Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., II GSK 354/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., II GSK 354/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Rafał Batorowicz NSA Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Bk 437/08 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uzupełniającej płatności zwierzęcej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz A. M. kwotę 180 zł (słownie: sto osiemdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 437/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę A. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na 2007 rok.

3 Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd stwierdził, że w dniu 16 kwietnia 2007 r. M. M. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: ARiMR) w G. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. w postaci jednolitej płatności obszarowej (dalej w skrócie jako: JPO) do wszystkich zadeklarowanych działek rolnych o powierzchni 43,64 ha; uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (dalej w skrócie jako: UPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 8,32 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (dalej w skrócie jako: PZ) do działek rolnych o łącznej powierzchni 35,28 ha.

4 W dniu 2 października 2007 r. A. M. (skarżący), w związku z przekazaniem na jego osobę gospodarstwa rolnego, również złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 r., stając się stroną postępowania w sprawie z wniosku M. M.

5 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wystosował do skarżącego wezwanie w celu złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości, stwierdzonych w wyniku kontroli wniosku. W odpowiedzi na wezwanie, w dniu 16 maja 2008 r. skarżący złożył korektę wniosku oraz oświadczenie, iż w okresie referencyjnym M. M. posiadał zwierzęta zarejestrowane na swoją osobę.

6 Decyzją z [...] czerwca 2008 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. przyznał skarżącemu płatności JPO do powierzchni 43,60 ha i płatności UPO do powierzchni 8,32 ha oraz odmówił przyznania płatności PZ. W uzasadnieniu odmowy przyznania płatności PZ organ wskazał, że wyliczona na podstawie informacji zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych (IRZ) liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (dalej w skrócie jako: DJP) wynosi 0,00, co spowodowało, że wyliczona z uwzględnieniem § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. Nr 46, poz. 309 ze zm., dalej jako rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r.) powierzchnia, co do której została naliczona płatność, wynosi 0,00 ha. Organ podkreślił, że M. M. nie posiadał zwierząt zarejestrowanych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych lub w rejestrze koniowatych w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r., a zatem płatność PZ nie przysługuje jemu następcy prawnemu – A. M.

7 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że płatność PZ przysługuje rolnikom, którzy w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. byli posiadaczami bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały zgłoszone przez tego rolnika do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych oraz we wniosku o przyznanie płatności w roku 2006 zadeklarowali trwałe użytki zielone oraz trawy na gruntach ornych, które zostały zakwalifikowane do płatności. Dodatkowo wskazał, że płatność PZ przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, jednak nie większej niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt (bydło, owce, kozy, konie), przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) według stanu na dzień, w którym liczba dużych jednostek przeliczeniowych jest największa, i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych i traw na gruntach ornych, do której została przyznana płatność w 2006 r. Organ wskazał, iż M. M. nie spełnił warunku dotyczącego posiadania zarejestrowanych przez siebie zwierząt gospodarskich w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r., albowiem zwierzęta zostały zgłoszone do rejestru stada w dniu 17 maja 2007 r.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził, że spór pomiędzy stronami w sprawie jest wynikiem uznania przez organy obu instancji, że M. M. - poprzednik prawny skarżącego, który w 2003 r. przejął gospodarstwo rolne od ojca wraz z inwentarzem żywym, nie spełniał jednego z warunków uprawniających do przyznania uzupełniającej płatność obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ). W szczególności organy uznały, iż M. M. nie był posiadaczem zarejestrowanych zwierząt gospodarskich w okresie referencyjnym, tj. od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r.

9 W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r., płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli: 1) rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały zgłoszone przez tego rolnika do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt oraz 2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Natomiast zgodnie z brzmieniem ust. 2 wspomnianego przepisu rozporządzenia, płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność określona w ust. 1 pkt 2.

