Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2020 r., II GSK 3762/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2020 r., II GSK 3762/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 372/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 31 maja 2017r., sygn. akt II SA/Sz 372/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2017r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

3 Skargę kasacyjną od tego wyroku, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017r., poz. 1369), zwanej p.p.sa., wywiódł [...], zaskarżając ten wyrok, w całości.

4 Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

5 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 4 pkt 22 lit. a) ustawy o transporcie drogowym (Dz. U z 2016r., poz. 1907 ze zm.), zwanej u.t.d., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w oparciu o jego treść osoby przeprowadzające kontrolę miały prawo nałożyć karę na podstawie naruszenia art. 33 i art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWH) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.2014. 60.1), zwanego rozporządzeniem nr 165/2014, w sytuacji gdy wobec treści art. 48 rozporządzenia nr 165/2006 przepis art. 47 tego rozporządzenia określający zasady zastępczego stosowania przepisów rozporządzenia 165/2006 w razie odwołań do rozporządzenia 3821/85 wszedł w życie dopiero w dniu 2 marca 2016r., tj. po dacie przeprowadzonej kontroli;

6 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez ich niezastosowanie polegające na bezpodstawnym (niemającym oparcia w przepisach prawa) przyjęciu, że organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje oparły się na obowiązujących przepisach prawa, podczas gdy w dacie przeprowadzonej kontroli treść art. 33 i art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 nie obowiązywała, a organy kontrolujące nie miały ustawowych podstaw do badania jego naruszeń;

7 3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4, 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi [...] w sytuacji, kiedy WSA nie odniósł się wyczerpująco do argumentów przedstawionych w skardze, w tym do braku obowiązywania w dniu kontroli art. 47 rozporządzenia nr 165/14;

8 4) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, mimo iż decyzja ta została wydana bez wszechstronnego rozważenia i zebrania materiału dowodowego w sprawie; w tym braku przesłuchania kierowcy [...] celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy dotyczącej naruszenia określonego w lp. 6.3.7. załącznika do ustawy o transporcie drogowym (Dz.U. z 2014r. poz. 1414 z ze zm.).

9 Na podstawie art. 173 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., zaś oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

10 Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).

13 Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).

14 Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.

15 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

16 Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych, uznając, iż nie ma ona usprawiedliwionej podstawy prawnej.

17 Najdalej wywołującym skutki prawne jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. i z art. 4 pkt 22 u.t.d., tj. zarzut pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności.

18 Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia tego zarzutu, a więc nie wskazuje również – pomimo wymogu ustawowego – wpływu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. na wynik sprawy, w tym w kontekście niemożności sformułowania skargi kasacyjnej, a to z uwagi na brak zaprezentowania przez Sąd I instancji motywów podjętego wyroku w sprawie. Nie każde bowiem naruszenie przepisu prawa procesowego, lecz jedynie takie które mogło rzutować na treść wyroku może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej na tej podstawie. Powiązanie art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 4 pkt 22 u.t.d zdaje się natomiast – gdyż brak uzasadnienia zarzutu - wskazywać, że skarżący kasacyjnie formułując ten zarzut zamierza w istocie kwestionować prawidłowość rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku. W treści zarzutu kasacyjnego podnosi, że Sąd niewyczerpująco odniósł się do argumentów przedstawionych w skardze, w tym do braku obowiązywania art. 47 rozporządzenia nr 165/2014. Analiza całokształtu uzasadnienia skargi kasacyjnej dowodzi natomiast, że zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji ograniczył się tylko do wskazania brzmienia przepisów objętych pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, a rozważania Sądu są sprzeczne, z jednej strony bowiem wskazuje że w dniu kontroli obowiązywało rozporządzenie nr 3821/85, z drugiej strony stwierdza prawidłowość zaskarżonej decyzji opartej na przepisach rozporządzenia nr 165/2014. Wskazać jednak trzeba, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006r., I FSK 372/05; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Uzasadnienie wyroku stanowi bowiem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2012r., I OSK 1931/11, z dnia 27 lutego 2008r., II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009r., I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009r., II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007r., II GSK 204/07, z dnia 7 czerwca 2011r., II GSK 601/10). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy (tak wyrok NSA z dnia 23 marca 2014r., II GSK 36/13, Lex nr 1488110). Sąd I instancji nie ma jednakże obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, w szczególności tych które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017r., II GSK 3669/17, LEX nr 2442924). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05, czy wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015r., II GSK 2304/13). Uzasadnienie wyroku powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014r., I OSK 2324/12, Lex nr 1475200; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011r., II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012r., II FSK 1067/11). Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

