Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2019 r., II GSK 3927/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2019 r., II GSK 3927/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. Sp. k. w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Gl 879/15 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. w A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (WSA), wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Gl 879/15, oddalił skargę A. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w A. (dalej także: "Spółka") na decyzję Dyrektora Izby Celnej (DIC) w Katowicach z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry.

3 Orzeczenie to wydano w następującym stanie sprawy.

4 W dniu 17 lipca 2014 r. w lokalu "[...]", usytuowanym w Cieszynie przy ul. [...], funkcjonariusze Urzędu Celnego w Bielsku - Białej przeprowadzili kontrolę w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących urządzania i prowadzenia gier hazardowych. Stwierdzono w nim jeden włączony i gotowy do gry automat do gier o nazwie Super Bank nr [...], należący do Spółki. W wyniku przeprowadzonego eksperymentu (gier kontrolnych) stwierdzono urządzanie gier hazardowych w lokalu niebędącym kasynem na wskazanym automacie do gier. Rozgrywane gry miały charakter losowy - grający nie miał wpływu na ich wynik. Organizowane były w celach komercyjnych. W związku z powyższym, Naczelnik Urzędu Celnego (NUC), decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 12.000 zł. za urządzanie gier na tym automacie poza kasynem gry.

5 Na skutek odwołania Spółki DIC w Katowicach, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdził, że istotnym zagadnieniem w sprawie jest ocena, czy dane urządzenie umożliwia gry na automacie w rozumieniu u.g.h., jak też ustalenie urządzającego takie gry poza kasynem gry. Podniósł, iż opisany w protokole przebieg gry wykazał, iż urządzenie Super Bank prowadzi gry automatycznie. Udział prowadzącego eksperyment ograniczał się wyłącznie do trzymania przycisku "Start Zakłady". Bębny uruchamiały się same i same się zatrzymywały. Obracały się one z szybkością niepozwalającą na identyfikację poszczególnych symboli znajdujących się na nich. Przeprowadzony eksperyment wykazał, że zainstalowane gry nie są zależne od umiejętności i sprawności grającego oraz że nie ma w nich możliwości uzyskania wygranej pieniężnej lub rzeczowej, gry te mają charakter losowy, spełniając w ten sposób dyspozycje z art. 2 ust.5 u.g.h. Organ zauważył również, że gry zainstalowane w spornym automacie są grami urządzanymi w celach komercyjnych, co wynika z faktu konieczności zakredytowania automatu pieniędzmi w celu uzyskania możliwości rozpoczęcia grania. Odnosząc się do pojęcia "urządzającego grę" organ podniósł, że z umowy dzierżawy zawartej pomiędzy wydzierżawiającym G. R. (posiadającym tytuł prawny do lokalu przy ul. [...] w Cieszynie) a dzierżawcą tj. Spółką wynika, iż część lokalu została wydzierżawiona pod instalację urządzenia umożliwiającego dzierżawcy świadczenie usługi dostępu do gier. Z §1 pkt 3 umowy wynika mianowicie, iż dzierżawca będzie wykorzystywał lokal na zainstalowanie i eksploatację urządzenia o nazwie Super Bank. Strony umowy postanowiły, iż dzierżawca będzie płacił czynsz dzierżawy w wysokości określonej w umowie. Spółka nie posiadała przy tym koncesji na prowadzenie kasyna. Mając to na uwadze organ stwierdził, że Spółka była podmiotem urządzającym gry na automacie poza kasynem gry, co musiało skutkować wymierzeniem jej kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. DIC zwrócił nadto uwagę, że ustawa o grach hazardowych przeszła proces legislacyjny i weszła do polskiego obrotu prawnego w dniu 1 stycznia 2010 r. Nie została ona uchylona, jak również Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jej niezgodności z Konstytucją RP.