10 Sąd zauważył, że płatność zwierzęca jest nową formą płatności dla producentów rolnych obowiązującą od 2007 r. Ma ona charakter tzw. płatności historycznej, albowiem aby nabyć uprawnienie do jej uzyskania w danym roku kalendarzowym należy spełnić warunki, które musiały zaistnieć w poprzednim okresie - tzw. okresie referencyjnym. Tym warunkiem było między innymi posiadanie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do właściwego rejestru.

11 Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, iż M. M. w dniu 24 kwietnia 2004 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w G. wniosek o zgłoszenie siedziby stada, jednakże pierwszych zgłoszeń zwierząt do rejestru dokonał dopiero w dniu 17 maja 2007 r. Z dołączonych przez skarżącego paszportów bydła wynika, iż dopiero w dniu 17 maja 2007 r. M. M. dokonał pierwszych zgłoszeń zwierząt na swoją osobę oraz zgłosił przemieszczenie bydła ze stada zarejestrowanego na jego ojca – W. M. do jego stada. Słusznie zatem organy przyjęły, iż poprzednik prawny skarżącego – M. M. nie był w okresie referencyjnym posiadaczem zarejestrowanych zwierząt. Z akt sprawy, w szczególności kserokopii aktu notarialnego, wieloletniej umowy kontraktacji mleka oraz wykazów dostaw mleka, wynika, iż M.M. w okresie referencyjnym był posiadaczem bydła, jednak zwierzęta te nie były zarejestrowane na osobę M. M. we właściwym rejestrze. Przyjąć zatem należy, iż skarżący nie spełniał wszystkich koniecznych warunków dla przyznania tzw. płatności zwierzęcej - posiadane przez jego poprzednika prawnego M. M. zwierzęta, w okresie referencyjnym nie były zarejestrowane na jego osobę w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych.

12 Sąd uznał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż organy administracji zgromadziły w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny, która nie nosi cech dowolności. Sąd wywiódł przy tym, że wbrew twierdzeniom skarżącego organy nie kwestionowały, iż M. M. był posiadaczem zwierząt w okresie referencyjnym, stwierdziły jedynie, że zwierzęta te nie były zarejestrowane na jego osobę w stosownym rejestrze. Brak zarejestrowania zwierząt w okresie referencyjnym na osobę M. M., a nie brak posiadania przez niego tych zwierząt był przyczyną odmowy przyznania płatności PZ skarżącemu.

13 W skardze kasacyjnej A. M. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Orzeczeniu zarzucił naruszenie przez WSA w B. art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c), art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), ponieważ:

14 1. Naruszono przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

15 a) art. 134 i 135 p.p.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), dalej p.u.s.a., poprzez jego niezastosowanie, wbrew obowiązkowi wynikającemu wprost z ustawy, a w wyniku tego zaakceptowanie (sanowanie) rażącego naruszenia innych przepisów postępowania znajdujących się w szczególności w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2004 r. Nr 91, poz. 872), dalej Ustawa SIRZ, i innych, a w szczególności:

16 - poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sposób rażący nie narusza art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.,

17 - poprzez przyjęcie, że prowadzone postępowanie i decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sposób rażący nie narusza art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż organy administracyjne w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały niezbędny materiał dowodowy w toku postępowania dla wydania decyzji,

18 - poprzez przyjęcie, że prowadzone postępowanie i decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sposób rażący nie narusza art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pozwolił na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r.,

19 - poprzez przyjęcie, że prowadzone postępowanie i decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sposób rażący nie narusza art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż z dowodów zgromadzonych w toku postępowania nie wynika potrzeba uzupełnienia tych dowodów,

20 - poprzez przyjęcie, że prowadzone postępowanie i decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sposób rażący nie narusza art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż wszystkie okoliczności faktyczne postępowania administracyjnego zostały uznane za udowodnione mimo istnienia ustawowego zakazu stosowania art. 81 k.p.a. bez wcześniejszego zastosowania art. 10 § 1 k.p.a.,

21 b) art. 134 i 135 p.p.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.u.s.a., poprzez jego niezastosowanie, wbrew obowiązkowi wynikającemu wprost z ustawy, a w wyniku tego zaakceptowanie rażącego naruszenia innych przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

