. i § 50 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2007-2013 (Dz.U. z 2013r. poz. 361 ze zm.), zwanego rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2013r., nie nakładały na organ obowiązku wezwania beneficjenta do złożenia wyjaśnień w momencie stwierdzenia przez ten organ braku przestrzegania przez rolnika obligatoryjnych wymogów pakietowych w podjętym dobrowolnie zobowiązaniu rolnośrodowiskowym. W ocenie tego organu, kontrola w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została w sposób prawidłowy i rzetelny, w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy, w związku z czym brak jest podstaw do podważenia wiarygodności raportów z czynności kontrolnych.

8 Uznając przeprowadzone postępowanie za prawidłowe, Dyrektor wskazał na specyfikę postępowania przed organami Agencji w porównaniu z k.p.a. (art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, Dz. U. z 2013r. poz. 173, zwanej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Podkreślił, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej swoim podpisem potwierdził, że dane podane we wniosku są prawdziwe, że znane są mu zasady przyznawania tej pomocy finansowej oraz że jest świadomy konsekwencji niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Zobowiązał się także do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem i o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczy: wykorzystania gruntów rolnych, wielkości i powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Organ uznał, że skarżący nie przedstawił wystarczających dowodów na poparcie swoich racji, które skutecznie zanegowałyby określony przez organy obu instancji stan faktyczny na działce rolnej D, deklarowanej do płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 2.9 – Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności), zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

9 Wniesioną od tej decyzji przez E P skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 lipca 2015r., sygn. akt I SA/Rz 426/15, oddalił. Uchylając ten wyrok, wyrokiem z dnia 17 marca 2017r., sygn. akt II GSK 2863/15, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest na tyle ogólne, że wymyka się spod kontroli, a tym samym przedwczesna jest ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

10 Ponownie rozpoznając sprawę - Sąd I instancji oddalił skargę E P. Referując przepisy § 50 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 3 i 4, § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a), § 27 ust. 1 pkt 1 oraz § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. i art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 stwierdził, że podczas kontroli na miejsce na działce rolnej D z deklaracją jabłoni domowej, stwierdzono wprawdzie sad jabłoniowy, jednakże po przeliczeniu i sprawdzeniu drzewek okazało się, że tylko 183 sztuki drzewek spełniało wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określonych w załączniku nr 9 dział B, pkt 5 rozporządzenia z 2007r. Pozostałe 189 drzewek było żywych, ale karłowatych, o wysokości do 50 cm. Ponadto 21 sztuk drzewek było uschniętych. W tych okolicznościach kwestią sporną jest wpływ tych okoliczności na prawo do przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2014r., tj. czwarty roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, w którym te nieprawidłowości te zostały stwierdzone. Skarżący wiąże powstanie nieprawidłowości w stanie nasadzeń, to jest niespełnienie przez nie wymagań jakościowych z działaniem siły wyższej, a więc z okolicznościami na które nie miał wpływu. Sąd I instancji podkreślił, że zgłoszenie faktu siły wyższej lub nadzwyczajnej okoliczności, w tym wypadku zniszczeń przez dziką zwierzynę, powinno nastąpić w odpowiednim czasie, właściwemu organowi oraz zostać właściwe udokumentowanie. Skarżący, który dobrowolnie przystępuje do programu rolnośrodowiskowego, uczestniczy w nim kolejny rok, własnoręcznym podpisem corocznie, przy składaniu wniosków o płatność potwierdza znajomość wynikających z niego elementarnych obowiązków, nie może skutecznie zasłaniać się brakiem znajomości tych obowiązków.

