Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2013 r., II GSK 368/13

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2013 r., II GSK 368/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 października 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 1518/12 w sprawie ze skargi P.K. na czynność Dziekana Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Katowicach w przedmiocie ustalenia wyniku kolokwium cząstkowego i weryfikacji wyników kolokwium postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 22 października 2012 r., III SA/Gl 1518/12, odrzucił skargę P.K. na czynność Dziekana Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. w przedmiocie ustalenia wyniku kolokwium cząstkowego i weryfikacji wyników kolokwium.

3 Sąd I instancji przyjął za podstawę następujące okoliczności faktyczne.

4 W dniu 15 maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga P.K. na czynność Dziekana Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. w przedmiocie ustalenia wyniku kolokwium cząstkowego i weryfikacji wyników kolokwium.

5 W skardze P.K. zarzuciła między innymi:

6 - naruszenie wykazu aktów prawnych, których znajomość obowiązuje aplikanta II roku;

7 - naruszenie § 30 ust. 2 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, stanowiącego załącznik do uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 17 października 2009 r. (dalej regulamin) poprzez zamieszczenie w tekście pytania nr 13, na które istnieje więcej niż jedna prawidłowa odpowiedź;

8 - naruszenie § 31 pkt 7 regulaminu poprzez niewskazanie klucza właściwych przepisów prawa;

9 - naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 Nr 98 r., poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego, dokonanie dowolnej oceny dowodów;

10 - naruszenie art. 124 i art. 125 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu postanowienia.

11 Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonych postanowień.

12 W odpowiedzi na skargę Dziekan OIRP w K. wniósł o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej oraz wniesionej z uchybieniem terminu.

13 Postanowieniem z 5 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę do rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 22 października 2012 r., III SA/Gl 1518/12, odrzucił skargę.

15 W uzasadnieniu Sąd I instancji zwrócił uwagę na dwie kwestie.

16 Po pierwsze, wskazał, iż – w jego przekonaniu – czynności objętej skargą nie można zakwalifikować jako żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. prawnych form działania administracji publicznej, w szczególności zaś – jako innego aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ma ona bowiem charakter wewnętrzny (została podjęta w ramach stosunku łączącego aplikanta radcowskiego z samorządem radcowskim), a jednocześnie nie dokonano jest na podstawie aktu prawa powszechnie obowiązującego.

17 Po drugie, podniósł, że zaskarżona czynność nie należy do kategorii spraw kontrolowanych przez sąd administracyjny na podstawie ustawy o radcach prawnych w związku z unormowaniem art. 3 § 3 p.p.s.a. Ta bowiem przewiduje zamknięty katalog rozstrzygnięć organów samorządu radcowskiego podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, wśród których nie ma kwestionowanej przez stronę w niniejszej sprawie czynności.

18 Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniosła P.K., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak również – zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

19 Skarga kasacyjna została oparta na podstawie przewidzianej przez art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Kasator zarzucił zakwestionowanemu wyrokowi naruszenie:

20 1) art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało odrzuceniem skargi;

21 2) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało odrzuceniem skargi;

22 3) art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 i § 2 i art. 146 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art.8, art.9, art.75, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi, mimo podstaw do jej rozpoznania i uwzględnienia, co – mimo braku merytorycznego rozstrzygnięcia – spowodowało de facto utrzymanie w mocy stanu niezgodnego z wymienionymi przepisami k.p.a., które zostały przez organ naruszone w sposób opisany w skardze;

23 4) art. 1 §1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 i § 2 i art. 146 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 124 i art. 125 k.p.a., poprzez odrzucenie skargi, mimo podstaw do jej rozpoznania i uwzględnienia, co – mimo braku merytorycznego rozstrzygnięcia – spowodowało de facto utrzymanie w mocy stanu niezgodnego z wymienionymi przepisami k.p.a., które zostały przez organ naruszone w sposób opisany w skardze;

24 5) art. 1 §1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 146 § 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem przepisów art. 6, art. 8, art. 9 k.p.a. w zw. z wykazem aktów prawnych, których znajomość obowiązuje aplikanta II roku w zakresie poszczególnych przedmiotów;

25 6) art. 1 §1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 146 § 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem przepisów art. 6, art. 8, art. 9 k.p.a. w zw. z § 3014 ust. 2 regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej uchwalonego przez Krajową Radę Radców Prawnych na podstawie art.60 pkt 8 lit. c u.r.p. poprzez zamieszczenie w teście pytania nr 13, na które istnieje więcej niż jedna odpowiedź prawidłowa;

