Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2017 r., II GSK 3613/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2017 r., II GSK 3613/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Zabłocka Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Po 704/14 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. W. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 19 sierpnia 2015 r. (sygn. akt III SA/Po 704/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M. W. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z [...] kwietnia 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r.

3 WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

4 Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2013 r., deklarując realizację pakietu 2 (rolnictwo ekologiczne) w wariantach: 2.1 (uprawy rolnicze) - 33,49 ha, 2.3 (trwałe użytki zielone) - 5,70 ha, 2.9 (uprawy sadownicze i jagodowe) - 1,83 ha.

5 Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej: Kierownik BP ARiMR) odmówił przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej. Wskazał, że w wyniku kontroli gospodarstwa prowadzonej w dniach [...] lipca 2013 r. stwierdzono nieprawidłowości odnośnie do zadeklarowanych powierzchni działek w stosunku do powierzchni stwierdzonej, polegające na deklarowaniu mniejszej powierzchni działki rolnej od powierzchni stwierdzonej, jak i na deklarowaniu większej powierzchni działki rolnej od powierzchni stwierdzonej. Ustalono również, że skarżący nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej w odniesieniu do nawozów sztucznych i mineralnych.

6 Skarżący złożył odwołanie od decyzji Kierownika BP ARiMR. Podniósł, że od 2010 r. prowadzi rejestr działalności rolnośrodowiskowej. Wyjaśnił, że brak wpisów w rejestrze odnośnie do stosowania nawożenia i środków ochrony roślin wynika z tego, że skarżący prowadzi gospodarstwo ekologiczne, a więc nie stosuje żadnych środków ochrony roślin.

7 Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor OR ARiMR uchylił decyzję Kierownika BP ARiMR w części dotyczącej wariantu 2.1 (uprawy rolnicze) i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy (zmieniając oznaczenia działki rolnej z "K" na "O", powierzchnię deklarowaną z "1,18" na "2,93" i powierzchnię udowodnioną/stwierdzoną/Natura 2000 z "brak" na "2,93"), zaś w pozostałej części organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Dyrektor OR ARiMR stwierdził w szczególności, że rejestr działalności rolnośrodowiskowej został przedstawiony po kontroli i nie było w nim wpisów dotyczących nawozów, tj. terminu zabiegu, wskazania działki rolnej i wskazania rodzaju zastosowanego nawozu i jego ilości. Zdaniem Dyrektora OR ARiMR, rejestr niewypełniony zgodnie z treścią rubryk należy traktować na równi z brakiem rejestru, co skutkuje bezwzględną sankcją w postaci odmowy przyznania dopłat w danym roku, stosownie do § 38 ust. 8 i § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe).

8 Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Dyrektora OR ARiMR.

9 WSA oddalił skargę.

10 Sąd wskazał, że z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, iż rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz m.in. działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego. W związku z tym w udostępnionym przez ARiMR formularzu skarżący powinien dokonywać wpisów zgodnie z rubrykami zawartymi w formularzu. Brak wpisów w formularzu należy natomiast uznać za nieprowadzenie rejestru w rozumieniu rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

11 Zdaniem WSA, skarżący nie dokonywał wpisów w rubrykach "nazwa środka ochrony roślin/nawozu" oraz "zastosowana ilość środka ochrony roślin//nawozu". WSA wskazał, że skarżący stosując nawóz naturalny w postaci obornika powinien wykazać to w rubryce "nazwa nawozu", zaś w sytuacji niezastosowania w danej dacie na określonej działce żadnego nawozu, powinien dokonać stosownej adnotacji. Tymczasem skarżący - stosując w danym dniu na danej działce obornik - nie wskazywał zastosowanej ilości nawozu.

12 WSA uznał ponadto, że organy nie były związane ustaleniami dokonanymi przez ośrodek kontrolujący B. Sp. z o.o. Podmiot ten potwierdził jedynie fakt prowadzenia przez skarżącego rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Natomiast kontrola dokonana przez pracowników organu wykazała nieprawidłowy sposób prowadzenia rejestru, co jest równoznaczne z brakiem realizacji przez rolnika obowiązku prowadzenia rejestru.

13 W konsekwencji WSA uznał, że Dyrektor OR ARiMR zasadnie stwierdził, iż w trakcie kontroli wykazano skutecznie nieprowadzenie przez skarżącego rejestru dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów (naturalnych), co skutkować powinno odmową przyznania płatności w danym roku, zgodnie z § 38 ust. 8 i § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

14 Skarżący (zastępowany przez radcę prawnego) złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

15 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono "naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący". Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono ponadto "naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to z art. 145 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. w sytuacji gdy skarżący wykazał iż postępowanie organów administracji państwowej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego".