11 Sąd I instancji zauważył, że skarżący nie jest konsekwentny w przedstawianiu okoliczności powstania uszkodzeń drzewek na działce D, zwłaszcza co do czasu ich powstania. W raporcie z czynności kontrolnych, w których skarżący uczestniczył osobiście, zawarto stwierdzenie, że według oświadczenia kontrolowanego zniszczenie sadu nastąpiło w okresie jesienno–zimowym 2013/2014. W zastrzeżeniach do protokołu skarżący nie prostował tego oświadczenia, nie wskazywał innej daty powstania szkody, wskazał tylko, że prace ogrodzeniowe sadu rozpoczął jesienią 2013r., w związku z uszkadzaniem drzewek przez dzikie zwierzęta. Dopiero na etapie odwołania skarżący podniósł, że uszkodzenia powstały po dniu [...] czerwca 2014r., to jest po dacie kontroli jednostki certyfikującej, która nie stwierdziła żadnych nieprawidłowości. Zdaniem Sądu wyniki kontroli jednostki certyfikującej A. sp. z o.o. w Warszawie mającej miejsce w dniu [...] czerwca 2014r. nie mają żadnego znaczenia w zakresie ustalenia nieprawidłowości stwierdzonych w gospodarstwie rolnym skarżącego w niniejszej sprawie, a zwłaszcza dla ustalenia, że w dacie tej na działce D była zachowana minimalna obsada drzew spełniających określone wymagania jakościowe. Kontrole jednostki certyfikującej przeprowadzane na podstawie przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 i rozporządzenia Komisji WE nr 889/2008 oraz ustawy z dnia 25 czerwca 2009r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. nr 116 poz. 975) dotyczą, najogólniej rzecz ujmując prawidłowości stosowania zasad jakie powinny być spełnione dla uznania, że produkt powstał przy wykorzystaniu produkcji ekologicznej. Przepisy ustawy o rolnictwie ekologicznym i rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 nie zawierają żadnych regulacji dotyczących udzielania pomocy finansowej dla podmiotów realizujących przedsięwzięcia w ramach produkcji ekologicznej produktów rolnych. Akty te nie zawierają też żadnych regulacji dotyczących kontroli w zakresie innym, niż kwestie dotyczące produkcji ekologicznej, oraz znakowania produktów ekologicznych. Także tylko w tym zakresie jednostki certyfikujące przeprowadzają kontrole, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym. Tym samym zakres kontroli przez poszczególne podmioty: upoważnione przez organy agencji płatniczej i jednostki certyfikujące jest zasadniczo inny. Jednostka certyfikująca wykonując działania kontrolne nie weryfikuje prowadzonej działalności rolniczej pod kątem spełnienia wymogów programu rolnośrodowiskowego, nie ustala kwalifikowalności powierzchni działek uprawnionych do płatności, tym samym nie odnosi się do liczenia ani pomiarów upraw.

12 Sąd stwierdził, że nawet gdyby skarżący dopełnił obowiązków wynikających z wystąpienia w jego gospodarstwie rolnym przypadków siły wyższej czy nadzwyczajnej okoliczności, to nie oznacza to automatycznie, że zostałaby mu przyznana płatność rolnośrodowiskowa na 2014r. Z istoty zobowiązania rolnośrodowiskowego wynika bowiem, że płatność przysługuje za wykonane zobowiązanie, włącznie ze spełnieniem wymagań pakietowych i wariantowych. Z przepisu art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 wynika zaś, że jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić zobowiązań w wyniku wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, to nie jest wymagany zwrot przyznanej pomocy. Z regulacji tej nie wynika natomiast, że rolnikowi przysługuje płatność za dany rok. Podobnie w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., gdzie wymienione są inne przypadki siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności, jest mowa o tym, że w przypadku ich wystąpienia zwrot pomocy nie jest wymagany. Jeśli nawet rolnik dostarczyłby w terminie dowody potwierdzające działanie siły wyższej i zostały one uznane przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji za podstawę do uznania wystąpienia siły wyższej, zachowuje prawo do kontynuacji zobowiązań rolnośrodowiskowych, jednak płatność rolnośrodowiskowa za dany rok do wariantu/pakietu, na który miały wpływ okoliczności nadzwyczajne nie przysługuje. Natomiast, pomimo braku spełnienia warunków do płatności w danym roku, Agencja nie będzie dochodziła zwrotu przyznanej pomocy z powodu niezrealizowania w danym roku zobowiązania, co ma szczególne znaczenie przy zobowiązaniach wieloletnich. Jeżeli działanie siły wyższej w danym roku nie spowodowało skutków trwałych rolnik może uzyskać prawo do płatności w latach następnych, jeżeli w tym samym roku dokona działań naprawczych.

