Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2015 r., II GSK 422/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2015 r., II GSK 422/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Rz 942/13 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności na zalesianie oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Po rozpoznaniu skargi J. R. (dalej: skarżący), Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Rz 942/13, wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty pomocy na zalesianie oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], a także decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Ponadto Sąd określił, że decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

3 Sąd I instancji wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te odmówiły stronie wypłaty pomocy na zalesianie. Z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych wynikało, że skarżący zwrócił się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z wnioskiem o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych na 2010 rok. We wniosku zadeklarował do zalesienia jedną działkę rolną oznaczoną jako "A" o powierzchni 0,51 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...] P. a, w całości położoną na gruntach o nachyleniu powyżej 12°. Wsparcie na zalesienie powierzchni 0,51 ha obejmowało zalesianie drzewami gatunków iglastych na powierzchni 0,51 ha. Do wniosku zostały dołączone wszystkie wymagane załączniki.

4 W dniu [...] września 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wydał postanowienie o spełnieniu warunków do przyznania pomocy na zalesianie.

5 W dniu [...] listopada 2010 r. skarżący złożył do Biura Powiatowego w S. oświadczenie o wykonaniu zalesienia, zgodnie z planem zalesienia, do którego dołączył zaświadczenie z Nadleśnictwa S. potwierdzające ten fakt. Na podstawie powyższych dokumentów przyznano mu płatność na zalesianie w wysokości 4.141,40 zł oraz premię pielęgnacyjną w wysokości 693,40 zł. (decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] grudnia 2010 r.).

6 W latach 2011-2013 skarżący składał wnioski o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych, na podstawie których wypłacana była kolejna premia pielęgnacyjna.

7 W dniu [...] marca 2013 r. przeprowadzono wizytację na gruncie zalesionym przez skarżącego. W wyniku kontroli stwierdzono, że zadeklarowana powierzchnia całkowita zalesienia jest większa niż powierzchnia całkowita stwierdzona i minimalna powierzchnia zalesienia (0,5 ha dla 2007 r. lub więcej niż 0,5 ha dla kolejnych lat, oraz 0,1 ha od 2011 r. dla sztucznych nasadzeń graniczących z lasem) nie została dotrzymana, oraz że zadeklarowana powierzchnia całkowita grodzenia lub obwód siatki są większe niż stwierdzone.

8 Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., wznowiono postępowanie administracyjne i decyzją z tego samego dnia uchylono decyzję o przyznaniu płatności oraz odmówiono przyznania pomocy na zalesianie.

9 Po uprawomocnieniu się ww. decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. rozpatrzył złożony w dniu [...] marca 2013 r. wniosek o wypłatę pomocy na zalesianie na rok 2013 wydając w dniu [...] lipca 2007 r. decyzję o odmowie wypłaty pomocy na zalesienie.

10 Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że pomoc przyznawana jest do gruntów, które spełniają kryterium powierzchniowe, a więc obejmują obszar powyżej 0,5 ha o szerokości większej niż 20 m, podczas gdy w sprawie stwierdzono powierzchnię 0,46 ha. Organ nie zgodził się przy tym z zarzutami dotyczącymi nierzetelności przeprowadzonych pomiarów. Wskazał, że pomimo pory zimowej i obfitych opadów, zdjęcia cyfrowe pozwalały potwierdzić rzetelność przeprowadzonych pomiarów.

11 Zdaniem Sądu I instancji okoliczności będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., jak i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. zostały przesądzone w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. o uchyleniu decyzji o przyznaniu pomocy i odmowy wypłaty. Stanowiły równocześnie podstawę do odmowy wypłaty pomocy za 2013 r. Zgodnie z § 18 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 48, poz. 390 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2009 r.), rolnikowi nie wypłaca się pomocy na zalesienie w kolejnych latach następujących po stwierdzeniu okoliczności powodujących konieczność zwrotu tej pomocy w pełnej wysokości za cały okres pobierania tej pomocy.

12 W ocenie Sądu I instancji zgodnie z obowiązującą w 2010 r. treścią § 4 ust. 2 rozporządzenia z 2009 r., pomoc na zalesianie gruntów rolnych, z wyłączeniem gruntów położonych na obszarach Natura 2000, jest przyznawana rolnikowi do gruntów przy spełnieniu minimum kryterium powierzchniowego – 0,5 ha. W sprawie różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną, a powierzchnią uprawniającą do skorzystania z pomocy była niewielka i wynosiła 0,04 ha, co zobowiązywało organ do dochowania wszelkich form staranności, tak by nie doszło do nieuprawnionego pozbawienia prawa. Tymczasem podstawą ustaleń organu była kontrola na miejscu przeprowadzona w dniu [...] marca 2013 r. i sporządzony z niej raport. Z dołączonej do raportu dokumentacji zdjęciowej, jak również ze zdjęć dołączonych do akt sądowych wynikało, że w dniu przeprowadzenia kontroli na działce zalegała olbrzymia warstwa śniegu.

