Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., II GSK 433/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., II GSK 433/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędziowie Jan Bała (spr.) NSA Marzenna Zielińska Protokolant Beata Cisek po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy U. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Rz 62/10 w sprawie ze skargi Gminy U. D. na ocenę Zarządu Województwa P. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie protestu od formalnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 62/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny R. oddalił skargę Gminy U. D. na ocenę Zarządu Województwa P. z dnia [...] stycznia 2010 r. dotyczącą projektu "Tworzenie nowoczesnej bazy turystyczno-rekreacyjnej w U. D. - budowa basenu odkrytego przy Międzyszkolnej Krytej Pływalni w U. D." nr [...].

3 Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne.

4 Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zarząd Województwa P. poinformował Gminę U. D. o tym, że uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. jej wniosek został warunkowo wybrany do dofinansowania złożonego przez nią projektu pod nazwą: "Tworzenie nowoczesnej bazy turystyczno-rekreacyjnej w U. D. - budowa basenu odkrytego przy Międzyszkolnej Krytej Pływalni w U. D." nr [...], a także wskazał, że Gmina obowiązana jest dostarczyć do Departamentu Wdrażania Projektów Infrastrukturalnych RPO dokumenty niezbędne do dokonania formalnej weryfikacji końcowej wniosku w nieprzekraczalnym terminie 3 miesięcy od otrzymania tego wezwania, do godziny 15.30. Zarząd poinformował Gminę także o tym, że zgodnie z Regulaminem Konkursu nie dochowanie tego terminu spowoduje, iż wniosek otrzyma negatywną ocenę formalną. Pismo to wpłynęło do Urzędu Gminy U. D. w dniu 7 sierpnia 2009 r.

5 W imieniu wnioskodawcy wymagane dokumenty miała osobiście dostarczyć pracownica Urzędu Gminy, będąca wtedy ciąży, która zajmowała się przygotowaniem wniosku. Z uwagi na zły stan zdrowia kobieta musiała jednak przerwać podróż do R., a dokumenty wysłała pocztą kurierską w dniu 9 listopada 2009 r. Dokumentacja wpłynęła do Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego po upływie zakreślonego terminu, tj. w dniu 10 listopada 2009 r. W związku z powyższym wniosek Gminy uzyskał negatywną ocenę formalną.

6 Uchwałą z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Instytucja Zarządzająca - Zarząd Województwa P. oddalił protest Gminy dotyczący negatywnej oceny formalnej jej wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz.712 ze zm.), jak również procedury konkursowe, nie przewidują możliwości przywrócenia terminu do złożenia wymaganej dokumentacji.

7 Po rozpoznaniu skargi Gminy U. D. na powyższe rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. stwierdził, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że negatywna ocena formalna wniosku Gminy dokonana została w oparciu o przepis pkt 4.1.4 ppkt 4 "Regulaminu Konkursu na dofinansowanie projektów ze środków regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 w ramach osi priorytetowej V Infrastruktura publiczna, działania: 5.1.Infrastruktura edukacyjna, schemat A - szkoły wyższe, 5.3. Infrastruktura sportowa i rekreacyjna, schematy : A - Euroboiska, B - inna infrastruktura sportowa i rekreacyjna; Osi priorytetowej VI Turystyka i kultura". Zgodnie z tym przepisem wnioski, dla których nie dostarczono kompletu wymaganych i zgodnych ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie dokumentów, lub co do których w wyznaczonym terminie wniosek nie został uzupełniony lub poprawiony, lub dostarczony został po wyznaczonym terminie, lub wskazany błąd nie został właściwie poprawiony, uzyskują negatywną ocenę formalną, co prowadzi do niepodpisania umowy o dofinansowanie dla danego projektu. Sąd I instancji podkreślił, że Gmina została pouczona w sposób jasny i precyzyjny zarówno o sposobie i terminie złożenia dokumentacji, jak i o konsekwencjach niedotrzymania tego terminu, a negatywna ocena formalna wniosku ma miejsce w każdej sytuacji niedotrzymania terminu, bez względu na przyczyny.