13 Zdaniem Sądu I instancji w sprawie nie zaistniał przypadek drobnej niezgodności, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 i § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. Pojęcie drobnej niezgodności odnosi się jedynie do podstawowych wymagań wskazanych w § 3 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. Podstawowymi wymaganiami, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 (§ 2 ust. 1 odnosi się wymogów pakietowych i wariantowych) są zaś wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Żaden z art. 4, art. 5 oraz art. 6 rozporządzenia nr 73/2009 oraz załączników nr II, czy III do tego aktu nie mówi o wymogu dotyczącym minimalnej obsady drzew. Ten ostatni wymóg nie jest zatem wymaganiem podstawowym w rozumieniu § 3 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. (wymogiem w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Przepis § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. przypadki drobnej niezgodności odnosi do podstawowych wymagań, które to pojęcie nie obejmuje wymogu zapewnienia minimalnej obsady stanowiącego wymóg dla poszczególnych pakietów i ich wariantów. Pojęcie niezgodności według art. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi, że przez niezgodność należy rozumieć niezgodność w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1122/2009, czyli wszelką niezgodność z wymogami oraz normami. Nieprawidłowość odnieść należy natomiast do uchybienia wymaganiom dla poszczególnych pakietów i wariantów, czyli każdy przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania przedmiotowej pomocy, a nie jako niezgodność. Przepis § 24 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 stanowi o szczegółowych zasadach dotyczących zmniejszeń i wykluczeń, o których mowa w art. 23 (przypadki niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska – zasady wzajemnej zgodności) oraz w ust. 2 o niezgodnościach, co oznacza że odnosi się do przypadków naruszenia podstawowych wymagań (wymogów i norm). Nie było zatem podstaw do traktowania naruszenia w postaci braku minimalnej obsady jabłoniami jako naruszenia podstawowego wymogu (wymagania) stanowiącego niezgodność, a w konsekwencji oceny jej charakteru, to jest rozmiaru, zasięgu i trwałości, a więc np. czy jest drobna w rozumieniu § 24 rozporządzenia nr 73/2009. Naruszenie to należało oceniać w kategoriach nieprawidłowości.

14 Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że pojęcie "minimalnej obsady" dotyczy wszystkich występujących na działce nasadzeń, bez względu na to czy spełniają one wymagania dotyczące ich jakości. "Minimalna obsada" w danym przypadku sadów jabłoni, odnosi się do tych drzew, które spełniają warunki w zakresie wysokości, grubości i ukorzenienia, o których mowa § 9 ust 2 pkt 3a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. Nie ma przeszkód, aby w zależności od stwierdzonego stanu faktycznego na działce, kody te stosować rozłącznie, to jest tylko E2 skoro w przepisach jest mowa o minimalnej obsadzie i rolnik może dowolnie zwiększać liczbę drzew, a nadto przewidziana jest tolerancja 5 %, tylko E7, gdy nie ma jednocześnie zastrzeżeń co do jakości drzew, przy braku spełnienia ich minimalnej ilości, lub łącznie E2 i E7, tak jak w niniejszej sprawie. Bynajmniej nie stanowi to "kaskadowego" przypisywania nieprawidłowości, lecz obiektywne stwierdzenie braku spełnienia wymagań w ramach pakietu i wariantu. Tego rodzaju nieprawidłowość prawidłowo skutkowała 100 % sankcją. Odwoływanie się w tym zakresie do regulacji z art. 70 rozporządzenia nr 1122/2009 jest nieuprawnione, jako, że dotyczy ono innej płatności, a nadto nawiązuje do niezgodności, w rozumieniu jaki wyżej przedstawiono, a więc stanu, który w niniejszej sprawie nie zaistniał.

15 Zdaniem Sądu I instancji raport z kontroli na miejscu obiektywnie przedstawiał stan zagospodarowania działek w gospodarstwie rolnym skarżącego oraz zawierał jego oświadczenia. Skarżący miał do raportu wgląd oraz możliwość złożenia zastrzeżeń. Dowodom tym, z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne przypisuje się przymiot wiarygodności.

16 Sąd I instancji, po przytoczeniu art. 21 ust. 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stwierdził, że to na beneficjenta został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jego twierdzeń oraz uprawnienia do otrzymania płatności. Natomiast na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie jest on bowiem zobowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy.

17 Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Rzeszowie, zaskarżając ten wyrok w całości.

18 Wyrokowi temu zarzucił na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

19 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i nie zastosowanie art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 wyrażającą się w wykluczeniu możliwości rozpatrywania przypadku jako wyjątku od stosowania obniżek z powodu wykazania, że stwierdzone nieprawidłowości nie wynikają z winy rolnika, poprzez nie zastosowanie § 45 pkt 7a rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2013r. w przedmiocie określenia kategorii siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności w przypadku wystąpienia, której zwrot pomocy nie będzie wymagany mimo, że organ kontroli stwierdził zaistnienie tego rodzaju zdarzenia, a organ administracyjny uniemożliwił rolnikowi spełnienie wymogów proceduralnych zgłoszenia,

20 2) przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:

21 a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 70 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającą na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przez Sąd i błędnej ocenie zarzutu zastosowania przez organ administracyjny dwóch kodów kwalifikacyjnych opartych na różnych aktach prawnych do jednej niezgodności,

22 b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zaakceptował ustalenia faktyczne oparte na protokole kontroli, który nie spełniał wymogów unijnych i uwzględnił specyficzną interpretację krajowych przepisów proceduralnych dokonaną przez organ administracyjny.