19 Wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest spójne i konsekwentne. Pozwala Sądowi odwoławczemu na przeprowadzenie kontroli instancyjnej podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, skarżącemu zaś umożliwia, czego dowodem są sformułowane zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego i procesowego, podjęcie polemiki ze stanowiskiem zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji zaprezentował motywy podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a co istotne z punktu widzenia zaistniałego sporu w tej sprawie co do stosowania i obowiązywania rozporządzenia nr 165/2014 w sposób szczegółowy ustosunkował się do zarzutu skarżącego w tym zakresie. Z tego też względu zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej.

20 Zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 4 pkt 22 lit. a) u.t.d. w zw. z art. 33 i art. 34 rozporządzenia nr 165/2014, oraz zarzut wadliwego zastosowania art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 33 i art. 34 rozporządzenia nr 165/2014, tj. zarzuty pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, pozostające w związku funkcjonalnym, co uzasadnia łączne ich rozpoznanie, nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku.

21 Rozpoznając te zarzuty – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zostały one – wbrew ustawowemu obowiązkowi – powiązane z przepisami p.p.s.a., w szczególności z art. 151 p.p.s.a., przyjętym przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia sprawy, co niewątpliwie wskazuje na wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Sądy te nie stosują bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, prawo to jest stosowane pośrednio jako normatywny wzorzec oceny legalności działań/zaniechań administracji. Oznacza to, że zarzuty kasacyjne winny być skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi i oparte w pierwszej kolejności na przepisach normujących działalność sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności na przepisach administracyjnego prawa. Ta wadliwość nie uniemożliwia jednak merytorycznej oceny zarzutów, bowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zostały one zaadresowane do Sądu I instancji. Przepis art. 33 rozporządzenia nr 165/2014 nie stanowił wzorca normatywnego zaskarżonego wyroku, ale i nie stanowił podstawy decyzji organów inspekcji transportu drogowego obu instancji. W tym więc zakresie skarga kasacyjna również nie została skierowana przeciwko podstawie prawnej zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie - zarzucając błędną wykładnię art. 4 pkt 22 u.t.d. - nie wskazał też, jak ten przepis jego zdaniem powinien być prawidłowo rozumiany, co już stanowi istotną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. W tym zakresie skarga kasacyjna sprowadza się do zacytowania obszernych fragmentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, skonkludowanego tezą o ograniczeniu się Sądu I instancji do "wskazania literalnego brzmienia wskazanych artykułów" (tj. objętych zarzutem kasacyjnym) i pominięcia podnoszonego przez skarżącego braku uprawnień organów inspekcji do stosowania przepisów rozporządzenia nr 165/2014. Skarga kasacyjna nie zarzuca jednakże w tym zakresie naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni tak uzasadniony zarzut kasacyjny nieskutecznym. Wbrew subiektywnemu przekonaniu