6 Wspomnianym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 r. WSA w Gliwicach oddalił skargę Spółki na decyzję DIC w Katowicach z dnia [...] marca 2015 r. Uznał za prawidłowe ustalenia organów, że Spółka w lokalu "[...]" położonym w Cieszynie przy ul. [...] prowadziła działalność w zakresie gier na automatach. W lokalu tym znajdował się bowiem wstawiony tam przez nią gotowy do gry automat Super Bank, co nastąpiło na podstawie umowy dzierżawy z G. R., posiadającym tytuł prawny do lokalu. Organy zasadnie uznały, iż gry na tym urządzeniu są grami o charakterze losowym. Bębny uruchamiane były po naciśnięciu klawisza Start Zakłady Wzajemne i zatrzymywały się samoczynnie. Grający nie miał wpływu na wynik gry. Gry zainstalowane na urządzeniu miały charakter losowy i nie były zależne od umiejętności i sprawności grającego oraz nie było w nich możliwości uzyskania wygranej pieniężnej lub rzeczowej, gry miały charakter losowy spełniając dyspozycje z art. 2 ust.5 u.g.h. Organizowane były w celach komercyjnych. Spółka nie posiadała koncesji na prowadzenie kasyna gry, a więc urządzała gry na automatach bez zezwolenia. W takim zaś przypadku, stosownie do art. 89 ust 1 pkt 2 u.g.h., urządzający gry na automatach poza kasynem gry podlega karze pieniężnej, która wynosi 12.000 zł od każdego eksploatowanego automatu. W dalszej części Sąd I instancji obszernie opisał wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie Fortuna i inni (C-213/11, C-214/11, C-217/11), w którym uznano, że art. 14 ust. 1 u.g.h. ma techniczny charakter, a w związku z tym podlegał on obowiązkowi notyfikacji. Następnie zaś Sąd zacytował dużą część argumentacji zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 25 listopada 2015 r. (sygn. akt II GSK 183/14), gdzie wskazano, że stwierdzenie braku podstaw do stosowania art. 14 u.g.h. oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i art. 90 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, jako przepisów sankcjonujących w relacji do sankcjonowanego przepisu art. 14, niezależnie od tego, czy art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 tej ustawy oceniać należałoby, jako przepis techniczny, na gruncie konkretnych stanów faktycznych prowadziłoby do paradoksalnych, a przez to i dalece dysfunkcjonalnych rezultatów stosowania wymienionych przepisów, zarówno w obrębie "porządku konstytucyjnego", jak i "porządku unijnego". Ponadto, związek art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. z art. 14 tego aktu, nie ma charakteru, który zawsze i bezwarunkowo uzasadnia odmowę jego zastosowania, jako podstawy nałożenia kary pieniężnej, ilekroć podmiot urządzający gry na automatach czyni to poza kasynem gry. Ocena charakteru wskazanego związku, nie może bowiem nie uwzględniać treści regulacji ustanowionej na gruncie art. 89 ust. 1 i ust. 2 oraz 90 ust. 1 i ust. 2 u.g.h., a przez to - jak należałoby przyjąć - również funkcji wymienionego przepisu, które ocenić należałoby, jako samoistne. Celem tym nie jest odpłata za popełniony czyn, ale prewencja oraz restytucja nie pobranych należności i podatku od gier prowadzonych nielegalnie. Zdaniem Sądu, przyjęcie wniosku o niestosowaniu art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. wyłącznie ze względu na niedopełnienie procedury notyfikacji art. 14 ust. 1 u.g.h. prowadziłoby o niedopuszczalnej gratyfikacji zupełnego braku poszanowania prawa w dziedzinie, która ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny wymaga szczególnej reglamentacji. W ocenie Sądu, nie ma podstaw do przyjęcia, że kara określona w art. 89 ust. 1 u.g.h. może zostać wymierzona jedynie podmiotom zbiorowym określonym w art. 6 ust. 4 u.g.h., tj. osobom prawnym prowadzącym działalność w formie spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością mającym siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czyli nie może być wymierzona wobec strony skarżącej występującej jako spółka komandytowa. Przepis nie wprowadza bowiem jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych co do kategorii podmiotów podlegających karze za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry,