22 - poprzez przyjęcie, że prowadzone postępowanie i decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sposób rażący nie narusza art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a. poprzez nieumożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, czym naruszono zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania,

23 c) naruszono art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż organy podatkowe w żadnym miejscu nie sprzeniewierzyły się obowiązującej je procedurze,

24 d) naruszono art. 106 § 3, art. 113 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., przy czym tego ostatniego przepisu w związku z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. - a w wyniku tego zaakceptowanie naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy,

25 e) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w związku z art. 135 w związku z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.u.s.a. poprzez jego niezastosowanie, wbrew obowiązkowi wynikającemu wprost z ustawy, a w wyniku tego zaakceptowanie rażącego naruszenia innych przepisów postępowania znajdujących się w szczególności w Kodeksie postępowania administracyjnego, ustawie o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt i innych, a w szczególności:

26 - poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sposób rażący nie narusza art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 104 § 2 k.p.a., podczas gdy ww. decyzje nie rozstrzygały sprawy co do jej istoty w całości,

27 - poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sposób rażący nie narusza art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., podczas gdy ww. decyzje nie zawierały prawidłowo w pełni powołanej podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego

28 oraz

29 2. Naruszono przepisy prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w szczególności:

30 - art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217) w zw. z § 4 pkt 1 ppkt 1) poprzez przyjęcie, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2008 r. zawiera rozstrzygnięcie w oparciu o całą treść ww. przepisu, podczas gdy ogranicza się do rozstrzygnięcia w zakresie wpisu bydła do rejestru, pomijając całkowicie zgłoszenie do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych,

31 - art. 4 ustawy o systemie identyfikacji zwierząt poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2008 r. zawiera rozstrzygnięcie w oparciu o treść ww. obligatoryjnego przepisu, podczas gdy rozstrzygnięcia pomijają całkowicie obowiązek wpisu bydła do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych w systemie informatycznym, a obowiązek ten spoczywa na Agencji,

32 - art. 23 ust. 1 ustawy o systemie identyfikacji zwierząt w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz.U. Nr 151, poz. 1268) poprzez przyjęcie, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2008 r. zawiera rozstrzygnięcia w oparciu o treść ww. obligatoryjnego przepisu, podczas gdy rozstrzygnięcia pomijają całkowicie obowiązek wpisu bydła do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych w systemie informatycznym i papierowym w terminie 7 dni od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące obowiązek wpisu,

33 - art. 3 pkt b rozporządzenia WE nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 lipca 2000 r., stanowiącego, iż System identyfikacji i rejestracji bydła rzeźnego obejmuje skomputeryzowane bazy danych, poprzez przyjęcie, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2008 r. zawiera rozstrzygnięcia w oparciu treść ww. obligatoryjnego przepisu, podczas gdy rozstrzygnięcia pomijają całkowicie obowiązek wpisu bydła do rejestru zwierząt; gospodarskich oznakowanych w systemie informatycznym, a obowiązek ten spoczywa na Agencji,

34 - a także naruszenia prawa, o których mowa w poniższym uzasadnieniu.

35 Skarżący stwierdził w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że powołując się w sprawie na § 4 pkt 1 ppkt 1) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r., ustosunkowano się tylko do wpisu do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, podczas gdy brzmienie przytoczonego przepisu nakazuje rozpatrzenie oddzielnie zgłoszenia przez rolnika zwierząt do stosownego rejestru. Organy administracyjne rozpatrzyły więc i powołały się tylko na pierwszą część przepisu, a zobligowane były rozpatrzyć stan faktyczny także w drugiej części jego brzmienia. Tym samym nastąpiło tylko częściowe rozpatrzenie sprawy, a decyzje powołują się na całościowe rozpatrzenie sprawy, co stanowi rażące naruszenie przepisów art. 104 § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Tym samym, mając obowiązek ustawowy analizy takich rażących naruszeń prawa, Sąd I instancji naruszył rażąco art. 134 § 1 p.p.s.a w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