23 Na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonej decyzji i "utrzymanie w mocy" decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] stycznia 2015r.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

26 Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Rzeszowie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

27 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty kasacyjne nie są bowiem uzasadnione.

28 Zważywszy na sposób skonstruowania zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna – będąca sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych sporządzanym przez profesjonalnego pełnomocnika - nie spełnia wymogów ustawowych. Skuteczne zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa administracyjnego wymagało wskazania przede wszystkim przepisów p.p.s.a., jako regulujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych. Sądy te z uwagi na zakres kognicji nie stosują bowiem przepisów prawa administracyjnego, co oznacza iż nie mogą ich naruszyć w sposób bezpośredni. Przepisy te stanowią natomiast normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej, a ich naruszenie przez Sąd I instancji może nastąpić wyłącznie poprzez przyjęcie przez Sąd wadliwego wzorca tej kontroli lub wadliwą ocenę działania administracji w świetle tego wzorca. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej (por. wyroki NSA dnia: 17 listopada 2016r., II GSK 1057/15; 7 września 2016r., II GSK 283/15). Ten rodzaj wady skargi kasacyjnej nie czyni co prawda zarzutu kasacyjnego nieskutecznym, jednak ogranicza zakres możliwej kontroli kasacyjnej do tego, jaki można ustalić na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Z kolei zarzucenie Sądowi I instancji błędnej wykładni prawa materialnego wymagało wskazania, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął Sąd I instancji, a jaka jest, zdaniem skarżącej kasacyjnie, prawidłowa (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2014r., II GSK 1869/12, Lex nr 1495117). Podważenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa wymaga zaś wykazania, że sąd bezzasadnie tolerował błąd subsumpcji popełniony przez organ administracji publicznej, albo wręcz przeciwnie – bezzasadnie zarzucił organowi popełnienie takiego błędu, tj. że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznał (lub nie uznał) za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wykazania, dlaczego jej zdaniem przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu stanowiącego podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2014r., I GSK 1509/12, Lex nr 1574557, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2014r., II GSK 1869/12, Lex nr 1495117). Skarga kasacyjna powinna też zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego także wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przy tym przedstawiać argumenty mające na celu wykazanie słuszności podstaw kasacyjnych, a więc zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, w tym jasno i precyzyjne odnosić się do realiów konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014r., I GSK 1047/12, Lex nr 1487688, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013r., II GSK 2468/11, Lex nr 1340155). Wykazanie wpływu na wynik sprawy powinno sprowadzać się do wykazania przez skarżącą kasacyjnie związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. do wskazania stosowną argumentacją, że gdyby nie doszło w sprawie do zarzucanego naruszenia, to mogłoby zapaść w sprawie inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r., II GSK 2103/12, Lex nr 1447212, czy wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014r., II GSK 1933/12, Lex nr 1495128).