26 7) art. 1 §1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 146 § 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem przepisów art. 6, art. 8, art. 9 k.p.a. w zw. z § 3116 pkt 7 w zw. z § 3014 ust. 2 pkt 3 regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, poprzez niewskazanie w kluczu właściwych przepisów prawa, a jedynie orzeczenia SN;

27 8) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 164 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wybiórcze i niepełne przedstawienie stanu faktycznego sprawy i wskazanie w sposób niejasny przedmiotu zaskarżenia;

28 9) art. 1 §1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 i § 2 i art. 146 p.p.s.a. w zw. z §1 ust. 3 regulaminu działalności samorządu radców prawnych i jego organów (załącznik do uchwały nr 34/VII/2008 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 26 września 2008 r.), który stanowi, iż "Do spraw określonych Regulaminem nieuregulowanych ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, zwanej dalej "ustawą", stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" uchwalonego przez Krajową Radę Radców Prawnych na podstawie art. 60 pkt 8 lit. a u.r.p. poprzez odrzucenie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem wymienionych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

29 Uzasadniając poszczególne podstawy kasacyjne wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że źródłami naruszeń opisanych szczegółowo w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej było wadliwe przeprowadzenie przez organy samorządu zawodowego kolokwium cząstkowego, jak również poprzedzającego go szkolenia.

30 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

31 Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

32 Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

33 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

34 Na wstępie należy zauważyć, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie kwestii, czy czynności ustalenia wyniku kolokwium cząstkowego w ramach aplikacji radcowskiej mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego.

35 Na wstępie należy zauważyć, że zakres właściwości sadów administracyjnych jest określony poprzez wskazanie prawnych form działania administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym w art. 3 § 2 p.p.s.a. wyznaczającym katalog rodzajów spraw, w których skargi podlegają kognicji sadów administracyjnych oraz dodatkowo poprzez odesłanie do ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Oznacza to, że tylko skargi w sprawach objętych wymienionymi przepisami mogą być przedmiotem sądowej kontroli działalności administracji publicznej przez sady administracyjne.

36 Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

37 1) decyzje administracyjne;

38 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

39 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

40 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

41 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

42 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

43 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

44 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

45 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

46 W pierwszej kolejności należy zgodzić się z Sądem I instancji, że uprawnienia lub obowiązki, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą wynikać jedynie z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

47 Zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności ustalenia wyników kolokwium cząstkowego nie można uznać za czynność, która podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta nie dotyczy bowiem uprawnienia lub obowiązku, które wynikają wprost z przepisu prawa i nie istnieje bezpośredni związek między sferą uprawnień i obowiązków skarżącej a zakwestionowaną czynnością. Wprawdzie stosownie do regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej uzyskanie oceny niedostatecznej, chociażby z jednego kolokwium poprawkowego powoduje konieczność powtarzania przez aplikanta roku szkoleniowego, niemniej powtarzanie roku wyłącznie z tego powodu nie obejmuje obowiązku uczestniczenia w zajęciach oraz przystąpienia do kolokwiów z przedmiotów, z których aplikant uzyskał oceny pozytywne. Jednocześnie, co należy podkreślić, niezaliczenie kolokwium cząstkowego nie może stanowić samoistnej podstawy do skreślenia aplikanta radcowskiego z listy aplikantów radcowskich.

48 Jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie niezdane przez aplikanta kolokwium nie może być jedyną przesłanką skreślenia go z listy aplikantów. Nie jest on o bowiem równoznaczne z nieprzydatnością do wykonywania zawodu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2011 r., II GSK 938/10; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 7 listopada 2012 r., VI SA/Wa 1572/12 oraz z dnia 29 lutego 2012 r., VI SA/Wa 2112/11).

49 Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przyjmując, że kwestionowane przez skarżącą czynności nie dotyczą uprawnień lub obowiązków, które wynikają bezpośrednio z przepisów prawa.

50 Nie można również podzielić zarzutu skarżącej, że zaskarżone przez nią czynności należy zakwalifikować do postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postanowienia wskazane w tym przepisie to postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, a więc postanowienia wydawane w toku rozpoznawania sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej.

51 Również ustawa o radcach prawnych nie przewiduje skargi na czynności podejmowane w związku z przeprowadzeniem kolokwium i ustaleniem jego wyniku. Zarzuty skarżącej dotyczą przede wszystkim tego, że – jej zdaniem – wadliwie przeprowadzono kolokwium i wadliwie ustalono wynik kolokwium. Te zarzuty nie mieszczą się jednak w żadnej z form orzekania, która może być zaskarżana do sądu administracyjnego.

52 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, ponieważ brak jest podstaw do przyjęcia, że zostały naruszone przepisy powołane w skardze kasacyjnej.