7 Sąd uznał za nietrafny argument, iż wskutek nowelizacji ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych, zalegalizowano działalność podmiotów takich jak Spółka. Zauważył, że w art. 1 pkt 7 tego aktu znowelizowano brzmienie art. 14, jednak nowelizacja ta - w swej istocie - nie zmienia uprzedniej regulacji objętej tym przepisem. Utrzymuje bowiem możliwość urządzania gier hazardowych wyłącznie w kasynach gry, doprecyzowując, że urządzanie takich gier dozwolone jest na zasadach i warunkach określonych w zatwierdzonym regulaminie i udzielonej koncesji lub udzielonym zezwoleniu, a także wynikających z przepisów ustawy. Jednak regulacja ta nie dotyczy sytuacji Spółki, a podmiotów, które w zgodzie z prawem prowadzą działalność w zakresie urządzania gier na automatach. Takim podmiotem strona nie była prowadząc działalność w zakresie urządzania gier na automatach bez zezwoleń.

8 Spółka zaskarżyła skargą kasacyjną powyższy wyrok, zarzucając - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie orzekania obowiązuje tekst ogłoszony w Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." - naruszenie prawa materialnego tj.:

9 1) art. 8 ust. 1 akapit pierwszy Dyrektywy 98/34/WE ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE.L.98.204.37 ze zm.), określanej w dalszej części "dyrektywą 98/34/WE" poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że brak notyfikacji przepisu technicznego nie przesądza każdorazowo o obowiązku odmowy jego zastosowania, podczas gdy z utrwalonego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości/Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, że uchybienie obowiązkowi notyfikacji przy przyjmowaniu przepisów technicznych powoduje bezskuteczność tych przepisów co oznacza, że nie można się na nie powoływać wobec jednostki,

10 2) art. 1 pkt 11 oraz dyrektywy nr 98/34/WE poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 i art. 6 ust. 1 u.g.h. nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE pomimo przesądzenia przez TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie Fortuna i inni (C-213/11, C-214/11, C-217/11), że taki charakter ma niewątpliwie przepis art. 14 ust. 1 u.g.h., podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE prowadzi do wniosków odmiennych,

11 3) art. 4 ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.h. poprzez jego niezastosowanie.

12 W uzasadnieniu skargi wskazano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

13 Odpowiadając na skargę kasacyjną DIC wniósł o jej oddalenie.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

16 Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

17 Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to jest naruszeniu prawa materialnego.

18 Jak wynika z treści zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia, istota sporu w sprawie, sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora IC w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwie przeprowadzone przez organ administracji celnej ustalenia faktyczne uzasadniały, po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie przez organ administracji oceny, że stanowiące przedmiot kontroli urządzenie służyło do urządzania na nim gier, o których mowa w art. 2 ust. 3-5 u.g.h., po trzecie nałożenie na skarżącą, na podstawie przepisów art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 u.g.h. kary pieniężnej za urządzanie gier hazardowych na kontrolowanym automacie poza kasynem gry, czemu nie sprzeciwia się brak notyfikacji Komisji Europejskiej projektu przepisu art. 14 cytowanej ustawy, który został uznany za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Przy czym skarga kasacyjna koncentruje się na tym ostatnim zagadnieniu.

19 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej, nie podważają prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten sąd decyzja jest zgodna z prawem.