16 W uzasadnieniu skarżący podał w szczególności, że decyzja odmawiająca przyznania pomocy finansowej jest oparta o protokół pokontrolny, który stwierdził, iż skarżący nie prowadził "protokołu działalności gospodarczej" odnośnie do zapisów zastosowanych nawozów naturalnych. Skarżący podniósł, że w "Rejestrze działań agrotechnicznych" znajduje się wpis, iż w 2013 r. na działce 286 o pow. 6,63 w dniu 2 października 2014 r. zastosował obornik. Zaskarżony wyrok i decyzja opierają się na ustaleniach zawartych w protokole pracowników ARiMR z [...] i [...] lipca 2013 r., w którym nie mogła być zapisana ilość obornika wywiezionego na działkę w dniu 2 października 2013 r. Skarżący podniósł ponadto, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest udzielenie pomocy finansowej na 2013 r., a zatem w sprawie nie mogły znaleźć zastosowania zasady wynikające z rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które nosi datę 13 marca 2013 r., a prawo nie może działać wstecz.

17 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor OR ARiMR (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

19 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

20 Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa (z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne, jeżeli taki podział występuje), które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

21 Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Zatem wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zadbać o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów.

22 Przypomnienie powyższych zasad było niezbędne, albowiem w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia niniejszych wymogów.

23 W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego (przez błędną wykładnię i zastosowanie), jednak w zakresie tego ostatniego zarzutu w petitum skargi kasacyjnej nie podano żadnego przepisu, który miałby zostać błędnie wyłożony i zastosowany. W uzasadnieniu tej skargi wskazano co prawda na § 38 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zauważając że głównym zarzutem przeciwko skarżącemu było to, że nie prowadzi on rejestru działalności rolnośrodowiskowej, jednak kasator nie powiązał z tą podstawą żadnej formy i sposobu jej naruszenia.

24 W tym miejscu zauważyć należy, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Podkreślenia więc wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem strony, rozumienia naruszonego przepisu. Takiej analizy w skardze kasacyjnej nie wykonano.

25 Z kolei błędne zastosowanie prawa materialnego polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Jednak również w tym zakresie kasator nie przedstawił żadnego uzasadnienia.

26 Dlatego też zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł zostać uwzględniony.

27 Odnośnie zaś do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego - w tym zakresie autor skargi kasacyjnej wskazał na art. 145 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a. – to podkreślić trzeba, że brak jest takiego przepisu. Punkt pierwszy paragrafu pierwszego artykułu 145 p.p.s.a. zawiera tylko trzy wyodrębnione fragmenty (oznaczone literami a, b i c), nie ma więc tam podpunktu "e".

28 Gdyby jednak nawet uznać, że w skardze kasacyjnej popełniono oczywistą omyłkę, a w istocie zarzut dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to i tak nie mógłby on zostać uwzględniony. Jak wynika ze skargi kasacyjnej, celem tego zarzutu jest zakwestionowanie oceny materiału dowodowego dokonanej przez orzekające w sprawie organy. Jednak autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnych przepisów stosowanych w toku postępowania administracyjnego, które miałyby zostać naruszone. Jak przyjmuje się w orzecznictwie oraz w doktrynie, powołanie tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w procesowych podstawach zaskarżenia - co do zasady - nie może zostać uznane za skuteczne. Przepis ten ma bowiem charakter zbyt ogólny, gdyż dotyczy wszelkich naruszeń procedury, a nie tylko tych, które występują w danej sprawie. Ponadto błąd w postaci nieuwzględnienia skargi sąd popełnia w fazie wcześniejszej, tj. w fazie kontroli decyzji poprzedzającej wydanie orzeczenia. Błędne rozstrzygnięcie jest w takim razie jedynie następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, o której mowa w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. byłby prawidłowy jedynie wtedy, gdyby został powiązany ze wskazanymi enumeratywnie w podstawie kasacyjnej przepisami postępowania administracyjnego, przy czym powiązanie to wynikać powinno zarówno z treści podstawy, jak i z treści uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2007 r., sygn. akt II FSK 1310/06 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). Tego zaś strona nie uczyniła.

29 W związku z tym zarzut ten, jako zbyt ogólny i niewskazujący konkretnych naruszeń organu, które WSA - zdaniem skarżącego - w toku dokonywania kontroli legalności decyzji administracyjnej błędnie pominął, nie mógł zostać uwzględniony.

30 Z tych przyczyn skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

31 O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącego na rzecz Dyrektora OR ARiMR 180 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.