8 Opracowanie zasad postępowania przy rozdziale środków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego ustawodawca powierzył Instytucji Zarządzającej, która zgodnie z art. 25 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, odpowiada za prawidłową realizację programu, a do jej zadań należy w szczególności określenie systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust.1 pkt 8 ustawy). Przez system realizacji należy zaś rozumieć – zgodnie z art. 5 pkt 11 tej ustawy - zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrole i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji; system realizacji określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, o których mowa w art. 28 ust.1 pkt 3. Z mocy art. 37 cyt. ustawy do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie tej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

9 Instytucja Zarządzająca otrzymała zatem uprawnienia do określenia swoistej procedury postępowania przy dokonywaniu oceny projektów ubiegających się o dofinansowanie. Postępowanie to ma charakter konkursowy i to - zdaniem Sądu I instancji - determinuje sposób określenia w regulaminie konkursu sposobu dostarczania wniosków i ich uzupełniania. Zasady konkursu określone w regulaminie są jednakowe dla wszystkich i nie mogą być zmieniane dla potrzeb poszczególnych beneficjentów, a każdy przystępując do konkursu godzi się na te zasady. Zgodnie z Regulaminem Konkursu datą wpływu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu jest termin dostarczenia do Departamentu Wdrażania Projektów Infrastrukturalnych Regionalnego Programu Operacyjnego (data stempla Sekretariatu Departamentu) lub w przypadku dostarczenia pocztą - data stempla Kancelarii Ogólnej (pkt 3 ppkt 6 Regulaminu Konkursu). Wniosek można było złożyć osobiście lub przez posłańca, przesłać pocztą kurierską lub listem poleconym, ale w każdym przypadku datą wpływu wniosku jest data jego dostarczenia. Natomiast z datą nadania dokumentacji pocztą Regulamin nie wiąże żadnych skutków prawnych. Mimo posługiwania się w Regulaminie sformułowaniami "data wpływu" i "termin dostarczenia" (w pkt 6 ppkt 6 Regulaminu), termin jest zachowany, jeżeli przed jego upływem dokumentacja znajdzie się w Departamencie Wdrażania Projektów Infrastrukturalnych lub w Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego.

10 Terminy określone w Regulaminie należy obliczać zgodnie z przepisami art. 111 i n. k.c., a zatem Instytucja Zarządzająca prawidłowo obliczyła upływ 3-miesięcznego terminu, wyznaczonego Gminie na dostarczenie uzupełniającej dokumentacji, na dzień 9 listopada 2009 r.

11 Brak unormowania w Regulaminie Konkursu postępowania w sytuacjach nieprzewidzianych, wystąpienia siły wyższej, nie uzasadnia uznania oceny formalnej wniosku za naruszającą prawo, ponieważ z obowiązujących przepisów nie wynika, iż procedury konkursowe takie regulacje muszą zawierać. Co do okoliczności związanej ze złym stanem zdrowia pracownicy, to nie mogła jej uwzględnić ani Instytucja Zarządzająca, ani Sąd I instancji, ponieważ przepisy Regulaminu Konkursu nie uzależniają konsekwencji związanych z przekroczeniem terminu złożenia (uzupełnienia) wniosku, od winy beneficjenta.

12 Bezzasadny jest także, zdaniem Sądu I instancji, zarzut braku zastosowania w niniejszej sprawie wykładni celowościowej, ponieważ w postępowaniu konkursowym na etapie oceny formalnej w ogóle nie może być ona stosowana, a jedynie wykładnia literalna przepisów Regulaminu Konkursu. Wskazywany przez Gminę cel ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - pomoc podmiotom i przez to osiągnięcie zrównoważonego rozwoju jest realizowany m.in. przez określenie procedur przyznawania i rozdziału środków, może mieć również znaczenie przy ocenie strategicznej wniosku, w trakcie której bada się zgodność projektu z aktualnymi potrzebami i zrównoważonym rozwojem województwa, ale nie ma znaczenia przy ocenie spełnienia przesłanek formalnych wniosku. Dla zbadania legalności oceny formalnej dokonanej przez Zarząd nie mają też znaczenia: ilość przyznanych projektowi punktów, miejsce w rankingu, ani wielkość wydatkowanych przez Gminę środków na przygotowanie i realizację projektu. Sąd sprawuje bowiem kontrolę tej oceny jedynie pod względem zgodności z prawem.

13 Skargą kasacyjną Gmina U. D. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego zmianę i orzeczenie co do istoty sprawy lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

14 Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi:

15 - naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 5 ust. 2 Rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. – przez brak zastosowania do stanu sprawy tych przepisów, w oparciu o ich celowościową wykładnię, oraz przez niepełną ocenę ze strony WSA w R. całokształtu działania organu administracji publicznej Zarządu Województwa P. tworzącego w świetle treści tych przepisów i treści Regulaminu Konkursu na dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007 – 2013: w Rozdziale 3 "zasady składnia wniosków" możliwości składania wniosków osobiście lub pocztą kurierską i listem poleconym (przepis 3.3 A Regulaminu), zaś w przepisie 3.6 różnicującego daty wpływu wniosków od rodzaju doręczenia;

16 - naruszenie przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 3 § 1 w zw. z § 3 p.p.s.a. polegające na braku pełnej oceny działań podejmowanych przez organ administracyjni w kontekście treści i celów przepisu prawa materialnego w postaci art. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 5 ust. 2 Rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 1828/2006.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

19 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a więc nie w całokształcie sprawy i wszelkich łączących się z nią zagadnień), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.