20 Nietrafna jest argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na naruszenie przepisów dyrektywy 98/34/WE przez niezastosowanie się do stanowiska TSUE zawartego w wyroku z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 w zakresie "technicznego" charakteru art. 14 ust. 1 i art. 89 u.g.h. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, niestosowanie norm u.g.h., w sytuacji całkowitego zignorowania istoty reglamentacji dostępu do działalności w dziedzinie hazardu, nie może być "legitymizowane" wyrywkowym interpretowaniem stanowiska TSUE zawartego w przywołanym wyroku z 19 lipca 2012 r. (por. np. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II GSK 611/17 i II GSK 156/17, z 28 marca 2019 r. sygn. akt II GSK 2695/17, z 5 marca 2019 r. sygn. akt II GSK 2680/17, z 22 lutego 2019 r. sygn. akt II GSK 228/17; wszystkie powołane orzeczenia opubl. w CBOSA). Oceny relacji pomiędzy art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. należy dokonywać na tle konkretnych spraw administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie pozostaje w tak ścisłym funkcjonalnym związku z technicznym przepisem art. 14 u.g.h., który zawsze i bezwarunkowo - a więc bez względu na elementy i okoliczności konkretnych stanów faktycznych - uzasadnia odmowę jego zastosowania, jako podstawy nałożenia kary pieniężnej, ilekroć podmiot urządzający gry na automatach czyni to poza kasynem gry. Art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. ma wszelkie cechy przepisu nakładającego sankcję administracyjną, za zachowania niezgodne z prawem, których nie można zamknąć jedynie w zakazie urządzania gier poza kasynem gry. Sens kary administracyjnej tkwi bowiem m.in. w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów. Dzięki temu norma sankcjonująca motywuje adresatów norm sankcjonowanych do poszanowania prawa np. do płacenia podatku od gier, itp. Tymczasem skarżąca Spółka, bez dostrzegania ogółu uwag TSUE, wyłącznie ze sformułowania o technicznym charakterze art. 14 ust. 1 u.g.h. zdaje się wyprowadzać wniosek, że działalność w dziedzinie hazardu może być prowadzona bez jakichkolwiek ograniczeń (por. wyrok NSA z 10 października 2017 r. o sygn. akt II GSK 1555/17, opubl. CBOSA). Poza tym, trzeba mieć na uwadze, że Trybunał - orzekając w wyżej opisanych sprawach połączonych stwierdził, że "Artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/347WE [...], należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego". Ocenę technicznego charakteru przepisów TSUE pozostawił zatem sądowi krajowemu.

21 Z tych przyczyn za bezzasadne należy uznać zarzuty z pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których skarżąca kasacyjnie zmierza do wykazania, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych - jako nienotyfikowany Komisji Europejskiej - nie mógł stanowić materialnoprawnej podstawy wydania decyzji nakładającej sankcję administracyjną za urządzenie gier na automatach poza kasynem gry.

22 Zagadnienie to przesądził ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 (opubl. ONSA i WSA 2016/5/73), stwierdzając, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym, a w konsekwencji, nie podlegał obowiązkowi notyfikacji, bowiem wymieniony przepis sam w sobie nie kwalifikuje się do żadnej spośród grup przepisów technicznych, o których mowa w dyrektywie 98/34/WE. Ponadto, techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 u.g.h. oraz okoliczność nieprzekazania projektu tego przepisu Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 tej dyrektywy, nie ma znaczenia dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego opisanego w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. oraz stosowalności tego przepisu w sprawach o nałożenie kary pieniężnej. Ponadto, jak wyjaśniono we wspomnianej uchwale w sprawie II GPS 1/16 - niezależnie od tego, że przepis taki jak art. 14 ust. 1 u.g.h. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał za przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE (pkt 25), co potwierdził również w orzeczeniu z 11 czerwca 2015 r. w sprawie C-98/14 (pkt 98) - to nie ma podstaw, aby wnioskować o istnieniu dalej idących konsekwencji orzeczenia wydanego w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11 niż te, które jasno wynikają z jego treści oraz z treści zawartych w tym orzeczeniu wytycznych, które wprost i wyraźnie - co należy raz jeszcze podkreślić - są adresowane właśnie do sądu krajowego (por. pkt 37-40).

23 W uzasadnieniu przywołanej uchwały NSA w składzie powiększonym stwierdził, że "Regulacja prawna zawarta w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie służy więc, gdy chodzi o jej funkcje, czystej represji, co tylko w sytuacji, gdyby jej wiodącą funkcją była istotnie funkcja represyjna, a tak jednak nie jest, mogłoby - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w powiększonym składzie - podważać zasadność stanowiska o braku jej samoistnego charakteru w relacji do art. 14 ust. 1 tej ustawy. W ocenie NSA, przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie penalizuje bowiem, jako przepis sankcjonujący, naruszenia określonych w art. 14 ust. 1 tej ustawy zasad urządzania gier na automatach w takim wymiarze i w takim zakresie, który można i należałoby wiązać z funkcją represyjną (...)".