36 Konsekwentnie należy uznać, iż rażąco naruszono art. 4 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji zwierząt. Zgłoszenia bydła do agencji dokonuje się na stosownym formularzu, w oparciu o który należy dokonać rejestracji bydła w systemie informatycznym. Organy administracyjne nie przedstawiły w postępowaniu dowodowym wyciągów z systemu informatycznego, a jedynie paszporty, które są konsekwencją zamknięcia określonych procedur. Należy to uznać za świadome naruszenie obowiązku organu wynikającego z 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. Organy nie zawezwały strony postępowania do przedstawienia rejestrów zwierząt gospodarskich. Pominęły obowiązek przesłania do Sądu I instancji całości akt administracyjnych, w których skład wchodzą wyciągi z rejestrów informatycznych. Wziąwszy pod uwagę fakt, iż organy nie zawezwały strony postępowania w trybie art. 10 § 1 k.p.a. do wypowiedzenia się w sprawie, nie można uznać, iż zostały udowodnione okoliczności faktyczne, na które powołały się organy.

37 Organy nie zawarły ponadto w podstawie prawnej tych skonkretyzowanych przepisów, które bezwzględnie miały zastosowanie w sprawie. Należy więc uznać, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej. Wobec powyższego, zarzut braku uzasadnienia faktycznego i prawnego znajduje całkowite uzasadnienie.

38 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

39 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

40 Nietrafne są te zarzuty sformułowane w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, które zarzucają, że Sąd I instancji wadliwie uznał, iż organy administracyjne nie naruszyły art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.

41 Wobec tak sformułowanych zarzutów należy zwrócić uwagę, że stan prawny w zakresie prawa krajowego obowiązujący w 2007 r., którego to roku dotyczył wniosek o przyznanie płatności, regulowała ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nosząca wówczas nazwę ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). W myśl art. 3 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Odmienne regulacje w tym zakresie zostały zawarte w ust. 2-3 art. 3 tej ustawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się (art. 3 ust. 2 pkt 1-4 ustawy). Z kolei z art. 3 ust. 3 tejże ustawy wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

42 Z powyższych uregulowań wynika zatem, że w postępowaniu o przyznanie płatności do gruntów rolnych ustawodawca zrezygnował z niektórych ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W szczególności zrezygnował z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto zrezygnował z zasady wyrażonej w art. 77 k.p.a., ograniczając obowiązek organów wynikający z tego przepisu jedynie do kwestii określonych w art. 3 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Ograniczył też stosowanie zasad zawartych w art. 9 i 10 k.p.a. poprzez odrębne uregulowanie kwestii informowania stron oraz czynnego udziału strony w postępowaniu zgodnie z wymogami zawartymi w art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ww. ustawy. Ustawodawca wprowadził ponadto stosowne ograniczenia w zakresie przedstawiania dowodów i dawania wyjaśnień (art. 3 ust. 3 i 4). Wyłączone zostało stosowanie art. 81 k.p.a. (art. 3 ust. 2 pkt 4).

43 Powyższe wskazuje zatem, że autor skargi kasacyjnej błędnie odwoływał się do naruszenia zasad zawartych w art. 6, 7, 8, 10 § 1, 75 i 77 § 1 oraz 81 k.p.a. w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, skoro kwestie te, jak i sprawy dotyczące czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym zostały odrębnie uregulowane w art. 3 omawianej ustawy.

44 Nie można też uznać za trafne tych zarzutów, które odnoszą się do tego, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez orzekające organy art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., gdyż decyzje organów obu instancji nie rozstrzygały sprawy co do jej istoty w całości.

45 Otóż wniosek z dnia 16 kwietnia 2007 r. dotyczył przyznania płatności do gruntów rolnych w 2007 r. w postaci jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni gruntów upraw podstawowych (UPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni przeznaczonej na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, tzw. płatności zwierzęcej (PZ).