20 W niniejszej sprawie nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występuje.

21 Prawidłowo skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej wskazywać powinny precyzyjnie przepisy, które według wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone i określać (uzasadniać) dlaczego w przypadku tych przepisów doszło do ich naruszenia przez Sąd I instancji.

22 Z istoty związania granicami skargi kasacyjnej wynika przy tym, ze nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego wychodzenie poza treść wskazanych przez stronę wnoszącą ten środek zaskarżenia zarzutów (uzupełnianie ich bądź korygowanie w jakikolwiek sposób ich treści).

23 W skardze kasacyjnej powołano się na obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

24 W pierwszej kolejności omówienia wymaga zarzut naruszenia "art. 3 § 1 w związku z § 3 Ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – polegający na braku pełnej oceny działań podejmowanych przez organ administracji w kontekście treści i celów przepisów prawa materialnego w postaci art. 2 Ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 5 ust. 2 Rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 1828/2006".

25 Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei według art. 3 § 2 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje, postanowienia oraz akty enumeratywnie wymienione w tym przepisie (pkt 1-8). W powyższych przepisach został zatem uregulowany zakres działania sądów administracyjnych, który został ukształtowany bardzo szeroko i obejmuje – pomijając pewne wyjątki – całokształt działalności administracji publicznej. Kasator jednak w żaden sposób nie wykazał aby Sąd I instancji uchybił powołanym wyżej przepisom. Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa P. w przedmiocie oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu, przy czym kontroli tej dokonał w zakresie zgodności z prawem. Okoliczność zaś, że kontrola nie spełniła oczekiwań kasatora nie oznacza, iż Sąd I instancji naruszył powołane przepisy. O naruszeniu tych przepisów można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza zakres kontroli przewidziany w tych przepisach, bądź też wbrew treści tych przepisów uznał się za niewłaściwy w sprawie. Strona skarżąca zaś nie kwestionowała właściwości rzeczowej sądu administracyjnego w tej sprawie.

26 Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył też art. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach polityki rozwoju oraz art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r., powołanych przez kasatora zarówno w kontekście naruszenia art. 3 p.p.s.a., jak i w charakterze samodzielnej podstawy w ramach naruszenia prawa materialnego.

27 Zgodnie z art. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez politykę rozwoju rozumie się zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej.

28 W powyższym przepisie zdefiniowano zatem pojęcie polityki rozwoju oraz określono podstawowe reguły odnoszące się do podejmowanych działań w celu realizacji tej polityki.

29 Te działania – jak trafnie zauważył Sąd I instancji – mają znaczenie przy ocenie strategicznej wniosku, w trakcie której bada się zgodność projektu z potrzebami i zróżnicowanym rozwojem województwa, a nie – jak w niniejszej sprawie – przy ocenie spełnienia formalnych przesłanek wniosku (brak uzupełnienia tego wniosku w zakreślonym terminie).

30 W każdym razie określony w art. 2 omawianej ustawy cel polityki rozwoju nie pozwala na zastosowanie sugerowanej w skardze kasacyjnej wykładni celowościowej i przyjęcie, iż wniosek o dofinansowanie, uzupełniony po upływie zakreślonego terminu powinien być rozpatrzony pozytywnie z uwagi na ważne – zdaniem strony – przyczyny uchybienia tego terminu.

31 Trudno też mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 5 Rozporządzenia Komisji (WRE) Nr 1828/2006. W przepisie tym uregulowano kwestie działań informacyjnych skierowanych do potencjalnych beneficjentów, przy czym w ust. 2 pkt a i b tego przepisu wskazano, iż instytucja zarządzająca dostarcza potencjalnym beneficjentom pisemnych i szczegółowych informacji dotyczących przynajmniej w zakresie warunków kwalifikalności do otrzymania dofinansowania w ramach programu operacyjnego oraz procedur rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, oraz czasu trwania poszczególnych procedur. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca takie zaś informacje otrzymała, skoro – jak wynika – ze wskazanego przez Sąd I instancji pisma z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zarząd Województwa P. – z powołaniem się na pkt 4.1.4 ppkt 4 (s. 14) Regulaminu Konkursu – poinformował stronę skarżącą, iż przyznane dofinansowanie uzależnione jest od dostarczenia do Departamentu Wdrażania Projektów Infrastrukturalnych RPO kompletu wymaganych dokumentów w nieprzekraczalnym terminie 3 miesięcy od otrzymania wezwania, do godziny 1530.

32 Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.