24 Przedstawione podejście znajduje swoje potwierdzenie w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku w sprawie P 32/12 stwierdził, że kara pieniężna, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, rekompensuje nieopłacony podatek od gier i inne należności uiszczane przez legalnie działające podmioty. Celem tej kary nie jest więc odpłata za popełniony czyn, co charakteryzuje sankcje karne, ale przede wszystkim restytucja niepobranych należności i podatku od gier, a także prewencja. Kara pieniężna jest więc reakcją ustawodawcy na fakt czerpania zysków z nielegalnego urządzania gier hazardowych przez podmioty nieodprowadzające z tego tytułu podatku od gier, należności i opłat (pkt 7.3. uzasadnienia).

25 Przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego w cytowanej uchwale wykładnia prawa jest w tej sprawie wiążąca. Obowiązek respektowania przez sąd administracyjny przytoczonego w uchwale w sprawie II GPS 1/16 stanowiska wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 P.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie znajduje powodów do zainicjowania postępowania przed składem poszerzonym NSA w celu podjęcia uchwały o odmiennej treści.

26 Skutku oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 4 ustawy zmieniającej w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.h. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z treścią ww. regulacji podmioty prowadzące działalność w zakresie, o którym mowa w art. 6 ust. 1-3 lub w art. 7 ust. 2, w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy mają obowiązek dostosowania się do wymogów określonych w ustawie zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, do dnia 1 lipca 2016 r. Podkreślenia wymaga, że przepisy przejściowe ustawy zmieniającej ustawę z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych dotyczą jedynie podmiotów, które w dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. 3 września 2015 r. prowadziły legalnie działalność z zakresu gier hazardowych na podstawie uzyskanej koncesji lub zezwolenia. Wynika to wprost z brzmienia wskazanego wyżej art. 4 ustawy zmieniającej. Z podstawowych zasad techniki legislacyjnej wynika, że przepisy przejściowe zawarte w danej ustawie odnoszą się z natury rzeczy tylko do przepisów zawartych w tej konkretnej ustawie. W konsekwencji, przepis przejściowy zawarty w art. 4 ustawy zmieniającej odnosi się wyłącznie do przepisów zawartych w art. 1 ww. ustawy (zob. wyroki NSA: z 22 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3733/16; z 15 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 2523/17; opubl. w CBOSA). A zatem okres przejściowy wprowadzony ww. przepisem ustawy zmieniającej ustawę o grach hazardowych nie odnosi się do wszystkich przepisów zawartych w ustawie o grach hazardowych z dnia 19 listopada 2009 r. w jej obecnym brzmieniu, lecz odnosi się jedynie do niektórych przepisów zmienianych lub wprowadzanych ustawą zmieniającą z dnia 12 czerwca 2015 r. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach dozwolone jest wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Ustawa ta w art. 6 ust. 1-3 określa, że działalność w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry. Przepisy te nie były przedmiotem nowelizacji i nie można do nich stosować regulacji art. 4 ustawy zmieniającej. Oznacza to, że działalność osób i podmiotów, nieposiadających koncesji lub zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych, prowadzonych przed 3 września 2015 r. jest działalnością nielegalną w takim samym stopniu, w jakim jest ona taką działalnością po 3 września 2015 r. (zob. wyroki NSA: z 15 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 4182/16 i II GSK 2222/16; publ. w CBOSA). A zatem, jak wynika ze stanu faktycznego niniejszej sprawy, art. 4 ustawy zmieniającej nie znajdował zastosowania do skarżącej kasacyjnie, która nie prowadziła działalności w zakresie urządzania gier legalnie, tj. posiadając stosowne zezwolenie (tak samo NSA w wyroku z 11 grudnia 2018 r. o sygn. akt II GSK 5443/16; opubl. w CBOSA).

27 Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.