29 Rozważając z punktu widzenia tych wymogów skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 i § 45 pkt 7a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., tj. zarzut pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżący kasacyjnie – poza tym, że nie wskazał odpowiedniego przepisu p.p.s.a., normującego kompetencje orzecznicze wojewódzkiego sądu administracyjnego – nie wyjaśnił również, w czym upatruje błędnej wykładni tych przepisów, a więc na czym polegał błąd Sądu I instancji w procesie ich interpretacji, jak i również w jaki sposób, zdaniem skarżącego kasacyjnie, powinny one być zinterpretowane, gdyby Sąd nie popełnił błędu w procesie stosowania metod wykładni prawa. Ze sposobu sformułowania zarzutu, jak i jego uzasadnienia wynika natomiast, iż naruszenia w zaskarżonym wyroku tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w istocie w ich wadliwym zastosowaniu w okolicznościach faktycznych sprawy. Z tego względu rozważany zarzut Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w tej postaci. W tym zakresie skarżący kasacyjnie wadliwości tego wyroku upatruje w pominięciu przez Sąd I instancji przepisu § 45 pkt 7a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. i w konsekwencji bezpodstawnemu uznaniu, że stwierdzone w sprawie nieprawidłowości (polegające na braku wymaganej minimalnej obsady sadzonek drzew jabłoni domowej i niespełnienia wymagań jakościowych) wynikają z winy producenta rolnego (nie zaś są wynikiem działania dzikich zwierząt). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wprost zgłasza sugestię, iż w drodze analogii do przypadków drobnej niezgodności, określonej w rozporządzeniu nr 73/2009 i rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2009r. należałoby w tej sprawie ocenić nieprawidłowości z uwagi na rozmiar, zasięg i trwałość, zwłaszcza że dotyczą one norm niższej rangi, co winno skutkować wykluczeniem zastosowania sankcji. Ponadto zarzuca Sądowi zdeprecjonowanie wyników kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą dla ustalenia nieprawidłowości. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Pomijając niedopuszczalność stosowania analogii w prawie administracyjnym, gdzie kompetencje administracji publicznej muszą mieć wyraźną podstawę prawną a wszelkie działania muszą wprost wynikać z normy prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie koresponduje z treścią zarzutu. Przede wszystkim podnieść należy, że podstawę prawną zaskarżonego wyroku stanowił - pominięty w skardze kasacyjnej - przepis art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 oraz przywołany w zarzucie kasacyjnym przepis § 45 pkt 7a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., oba normujące odstępstwa od żądania zwrotu całości lub części przyznanej płatności. Skarga kasacyjna nie zarzuca przy tym wadliwego zastosowania tego pierwszego przepisu w tej sprawie, zwłaszcza biorąc pod uwagę zakres jego zastosowania ograniczony do spraw zwrotu przyznanej beneficjentowi pomocy, kwestionuje jednocześnie pominięcie w sprawie tego drugiego przepisu. Wobec tego konstrukcja zarzutu polegająca na naruszeniu art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 i jego powiązania z § 45 pkt 7a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. nie jest prawidłowa. Przepisy te odnoszą się do różnych sytuacji faktycznych, aczkolwiek opartych na okoliczności siły wyższej i innej nadzwyczajnej okoliczności. Niemniej jednak należy odróżnić podstawę prawną odstąpienia od zwrotu całości lub części już przyznanej i wypłaconej płatności od podstawy prawnej zmniejszeń i wykluczeń z płatności. W sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej znajduje niewątpliwie odpowiednie zastosowanie art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 na podstawie art. 7 rozporządzenia nr 65/2011. W okolicznościach faktycznych tej sprawy jego zastosowanie (zamiast art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006) nie mogło jednak polegać – jak tego oczekuje skarżący kasacyjnie - na rezygnacji ze zmniejszeń i wykluczeń. Sytuacja prawna producenta rolnego nie uległaby zmianie. Zarzucając naruszenie tego przepisu skarżący kasacyjnie podnosi jedynie, że stwierdzone w sprawie nieprawidłowości nie wynikają z winy rolnika, lecz są jak twierdzi wynikiem szkód wyrządzonych przez dzikie zwierzęta. Nie sposób jednakże byłoby zarzucić Sądowi I instancji pominięcia tego przepisu, skoro skarżący kasacyjnie żadnym zarzutem kasacyjnym nie podważył przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku stanu faktycznego. Ustalenia te są zatem miarodajne dla oceny prawidłowości subsumpcji normy materialnoprawnej. Z ustaleń tych wynika, że skarżący kasacyjnie nie spełnił wszystkich warunków zastosowania art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009, tj. nie zawiadomił organu Agencji o zaistnieniu siły wyższej – szkodzie w uprawach spowodowanych działaniem dzikich zwierząt oraz nie dokonał tego zanim organ powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu a organ nie poinformował go jeszcze o stwierdzonej nieprawidłowości. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje stwierdzonych nieprawidłowości w obsadzie drzew i ich jakości, a jedynie podnosi, że zostały one spowodowane przez dzikie zwierzęta. Pomija przy tym tę – niesporną - okoliczność faktyczną, że część drzew nie spełniała również wymogów co do wielkości, gdyż były one karłowate (miały znacznie mniej niż 80 cm wysokości, bo około 50 cm). Kwestionując niezastosowanie tego przepisu w tej sprawie skarżący kasacyjnie nie twierdzi też, że producent rolny dochował warunków określonych w tym przepisie. Sam producent rolny wręcz stwierdza - choć nie jest konsekwentny w swojej argumentacji - że nie wiedział o wymogu zgłoszenia Agencji faktu zniszczenia drzew przez dzikie zwierzęta. Tym samym przyznał, że nie dopełnił jednego z warunku odstąpienia od zmniejszeń i wykluczeń w razie zaistnienia siły wyższej lub innej uzasadnionej okoliczności, jakim jest zawiadomienie organu o zaistnieniu tych okoliczności. Z tego względu nie ma większego znaczenia powołanie przez Sąd I instancji art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 zamiast na art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, jak i podnoszony argument, że organ nie pouczył go w sposób prawidłowy o obowiązku zawiadomienia o zaistnieniu tej okoliczności, tym bardziej, że producent rolny składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014r. oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania płatności i zobowiązał się informować organ o wszelkich zdarzeniach mających wpływ m.in. na wnioskowaną płatność.