skarżącego kasacyjnie, bo nie mającemu oparcia w przepisach prawa, przepisy rozporządzenia nr 165/2014 obowiązywały i miały – jak słusznie to obszernie uargumentował Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – zastosowanie w sprawie, a organy inspekcji miały kompetencje do kontroli spornych naruszeń, a objętych regulacją tego rozporządzenia. W swojej argumentacji skarżący kasacyjnie opiera się li tylko na treści art. 47 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 165/2014 w kontekście art. 48 tego rozporządzenia oraz pomija pozostałe przepisy tego rozporządzenia, a także tożsamość spornych obowiązków, określonych w rozporządzeniu nr 165/2014 i w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu nr 3821/85 (a dotyczących obowiązku używania wykresówek przez kierowców). Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawodawca w odniesieniu do rozporządzenia nr 165/2014 wprowadza – co umknęło uwadze skarżącego kasacyjnie - dwa terminu, mające różne skutki prawne, a mianowicie termin wejścia w życie tego rozporządzenia oraz termin jego stosowania. Pierwszy termin (termin wejścia w życie rozporządzenia) został określony art. 48 tego rozporządzenia w akapicie pierwszym. Zgodnie z nim "niniejsze rozporządzenie wchodzi w życie następnego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej", co miało miejsce - biorąc pod uwagę datę publikacji rozporządzenia w tym dzienniku - z dniem 1 marca 2014r. Z tym dniem rozporządzenie nr 165/2014 wiąże – o czym stanowi akapit czwarty art. 48 – w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Drugi termin (termin stosowania rozporządzenia) został określony w akapicie drugim i trzecim art. 48 rozporządzenia nr 165/2014. W ich myśl "z zastrzeżeniem środków przejściowych, o których mowa w art. 46, niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie od dnia 2 marca 2016r. Jednakże art. 24, 34 i 45 mają zastosowanie od dnia 2 marca 2015r.". Stosownie zaś do art. 46 rozporządzenia nr 165/2014 "w zakresie aktów wykonawczych wspomnianych w niniejszym rozporządzeniu, które nie zostały przyjęte i nie mogą być stosowane od daty rozpoczęcia stosowania niniejszego rozporządzenia, nadal obowiązują przejściowo - do daty wejścia w życie aktów wykonawczych wspomnianych w niniejszym rozporządzeniu - przepisy rozporządzenia (EWG) nr 3821/85, w tym przepisy załącznika IB do tego rozporządzenia". Co istotne na mocy art. 47 rozporządzenia nr 165/2014 "niniejszym (tj. rozporządzenie nr 165/2014 – dopisek NSA) uchyla się rozporządzenie (EWG) nr 3821/85. Odesłania do uchylonego rozporządzenia uznaje się za odesłania do niniejszego rozporządzenia". Wskazane rozróżnienie na terminy wejścia i obowiązywania rozporządzenia nr 165/2014 oraz jego stosowania – na co zwrócił NSA w wyroku z dnia 17 maja 2018r., II GSK 2145/16, Lex 2517544 - było podyktowane "jak wyjaśniono w opinii Rzecznika Generalnego z dnia 6 września 2011r. w sprawie C-412/10, Deo Antoine Homawoo przeciwko GMF Assurances SA, tym, że "rozpoczęcie stosowania pewnych rozporządzeń Unii może być opóźnione w stosunku do daty ich wejścia w życie. Tak było m.in. w przypadku rozporządzeń tworzących pierwsze wspólne organizacje rynku. W przypadku tych rozporządzeń celem rozróżnienia między "wejściem w życie" a "datą rozpoczęcia stosowania" było umożliwienie natychmiastowego powołania nowych organów utworzonych przez te rozporządzenia - np. komitetów zarządzających - oraz opracowanie przez Komisję przepisów wykonawczych, wymagających uzyskania opinii tych nowych organów." Okres pomiędzy datą wejścia w życie a datą rozpoczęcia stosowania jest konieczny do wykonania przez państwa członkowskie oraz organy Unii Europejskiej czynności poprzedzających stosowanie rozporządzenia i w takim celu został on przewidziany przez prawodawcę europejskiego". Nie ma więc racji skarżący kasacyjnie, że rozporządzenie nr 165/2014 weszło w życie z dniem 2 marca 2016r., a więc po przeprowadzonej kontroli, która miała miejsce w dniu 8 stycznia 2016r., i określone w nim obowiązki nie mogły być w konsekwencji przedmiotem kontroli organów inspekcji drogowej. Podnieść bowiem trzeba, że w świetle zaprezentowanej regulacji prawnej rozporządzenie nr 165/2014 ma być – co do zasady – stosowane od dnia 2 marca 2016r. Wyjątki od tej daty stosowania rozporządzenia nr 165/2014 dotyczą dwu przypadków, a mianowicie stosowania art. 24, 34 i 45 tego rozporządzenia, które mają zastosowanie od dnia 2 marca 2015r. (a więc za okres objęty kontrolą) i środków przejściowych określonych w art. 46 rozporządzenia nr 165/2014 (określonych w przejściowo obowiązującym - do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych - nadal rozporządzeniu nr 3821/85, w tym przepisów załącznika IB do tego rozporządzenia), które mają zastosowanie z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia aż do czasu podjęcia nowych środków wykonawczych. W zakresie aktów wykonawczych czas stosowania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 może zatem zostać dodatkowo wydłużony w przypadkach, określonych w art. 46 rozporządzenia nr 165/2014 (tak wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019r., II GSK 664/17, Lex nr 2673734). Niezależnie od tego odesłania do uchylonego rozporządzenia nr 3821/85 uznaje się za odesłania do rozporządzenia nr 165/2014. Myli się zatem skarżący kasacyjnie, że do dnia 2 marca 2016r. nie było możliwe zastosowanie w sprawie art. 34 tego rozporządzenia (normującego obowiązek używania przez kierowców wykresówek). Przepis art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 w dniu kontroli, tj. w dniu 8 stycznia 2016r., jak i w okresie objętym kontrolą w zakresie używania przez kierowców wykresówek (1 czerwca 2015r. – 30 listopada 2015r.), był stosowany, a organy inspekcji drogowej zobligowane były do jego stosowania w zakresie kontroli prawidłowości używania przez podmiot wykonujący przejazd kart kierowcy lub wykresówek. Przepis ten wszedł w życie – co należy podkreślić - w dniu 2 marca 2015r. Nie miała też znaczenia, jak stara się wywieść skarżący kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu, treść art. 47 rozporządzenia nr 165/2014 wobec bezpośredniego zastosowania przepisów tego rozporządzenia, o których mowa w zdaniu trzecim art. 48, w tym określającego termin stosowania m.in. art. 34 rozporządzenia nr 165/2014. Dodać trzeba, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że określone w art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 obowiązki kierowców używania wykresówek odpowiadają obowiązkom wynikającym z art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, co też podważa tezę skarżącego kasacyjnie o braku kompetencji organów inspekcji drogowej do kontroli przestrzegania obowiązku w zakresie używania wykresówek i kart kierowców.