13 W ocenie Sądu, raport z kontroli pomimo spełniania wszelkich wymogów formalnych nie mógł stanowić wystarczającego dowodu do podjęcia tej decyzji. Raport ten jak każdy inny dowód podlegał swobodnej ocenie dowodów. Dokonując kontroli na miejscu organ powinien zadbać o przeprowadzenie jej w warunkach, które pozwolą na jak najbardziej szczegółowe ustalenie powierzchni. Zdaniem Sądu przeprowadzenie dowodu w opisanych wyżej warunkach, nawet w sytuacji uczynienia zadość wymogom formalnym, w tym powiadomieniu o przeprowadzeniu dowodu rolnika, nie mogło stanowić wiarygodnego i jednocześnie jedynego dowodu na ustalenie tej powierzchni, zwłaszcza w sytuacji gdy skarżący dołączył do akt pismo Gminnego Zespołu Gospodarczego, z którego wynikało, że powierzchnia ogrodzonego terenu wynosiła 0,53 ha, podczas gdy ustalona w toku kontroli powierzchnia grodzona miała wynosić 0,41 ha i była mniejsza od stwierdzonej powierzchni zalesienia wynoszącej 0,46 ha.

14 Nie mógł również stanowić argumentu przemawiającego za bezkrytycznym przyjęciem powyższego dokumentu jako dowód w sprawie fakt, że został on podpisany przez obecnego w trakcie wizytacji skarżącego, zwłaszcza, że jak wynikało z przedstawionej dokumentacji, a także pism skarżącego znajdował się on w tym okresie pod opieką psychiatryczną i pod wpływem leków, które mogły w sposób istotny zaburzyć jego proces percepcji. Podpisanie tego dokumentu przez skarżącego stanowiło jedynie podstawę do przyjęcia takiego dokumentu za prawidłowy, tzn., że został sporządzony z poszanowanie prawa rolnika do udziału w postępowaniu, nie powodując jednak, że dokument ten stał się wiarygodny. Jako prawidłowo sporządzony podlegał ocenie Sądu.

15 Sąd zwrócił uwagę na niewielkie różnice pomiędzy powierzchnią stwierdzoną, a zadeklarowaną 0,05 ha, przy czym organ wskazywał na dopuszczalny margines błędu wynoszący 0,02 ha. Oczywistym było, że dla odmowy przyznania pomocy nie miała znaczenia wielkość uchybienia, jednak musiała ona zostać w sposób pewny ustalona. Tymczasem Sąd, na podstawie przedstawionych przez organ dowodów, nie miał pewności, że ustalona przez niego powierzchnia odpowiadała rzeczywistemu stanowi rzeczy. Stwierdzone uchybienia stanowiły zdaniem WSA podstawę uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jak i decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania.

16 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

17 Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

18 art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji i przyjęcie, że zostały naruszone przez organ administracji przepisy postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

19 art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 1964 nr 43 poz. 296) poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i odmowę mocy dowodowej protokołowi z wizytacji przeprowadzonej w dniu 26 marca 2013 r., na gruncie zalesionym przez rolnika, sporządzonemu według obowiązujących procedur w warunkach, które umożliwiały przeprowadzenie czynności kontrolnych.

20 Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie.

21 J. R. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

24 Skarga kasacyjna Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. opiera się na podstawie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

25 Za podstawę wyroku z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Rz 942/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R.

26 Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W tej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

27 Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zatem, skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 174 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna.

28 Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Należy bowiem podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymogi dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. Reasumując stwierdzić należy, że obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy, taki jak skarga kasacyjna jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych.

29 Odnosząc powyższe rozważania do sprawy należy podkreślić, że skarga kasacyjna nie spełnia wskazanych powyżej standardów pomimo, że kasator przytoczył podstawę kasacyjną art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

30 Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, wystarczy jedynie uznanie że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowi I instancji można skutecznie zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie dostrzega, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenia ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Sądowi I instancji można również zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wtedy, kiedy bezzasadnie stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, którego to naruszenia właściwy rzeczowo i miejscowo w sprawie organ administracji publicznej w ogóle się nie dopuścił. Wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanie w niej stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd I instancji uchylając z tych powodów decyzję musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., a także art.152 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.

31 Tymczasem kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a., w sytuacji kiedy paragraf ten zawiera trzy punkty, przy czym pkt 1) składa się z trzech jednostek redakcyjnych oznaczonych literami a), b), c). Naruszenie nie skonkretyzowanego przepisu opisano jako uchylenie decyzji i przyjęcie, że zostały naruszone przez organ administracji przepisy postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wystarczy jedynie powtórzyć treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., lecz konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04). Powołanie omawianej podstawy kasacyjnej wymaga sprecyzowania oraz uzasadnienia nawiązującego do treści podniesionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania lub też precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, w tym wypadku do domyślania się właściwej jednostki redakcyjnej art. 145 § 1 p.p.s.a.

32 Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. powiązany z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów uregulowanej w art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., dowód uzupełniający z dokumentów sąd może przeprowadzić zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Dopuszczając dowód, sąd powinien wskazać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Sąd przeprowadza dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. O istotnych wątpliwościach można mówić wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2006 r., I OSK 9/06, LEX nr 266437). Dopuszczalność wyjaśnienia istotnych wątpliwości musi być oceniana na tle konkretnej sprawy i w aspekcie okoliczności, które mają wpływ na treść jej rozstrzygnięcia. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. nie przeprowadził dowodów uzupełniających w omawianym trybie, to tym samym nie naruszył wskazanych przez kasatora przepisów prawa.

33 Kasator nie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. naruszenia art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a.

34 Z przyczyn wyżej wskazanych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną nie mającą usprawiedliwionej podstawy.