30 Zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 70 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut pkt 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej, oraz sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 77 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 22 rozporządzenia nr 65/2011, nie jest zasadny.

31 W tym zakresie podnieść należy, że skarżący kasacyjnie - poza zakwestionowaniem zastosowania dwu kodów do jednej "niezgodności" i lakonicznym stwierdzeniem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadzającym się do luźnej sugestii o dokonywaniu przez prawodawcę gradacji zmniejszeń - nie wykazuje w żaden sposób jak objęte analizowanym zarzutem kasacyjnym przepisy prawa materialnego (błędnie zakwalifikowane do przepisów procesowych) mają odniesienie do stwierdzonych w sprawie naruszeń w zakresie wymogów pakietowych. W tym więc zakresie skarga kasacyjna, sprowadzającą się do tego ogólnikowego stwierdzenia, nie spełnia wymogów ustawowych, gdyż nie zawiera rozwinięcia zarzutu kasacyjnego. Z punktu widzenia prawidłowości skonstruowania zarzutu kasacyjnego wskazać też należy, że przepis art. 70 rozporządzenia nr 1122/2009 zawiera mniejsze jednostki redakcyjne, jednakże skarżący kasacyjnie nie wskazuje, naruszenie której z nich zarzuca. Z kolei przepis art. 22 rozporządzenia nr 65/2011 pozostaje w związku z innymi przepisami, co dla prawidłowego skonstruowania zarzutu kasacyjnego wymagało ich wskazania, tym bardziej, że odnoszą się one do różnych warunków kwalifikowalności pomocy. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia też, dlaczego jego zdaniem przepisy te, odnoszące się do zasady wzajemnej zgodności i posługujące się pojęciem niezgodności z normą, mają mieć zastosowanie do nieprawidłowości w zakresie warunków pakietowych. Z tych to już przyczyn skarga kasacyjna w tym aspekcie nie mogła zostać uznana za skuteczną. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, zawierający odesłania do rozporządzenia nr 1122/2009, nie wymienia jako stosowanego odpowiednio przepisu art. 70 i art. 77 rozporządzenia nr 1122/2009. Przepis art. 70 ust. 3, ust. 4 i ust. 6 i ust. 7 rozporządzenia nr 1122/2009 ma jednakże odpowiednie zastosowanie na mocy art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 do naruszeń zasady wzajemnej zgodności, rozumianej zgodnie z ust. 1 art. 19 rozporządzenia nr 65/2011 jako zgodność z podstawowymi wymogami w zakresie zarządzania, zasadami dobrej kultury rolnej oraz minimalnymi wymogami dotyczącymi stosowania nawozów i środków ochrony roślin. W zakresie zmniejszeń lub wykluczeń z płatności rolnośrodowiskowej prawodawca wprowadza natomiast odrębne unormowania w art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005, zaś w zakresie zasad kolejności zmniejszeń w art. 22 rozporządzenia 65/2011. Ten ostatni przepis co prawda został objęty zarzutem kasacyjnym, nie ma on jednakże zastosowania do stwierdzonych w tej sprawie naruszeń, gdyż dotyczy on warunków podstawowych (tj. np. powierzchnia czy ilość zwierząt). Nie odnosi się w żaden sposób do naruszenia warunków pakietowych. Prawodawca odróżnia też pojęcie niezgodności od nieprawidłowości. W tej sprawie przedmiotem sprawy jest płatność rolnośrodowiskowa, w stosunku do której prawodawca wprowadza – obok wymogów podstawowych w zakresie zasady wzajemnej zgodności i dobrej kultury - dodatkowe warunki, tzw. warunki pakietowe, zaś osią sporu jest niedochowanie przez producenta rolnego warunków pakietowych, kwalifikowanych – co na obecnym etapie nie stanowi już przedmiotu sporu - jako nieprawidłowość (nie zaś niezgodność). W stanie faktycznym tej sprawy - niepodważonym żadnym zarzutem kasacyjnym - stwierdzona nieprawidłowość skutkująca zastosowaniem sankcji dotyczyła wymogów pakietowych, tj. pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariantu 2.9. – Uprawy sadownicze i jagodowe, i polegała na niespełnieniu wymagań przez materiał szkółkarski (kod E2) i brak minimalnej obsady drzew i krzewów (kod E7). Wymogi te - określone w załączniku nr 3 działu II ust. 1 pkt 2 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. i w załączniku nr 9 część B poz. II pkt 1 rozporządzenia z 2007r. – są dodatkowymi, poza wymogami podstawowymi, i dotyczą wysokości drzew nie mniejszej niż 80 cm, średnicy pnia nie mniejszej niż 8 mm, wymogu posiadania korzenia głównego i nie mniej niż 3 korzeni bocznych albo wiązki korzeni bocznych, albo korzeni przerastających całą objętość gleby w pojemniku, oraz ilości obsady drzew nie mniejszej niż 125 sztuk na ha, z dopuszczalną tolerancją 5% (czyli 119 szt./ha). Niezależnie od tego nie sposób podzielić sformułowanego w treści zarzutu kasacyjnego poglądu, że w tej sprawie zastosowano dwa kody do tej samej niezgodności. Z niepodważonych skargą kasacyjną ustaleń faktycznych wynika w sposób niewątpliwy, że w tej sprawie zostały naruszone dwa warunki pakietowe, tj. w zakresie minimalnej ilości obsady drzew i w zakresie jakości drzew. Oznacza to, że zarówno brakowało wymaganej ilości drzew, ale i część z drzew nie spełniała wymogów jakościowych (co do wysokości i grubości pnia). Zastosowane w sprawie kody nieprawidłowości nie wykluczają się. Nie ma zatem miejsca podnoszona przez skarżącego kasacyjnie "kumulacja kwalifikacji uchybień".

