Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 r., II GSK 3714/15

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 r., II GSK 3714/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 1011/15 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w K. na akt administracyjny L. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w L. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione wniesienie zastrzeżenia do protokołu kontroli postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 1011/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. odrzucił skargę A. Spółki z o.o. w K. na akt administracyjny L. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2015 r., w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zastrzeżenia do protokołu kontroli.

3 Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie Sąd I instancji wskazał, że skarga na ww. pismo L. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2015 r. jest niedopuszczalna, ponieważ wynik postępowania kontrolnego nie mieści się w kategorii rozstrzygnięć, które podlegają kontroli sądów administracyjnych. Istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. WSA przywołał treść art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. i stwierdził, że Sądy administracyjne są właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych wyżej przepisach. Skarga, która jest niedopuszczalna, w świetle art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), podlega zaś odrzuceniu.

4 Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła A. Spółka z o.o. Postanowieniu zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 1, art. 58 § 1 pkt 6, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. przez uznanie, że wynik postępowania kontrolnego kwestionowany skargą nie mieści się w kategorii rozstrzygnięć, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż w rozważanym przypadku czynność organu – zdaniem WSA – nie dotyczy praw ani obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa (nie mieści się w zakresie normowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), zatem w sprawie nie służy droga sądowoadministracyjna i wniesienie skargi jest niedopuszczalne, podczas gdy istota kwestionowanej w skardze czynności kontrolnej w postaci zaleceń pokontrolnych dotyczy tego, czy sprzedaż produktów innych niż produkty lecznicze pomiędzy aptekami jest dopuszczalna w świetle art. 86a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271), czyli wynik kontroli dotyczy praw i obowiązków skarżącego wynikających z przepisów Prawa farmaceutycznego, ponieważ wytknięcie stronie uchybień pokontrolnych pośrednio konsumuje przesądzenie przez organ rzekome naruszenie prawa przez stronę; sformułowanie zalecenia nakazującego zaprzestanie czynności zakupu i sprzedaży musi być poprzedzone niekorzystną i bezzasadną interpretacją przepisu Prawa farmaceutycznego i to w zakresie odnoszącym się do wolności gospodarczej skarżącej. Z tych względów mimo, że kwestionowany akt przybiera postać czynności kontrolnej i pokontrolnej, należy uznać, że oddziaływa na prawa i obowiązki skarżącego, a w konsekwencji podlega kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

5 Wobec powyższego Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

6 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

8 Zaskarżonym postanowieniem Sąd I instancji odrzucił skargę A. Spółki z o.o., powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i wywodząc, że sądy administracyjne są właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w art. 3 § 2 i § 3 tej ustawy, a zaskarżone pismo nie mieści się w kategorii rozstrzygnięć, które podlegają kontroli sądów administracyjnych.

9 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska tego nie podważa zarzut naruszenia art. 58 § 3 pkt 1 i 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

10 Ostatni z powołanych przepisów stanowił, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

11 Na gruncie przytoczonej regulacji jednoznacznie wskazuje się, że zakres administracji publicznej oznacza, że "inne akty i czynności" muszą mieć charakter publicznoprawny – w odróżnieniu od czynności podejmowanych przez administrację publiczną o charakterze cywilnoprawnym, czyli wywołującym skutki jedynie w zakresie stosunków cywilnoprawnych.

12 Pojęcie "innych aktów i czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., utożsamiane jest z przeciwstawnymi czynnościom prawnym czynnościami faktycznymi. Czynności faktyczne, które podlegają sądowej kontroli administracji na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to czynności podejmowane w sferze praw, które mogą wywołać skutki faktyczne a także skutki prawne, zarówno pośrednio jak tez bezpośrednio. Jako charakterystyczne cechy innych aktów i czynności wymienia się: a/ konieczność istnienia podstawy prawnej do ich dokonania, b/ wywołanie określonych skutków prawnych, stworzenie nowej sytuacji prawnej, c/ kształtowanie nowych stosunków prawnych, d/ władczość, która może sprowadzać się także do wywołania niekorzystnych dla adresata skutków prawnych (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot skargi do sądu administracyjnego, w "Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Toruń 2005 str. 366-367; M. Masternak: Kontrola czynności materialno technicznych administracji publicznej przed sądami administracyjnymi, w: Prawo do dobrej administracji, str. 134).

13 Jeżeli zaś chodzi o przesłankę: "dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" wskazuje się, że akt lub czynność musi odnosić się do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który jednocześnie określa uprawnienia lub obowiązki przy czym akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., musi rodzić określone skutki po stronie adresata.

14 Ocena, czy zaskarżone w rozpoznawanej sprawie pismo stanowi akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wymaga wskazania, że z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 1 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w L. przedstawił "Zalecenia doraźne wpisane do książki kontroli", w tym w pkt 4 wskazujące: "Zaprzestać zakupu i sprzedaży do aptek o innym numerze NIP". Zalecenia doraźne wynikały bezpośrednio z Niezgodności - wskazanych w rozdziale XXI Protokołu z kontroli planowej - z dnia 1 kwietnia 2015 r.

