Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2008 r., II GSK 398/07

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2008 r., II GSK 398/07

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Czesława Socha (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 118/07 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne; uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007 r. o sygnaturze akt V SA/Wa 118/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] września 2005 r.

3 Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organu administracji, który stwierdził, że pismem z dnia 24 sierpnia 2005 r. M. B. wystąpił o umorzenie należności w kwocie 6949,37 zł z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za okres od czerwca do grudnia 1997 r. Zaległości te powstały w związku z działalnością gospodarczą wnioskodawcy prowadzoną w okresie od 10 kwietnia 1990 r. do 31 grudnia 1997 r. W celu pokrycia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne wszczęto egzekucję ze świadczeń rentowych, do których M. B. jest uprawniony od 1 czerwca 2000 r. W okresie od listopada 2003 r. do sierpnia 2005 r. w ramach prowadzonej egzekucji na konto Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonano pięciu wpłat po 134,90 zł. Z oświadczenia skarżącego wynika, że otrzymuje on rentę z tytułu umiarkowanej niepełnosprawności w wysokości 650 zł brutto miesięcznie, a także korzysta z pomocy materialnej w postaci zasiłków z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Ś. Powyższe okoliczności wskazują, że nie zostały spełnione przesłanki, które umożliwiałyby umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne.

4 Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) należności z tytułu składek, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zamknięty katalog 7 przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek zawarty został w art. 28 ust. 3 wyżej cytowanej ustawy. W przypadku zaistnienia którejkolwiek z określonych w tym przepisie przesłanek organ administracji w ramach tzw. uznania administracyjnego może umorzyć te należności, ale nie ma takiego obowiązku. Natomiast w przypadku niezaistnienia przesłanek wskazujących na nieściągalność należności z tytułu składek, organ administracji nie ma w ogóle możliwości umorzenia tychże należności. Skoro w niniejszej sprawie została wszczęta wobec skarżącego egzekucja ze świadczenia rentowego na pokrycie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne i z tego tytułu wpłynęło na konto wierzyciela pięć wpłat, to nie można przyjąć, że istnieje stan całkowitej nieściągalności, która umożliwiałaby organowi umorzenie należności.

5 Na wspomnianą ocenę nie wpływa, zdaniem Sądu I instancji, sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego. Skoro organ jest władny w świetle prawa egzekwować na drodze przymusu określone kwoty, to tym bardziej możliwe jest dobrowolne uiszczanie tych kwot przez zobowiązanego. Brak podjęcia przez skarżącego jakichkolwiek działań w zakresie zawarcia z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych układu ratalnego świadczy o niepodejmowaniu wszelkich możliwych starań zmierzających do zniwelowania istniejącego zadłużenia.

6 Sąd I instancji wskazał, że umorzenie należności przez organ rentowy stanowi wyjątek od zasady powszechnego obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne. Wyjątek ten nie może być interpretowany rozszerzająco.

7 Wbrew twierdzeniom skarżącego, postępowanie administracyjne przeprowadzono w sposób wyczerpujący, umożliwiając stronie czynny udział w postępowaniu poprzez możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Organ w zaskarżonej decyzji rozważył interes społeczny oraz słuszny interes obywatela i w sposób dostateczny swoje stanowisko uzasadnił.

8 Nieuzasadniony jest zdaniem Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.). Przesłanką umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności jest ważny interes osoby zobowiązanej, który trzeba wiązać m.in. z sytuacją materialną tej osoby. Organ administracji wyjaśnił powyższe okoliczności, nie powołując jednak wspomnianego wyżej przepisu w podstawie prawnej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji naruszenie to nie miało jednak wpływu na treść zaskarżonej decyzji.

9 Z uwagi na powyższe, skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, skarga podlegała oddaleniu.

10 W skardze kasacyjnej M. B. zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z podatkiem VAT. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił błędną wykładnię art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.). Powołując się na naruszenie przepisów postępowania, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucił uchybienie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

11 W uzasadnieniu podał, że Sąd I instancji, badając legalność zastosowania prawa przez organ administracji, bezzasadnie uznał, iż organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił okoliczności dotyczące sytuacji materialnej osoby zobowiązanej z tytułu składek. ZUS zwrócił jedynie uwagę na kryterium dochodowe, nie biorąc pod uwagę wydatków związanych z kosztami leczenia. Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracji zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz zasady zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego, zaś uzasadnienie prawne sprowadza się jedynie do przytoczenia przepisów prawa. Sąd I instancji nie dostrzegł tych uchybień, mimo że z urzędu powinien był wyjść poza zarzuty skargi.

12 Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 wyżej powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy sprowadzało się zatem wyłącznie do oceny zasadności skargi kasacyjnej w zakreślonych przez nią granicach.

15 Stosownie do art. 174 wyżej wymienionej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

16 Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

17 Uzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) w związku z brakiem dokonania pełnej oceny legalności przedmiotowej decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

18 Przepis art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi daje sądowi nie tylko prawo, lecz także stwarza obowiązek dokonania w pełnym zakresie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i brania z urzędu pod uwagę również wszelkich naruszeń prawa pominiętych w skardze. Dla sądu granicami rozpoznania sprawy, poza które wyjść nie może, są kryteria legalności działań administracji publicznej i całokształt prawnych aspektów stosunku administracyjnoprawnego objętego treścią zaskarżonego orzeczenia.

19 Przepis cytowanego wyżej art. 17 ustawy dopuszcza możliwość umarzania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek pomimo braku całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. W art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dopuszczono możliwość umarzania w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność (ust. 2 i 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot zmniejszających zobowiązanie dłużnika. W art. 28 ust. 3a cytowanej wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności z tytułu składek od takich osób mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, że w stosunku do tej grupy osób konieczność uwzględnienia ich ważnego interesu oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych jest konstrukcją podobną do przyjętej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), gdzie obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi w orzecznictwie i doktrynie podstawowy element uznania administracyjnego.

20 Skarżący swój wniosek z dnia 29 sierpnia 2005 r. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uzasadnił wyłącznie spełnieniem wymogów określonych w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i art. 17 powołanej wyżej ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, powtarzając tą argumentację we wniosku z dnia 15 listopada 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie zwracał w nich uwagę na społeczno - ekonomiczne uwarunkowania, jakie towarzyszyły organom państwa przy udzielaniu pomocy osobom prowadzącym na własny rachunek działalność gospodarczą, która to pomoc obejmuje także umorzenie należności z tytułu powyższych składek w sytuacjach określonych omawianymi przepisami. W obu decyzjach organu dominowały natomiast rozważania dotyczące braku podstaw do pozytywnego załatwienia sprawy w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 cytowanej wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, o co skarżący nie wnosił, zaś ocena art. 17 powołana została tylko w kontekście art. 28 ust. 2 i 3 bez wnikliwego odniesienia się do wskazanej przez nią podstawy umorzenia i przytoczonej argumentacji. Nie dokonano oceny sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącego skoro nie odniesiono się do jego rzeczywistych dochodów i potrzeb, a spłatę przyjęto w pierwszej kolejności w stosunku do jego interesu indywidualnego. Poza rozważaniami znalazły się też wydatki związane choćby z wykupem leków. Odwołanie się jedynie do konstytucyjnych gwarancji w zakresie ochrony zdrowia i życia nie jest wystarczające.

21 Sąd I instancji okoliczności tych w pełni nie ocenił, zajmując się tylko brakiem istnienia całkowitej nieściągalności jako podstawy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, co w rozpoznawanej sprawie jest niewystarczające.

22 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

23 Postanowienie o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy zostanie wydane w trybie art. 258 § 2 pkt 8 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.