22 Zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., tj. zarzut pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, nie jest zasadny.

23 Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje – jak wynika z treści zarzutu i jego uzasadnienia, w niedostatecznych wyjaśnieniu sprawy, a to dlatego, że skarżący wykonujący osobiście część przejazdów nie został przesłuchany w celu wyjaśnienia powstałych wątpliwości na okoliczność jego aktywności jako kierowcy w związku z zarzutem nieokazania podczas kontroli wykresówek, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub innego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowców (tj. naruszeniem lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz nie uwzględniono przy ocenie okresu wczytywania danych z karty kierowcy [...] faktu przebywania przez niego na zwolnieniu lekarskim (tj. naruszeniem lp. 6.3.11. załącznika nr 3 do u.t.d.). Skarżący kasacyjnie podniósł również, że organy inspekcji drogowej nie uzasadniły naruszenia tych obowiązków przewoźnika.

24 Rozpoznając tak umotywowany zarzut – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, po analizie akt administracyjnych, że skarżący kasacyjnie nie udokumentował swoich twierdzeń co do braku naruszenia przepisów u.t.d. w zakresie objętym analizowanym zarzutem, choć to on posiadał wiedzę i dokumenty na okoliczności objęte spornymi naruszeniami i to na nim ciążył obowiązek ich ujawnienia i współdziałania z organami w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych prawnie okoliczności. Twierdzenia skarżącego w tym zakresie uznać zatem należało za gołosłowne. Kluczowe znaczenie dla oceny analizowanego zarzutu miało złożone przez skarżącego jako przewoźnika oświadczenie z dnia 8 stycznia 2018r., w którym stwierdził, że za okres "1 czerwca 2015 – 31 listopada 2015r. nie ma więcej dokumentów, tego typu jak wykresówki i dane cyfrowe z karty kierowcy, tachografu". Wobec tego oświadczenia nie budzi najmniejszych wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie dysponuje żadnymi dokumentami, które pozwalałyby ocenić pełną aktywność skarżącego jako kierowcy oraz [...]. Nie przedłożył też kopii zwolnienia lekarskiego [...], czy karty pracy tego kierowcy, ani zaświadczeń na okoliczności nieprowadzenia pojazdu przez siebie i kierowcę [...] w zakwestionowanych przez organy inspekcji transportu drogowego datach, choć w aktach znajduje się szereg zaświadczeń różnych kierowców, w tym i skarżącego i [...] za inne okresy nieprowadzenia pojazdu. Pomimo, że skarżący kasacyjnie jako przedsiębiorca nie miał obowiązku archiwizowania zaświadczeń kierowców o okresach nieprowadzenia pojazdów, to jednakże – jak podniósł Sąd I instancji - ciążył na nim, na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców (t.j.: Dz.U. z 2019 poz. 1412), obowiązek prowadzenia rejestrów dokumentów potwierdzających aktywność kierowców. Stosownie do art. 25 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca obowiązany jest prowadzić ewidencję czasu pracy kierowców, w oparciu o zapisy na wykresówkach; wydruki danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego; pliki pobrane z karty kierowcy i tachografu cyfrowego; inne dokumenty potwierdzające czas pracy i rodzaj wykonywanej czynności, lub rejestry opracowane na podstawie dokumentów, o których mowa w pkt 1-4. Z przepisu tego wynika zatem obowiązek sporządzania rejestrów m.in. zaświadczeń o przerwach w prowadzeniu pojazdów przez kierowców. W przypadku braku zaświadczeń spornych kierowców organy inspekcji transportu drogowego są w stanie w oparciu o ten rejestr zweryfikować czas pracy kierowców. Takiego rejestru skarżący kasacyjnie nie przedstawił ani w toku kontroli, ani też w toku postępowania administracyjnego. Uchybienie terminowi do wczytania danych z karty kierowcy [...] należy uznać za konsekwencję błędnego przyjęcia przez skarżącego kasacyjnie, że okresy nieaktywności kierowcy, w których nie wykonywał on przewozów drogowych, tj. przerwy odpoczynku, nie należy zaliczać do okresu rejestrowanej działalności kierowcy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się tymczasem, że okresami składającymi się na dni nierejstrowanej działalności są te okresy, w których nie można przedsiębiorcy przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, tj. dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Dniami rejestrowanej działalności są zatem dni, które w myśl art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 powinny być rejestrowane w sposób automatyczny na karcie kierowcy lub za pomocą wpisów manualnych, tj. okresy jazdy, innej pracy, gotowości, przerw lub odpoczynków (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2019r., II GSK 1576/17, Lex nr 2698228 i podane tam orzeczenia). Naruszenie przepisów u.t.d. w tym zakresie jest zatem wynikiem błędnej wykładni pojęcia "rejestrowana działalność", nie zaś absencji tego kierowcy spowodowanej zwolnieniem lekarskim, której skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie udokumentował. Potwierdza to analiza dokumentów przedstawionych przez skarżącego, a dotycząca tego kierowcy. Z dokumentów tych wynika, że ten kierowca w okresie 1 czerwca – 30 listopada 2015r. miał czas wolny od pracy ewentualnie korzystał z odpoczynku, które są zaliczane do okresu rejestrowanej działalności kierowcy. Prowadzi to do wniosku, że nie mógł korzystać w tym czasie ze zwolnienia lekarskiego, co podważa twierdzenia skarżącego o korzystaniu przez tego kierowcę ze zwolnienia lekarskiego.

25 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.).