15 Spółka, powołując się na art. 122f ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne, złożyła zastrzeżenia do protokołu w części dotyczącej nakazania zaprzestania zakupu i sprzedaży do aptek o innym numerze NIP oraz w części kwalifikującej sprzedaż pomiędzy aptekami kosmetyków i suplementów diety. Jednocześnie spółka domagała się uchylenia pkt 4 wpisanego do zaleceń doraźnych oraz pkt 4 ujętego w rozdziale XXI protokołu (niezgodności stwierdzone w czasie kontroli).

16 Zaskarżonym pismem z dnia [...] maja 2015 r. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w L. - wobec twierdzeń spółki, że zakaz o którym mowa w znowelizowanym art. 86a Prawa farmaceutycznego nie odnosi się do suplementów diety i kosmetyków oferowanych w aptece a ponadto kontrola obejmowała także okres, w którym zakaz nie obowiązywał – wyraził pogląd, że wprowadzenie wyraźnego i jednoznacznego zakazu sprzedaży produktów leczniczych przez aptekę innej aptece ma na celu wyeliminowanie zjawiska tzw. odwróconego łańcuch dystrybucji. Organ w powołanym piśmie dokonał też analizy szeregu przepisów ustawy – Prawo farmaceutyczne.

17 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wobec niespornego uprawnienia organów inspekcji farmaceutycznej do przeprowadzania kontroli, sporządzania protokołu z kontroli zawierającego m.in. opis dokonanych ustaleń jak i wpisywania do książki kontroli doraźnych zaleceń oczywiste jest, że fakt stwierdzonych uchybień skutkuje zaleceniem zaprzestania dokonywania nieprawidłowych działań.

18 Istotnie, znowelizowany art. 86a ustawy - Prawo farmaceutyczne stanowił, że zakazana jest sprzedaż produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu.

19 Stwierdzenie nieprawidłowości w tym zakresie, a w konsekwencji zalecenie zaprzestania sprzedaży, o której mowa w powołanym przepisie, znajduje zatem oparcie w prawie. Brak jest jednak podstaw by przyjąć, że protokół kontroli i zalecenia wywoływały określone skutki prawne, kształtowały nowe stosunki prawne i aby działania organu w tym zakresie były władcze w tym rozumieniu, że wywołują niekorzystne dla adresata skutki.

20 Analiza regulacji powołanej ustawy świadczy o tym, ze wszędzie tam, gdzie zamiarem ustawodawcy było dopuszczenie zaskarżalności aktu stanowiącego nakaz czy zakaz związany ze stwierdzonym naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego - jednoznacznie przewidziano obowiązek wydania przez uprawniony organ decyzji. Wskazać w szczególności trzeba, że stwierdzone naruszenie zakazu przewidzianego art. 86a ustawy - zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa farmaceutycznego - skutkuje cofnięciem określonego przepisem zezwolenia. Oznacza to, że ocena, czy faktycznie doszło do naruszenia zakazu, może być zatem przedmiotem kontroli w toku innego postępowania.

21 Podkreślenia wymaga też, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie był protokół kontroli ani zalecenia ale pismo - skierowane do strony w odpowiedzi na złożone przez nią pisemne zastrzeżenia.

22 Niewątpliwie w myśl z art. 122f ust. 2 ustawy ustawodawca postanowił, że kontrolowany, który nie zgadza się z ustaleniami protokołu z kontroli, może, w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, złożyć pisemnie zastrzeżenia lub wyjaśnienia, wskazując jednocześnie stosowne wnioski dowodowe, a inspektor jest obowiązany rozpatrzyć zgłoszone zastrzeżenia w terminie 7 dni od dnia ich otrzymania i w przypadku uwzględnienia zastrzeżeń, inspektor uzupełnia protokół z kontroli i przedstawia go ponownie do podpisu.

23 Ustawodawca nie przewidział jednak środka zaskarżenia "odpowiedzi" na zastrzeżenia wnoszone na podstawie przywołanej regulacji. Nie powinno natomiast budzić wątpliwości, że pismo, w którym dokonano analizy przepisów Prawa farmaceutycznego nie może być uznane za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w przedstawionym wyżej rozumieniu.

24 W tym stanie rzeczy ocena wskazanego pisma nie mieści się w granicach przewidzianej art. 3 § 2 p.p.s.a. kontroli - przez sądy administracyjne - administracji publicznej.

25 Powyższe świadczy o niedopuszczalności wniesionej do WSA skargi z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjny – nie zaś z innych przyczyn. Powołanie przez Sąd I instancji w podstawie prawnej odrzucenia skargi art. 58 § 1 pkt 6, zamiast art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie jest jednak uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

26 Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – z braku usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu.

27 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a.