32 Zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a., tj. zarzut pkt 2 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, również nie zasługuje na uwzględnienie.

33 Rozpoznając te zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie zawiera wymogu formalnego w postaci wykazania wpływu zarzucanego naruszenia na wynik rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto ma ona w tym zakresie charakter polemiczny ze stanowiskiem Sądu I instancji. Nie zawiera ona też uzasadnienia w zakresie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Trudno zatem zrozumieć w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu, tym bardziej, że jest on w tym zakresie niekonsekwentny. Zarzucenie Sądowi I instancji zaakceptowania kontrolowanej decyzji w sytuacji braków jej uzasadnienia oznacza bowiem w istocie postawienie zarzutu formalnego, który już sam w sobie z uwagi na niemożność skontrolowania prawidłowości decyzji powinien skutkować uwzględnieniem skargi. Próba zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji w ten sposób nie może jednakże odnieść skutku skoro skarżący kasacyjnie zarzuca organowi wadliwe ustalenia faktyczne i ich ocenę w kontrolowanej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest też jakiegokolwiek uzasadnienia w zakresie naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., co uniemożliwia ocenę zasadności skargi kasacyjnej w tej części. Ze sposobu sformułowania zarzutu kasacyjnego, jak i jego uzasadnienia wynika natomiast, że skarżący kasacyjnie naruszenia objętych zarzutem przepisów upatruje w przyjęciu za podstawę ustaleń faktycznych protokołu kontroli niespełniającego zdaniem skarżącego kasacyjnie wymogów prawa unijnego. Zarzucenie jednakże prawidłowości protokołu z kontroli na miejscu wymagało wskazania, jakie przepisy regulujące wymogi formalne protokołu zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało. Przepisów takich, jak i jakim "standardom unijnym" protokół kontroli nie odpowiada skarga kasacyjna nie wskazuje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjne wskazuje jedynie ogólnikowo, że narusza on zwłaszcza rozporządzenie nr 65/2011, które kompleksowo reguluje problematykę kontroli w ramach wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, po czym stwierdza, że "(n)ie wdając się w szczegóły należy podnieść, że dyskredytuje go zamieszczenie rzekomego oświadczenia co było między innymi powodem niepodpisania przez właściciela kontrolowanej plantacji, a także pominięcie rozmowy na temat możliwości dopełnienia formalności związanych ze zgłoszeniem zniszczenia drzewek przez zwierzynę leśną, co podnosi rolnik". Tak sporządzone uzasadnienie skargi kasacyjnej uniemożliwia odkodowanie intencji skarżącego kasacyjnie. Sąd kasacyjny, biorąc pod uwagę wskazany zakres kognicji, nie może domniemywać niewyrażonego w skardze kasacyjnej ewentualnego naruszenia prawa. To również dyskwalifikuje skargę kasacyjną w tym zakresie. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że protokoły z kontroli na miejscu mają szczególną moc dowodową, gdyż kontrole mogą być przeprowadzane przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd - co do zasady - przypisuje się im wiarygodność (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2011r., sygn. akt II GSK 1019/10 oraz z dnia 4 kwietnia 2008r., sygn. akt II GSK 492/07, wyrok NSA z dnia 29 maja 2014r., II GSK 458/13). W razie przeprowadzenia kontroli to właśnie protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. Nie wyklucza to oczywiście przeprowadzenia przeciwdowodu, co nie może jednak sprowadzać się wyłącznie do gołosłownych twierdzeń producenta rolnego. Ponadto kwestionowanie prawidłowości sporządzenia protokołu kontroli na miejscu, jak można domniemywać (bo nie zostało to sprecyzowane w skardze kasacyjnej) w spornym w tej sprawie zakresie kodów nieprawidłowości, na obecnym etapie postępowania jest spóźnione. Właściwym trybem i środkiem zakwestionowania ustaleń kontroli na miejscu było złożenie w przewidzianym prawem terminie zastrzeżeń do protokołu kontroli na miejscu (tak np. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017r., II GSK 2009/15, Lex nr 2296296). Kwestionując wyniki kontroli producent rolny podnosił jedynie, że w jego ocenie obsada drzew jest zachowana, że informował kontrolerów, że część sadzonek została zniszczona przez dzikie zwierzęta oraz, że prace ogrodzeniowe uprawy rozpoczął jesienią 2013r. i zakończył w kwietniu 2014r. Tym samym potwierdził, że w sprawie doszło do naruszeń wymogów jakościowych drzew i że miało to miejsce znacznie wcześniej niż kontrola jednostki certyfikującej i kontrolerów Agencji. Nie zaprzeczył też poczynionym w protokole kontroli uwagom, że w toku kontroli stwierdzono 189 szt. drzew żywych, karłowatych o wysokości do 50 cm i 21 szt. drzew suchych oraz złożonemu do protokołu oświadczeniu, że "zniszczenie sadu nastąpiło w okresie jesienno-zimowym 2013/2014. Dla ochrony sadu ogrodził dz. D siatką leśną". Producent rolny – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – został jak wynika z protokołu kontroli zawiadomiony o kontroli na miejscu i w niej uczestniczył, podpisał też protokół kontroli. Z powyższego wywieść można, że nie tyle kwestionuje ustalenia kontroli – choć w późniejszym okresie zmienił oświadczenia co do okresu zniszczenia drzew przez dzikie zwierzęta wskazując na czerwiec – lipiec 2014r. – co ocenę okoliczności faktycznej szkody spowodowanej przez dzikie zwierzęta i jej wpływu na wysokość przyznanej płatności. Skarżący kasacyjnie nie formułuje jednakże zarzutu wadliwej oceny okoliczności faktycznych, tj. zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a., co wyłącza merytoryczną ocenę tej kwestii.

34 Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zastrzeżeń skargi kasacyjnej co do przypisywania nazbyt dużej wagi do pouczeń i oświadczeń składanych we wnioskach o płatność. W tym zakresie podnieść należy, że płatności rolnośrodowiskowe przyznawane są – co oczywiste - na wniosek producenta rolnego, który dobrowolnie zobowiązuje się przestrzegać rygorystycznych warunków przyznania płatności. Składając wniosek producent rolny oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania pomocy, jak i zobowiązał się do zawiadomienia organu Agencji o każdym zdarzeniu mającym wpływ na przyznanie płatności lub jej wysokość. W interesie wnioskodawcy było faktyczne i szczegółowe zapoznanie się z zasadami przyznawania płatności. Przed złożeniem wniosku mógł też skorzystać z systemu doradztwa rolnego. W tej sprawie producent rolny złożył – co istotne - kolejny wniosek o płatność rolnośrodowiskową – wniosek kontynuacyjny na 2014r., co oznacza, że jest doświadczonym beneficjentem pomocy unijnej. Miał też wiedzę o niespełnieniu warunków pakietowych z uwagi na szkodę spowodowaną przez dzikie zwierzęta już w 2013r., a mimo to nie zawiadomił organu Agencji o zaistnieniu tej okoliczności. Nie jest zatem zrozumiałe z jakich to powodów rolnik nie był w stanie sporządzić właściwych zastrzeżeń do protokołu kontroli na miejscu, skoro w toku kontroli ustaleniu podlegają wyłącznie okoliczności faktyczne spełnienia warunków przyznania płatności i zastrzeżenia do protokołu dotyczą prawidłowości tych ustaleń. Skarżący kasacyjnie pomija też tę okoliczność, że producent rolny – uświadomiwszy sobie konsekwencje własnych zaniechań – zmienił swoje wcześniejsze dwukrotne wyjaśnienia co do okoliczności siły wyższej, zmierzając tym samym do przerzucenia konsekwencji własnych zaniedbań na organy Agencji, o czym świadczy obecny zarzut wadliwego pouczenia go o obowiązku zawiadomienia o zaistnieniu siły wyższej.

35 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.