46 Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. przyznał skarżącemu płatności JPO i płatności UPO do całej wnioskowanej powierzchni tych upraw i w tym zakresie rozstrzygnięcie to nie było kwestionowane. Jednocześnie ww. decyzją organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania płatności PZ w jakiejkolwiek wysokości i to rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji. W części, w której odmówiono przyznania płatności PZ, rozstrzygniecie dotyczy całości tego rodzaju żądania zawartego we wniosku. Uwzględniając treść art. 111 § 1 k.p.a. w żadnym razie nie można uznać, że zaskarżona decyzja jest w tym zakresie niekompletna, a więc że zawiera rozstrzygnięcie, które jest niepełne bądź też że nie zawiera pouczenia o zakresie i trybie weryfikacji decyzji lub też że zamieszczone w niej pouczenie nie daje pełnej informacji co do uprawnienia strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 3, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2000, s. 465).

47 Z przyczyn wyżej wskazanych omawiane zarzuty nie mogły być uznane za zasadne. Inną zaś kwestią jest, czy zaakceptowane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie uwzględnia wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Ta materia wiąże się jednakże z zarzutem błędnej wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego i do tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się w dalszej części uzasadnienia.

48 Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut sformułowany w pkt 1 ppkt d) petitum skargi kasacyjnej, który przede wszystkim nie został w żaden sposób wyjaśniony ani uzasadniony. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

49 Z kolei z art. 113 § 1 p.p.s.a. wynika, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Z akt sprawy nie wynika, aby Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego strony bądź też aby tego rodzaju wniosek w ogóle został w postępowaniu sądowoadministracyjnym zgłoszony. Zresztą ani w sformułowanym zarzucie, ani też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor do przywołanych uregulowań w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w ogóle się nie odnosi. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie ma, ponad to co wyżej wskazał, żadnej innej możliwości odnieść się do tak sformułowanego zarzutu. W dalszej części tego zarzutu wskazuje się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny do kwestii wadliwego odwoływania się do art. 6, 7 i 8 k.p.a. odniósł się na wstępie swych rozważań, zarzut ten także należało uznać za chybiony.

50 Mając na uwadze treść pozostałych zarzutów zasadniczo sformułowanych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, a przede wszystkim zaś wyeksponowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309) poprzez nieuwzględnienie pełnej regulacji zawartej w tym przepisie co do warunków spełnienia przesłanek do uzyskania płatności zwierzęcej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

51 Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do ustalenia prawidłowej wykładni przepisu § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2007 r.

52 Stosownie do § 4 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia, przyznanie płatności zwierzęcej (płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawnianych na trwałych użytkach zielonych) jest uzależnione od tego, czy w okresie referencyjnym, tj. od dnia 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r., rolnik był posiadaczem określonych zwierząt gospodarskich oraz czy posiadane zwierzęta zostały wpisane lub zgłoszone przez rolnika do właściwego rejestru zwierząt gospodarskich. W celu przyznania płatności zwierzęcej badane są zatem dwa wskazane wyżej elementy.

53 Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie odnoszącym się do wykładni tego przepisu konsekwentnie prezentował pogląd, że przesłankami umożliwiającymi przyznanie rolnikowi płatności zwierzęcej są: posiadanie przez rolnika określonego gatunku zwierząt w okresie referencyjnym (od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r.) i fakt umieszczenia tychże zwierząt we właściwym rejestrze (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r. o sygn. akt II GSK 58/09 oraz II GSK 74/09, wyrok NSA z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II GSK 135/09). W powołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że brak jest podstaw prawnych umożliwiających przyjęcie, że organ odmawia przyznania płatności osobie, która nie widnieje w rejestrze, bez zbadania rzeczywistego stanu posiadania. Wpis w rejestrze jest jednym z elementów, które można wziąć pod uwagę przy ustalaniu stanu posiadania, nie można jednak ograniczać się jedynie do tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższy pogląd prawny.

54 Przepisy komentowanego rozporządzenia dotyczą pomocy przyznawanej na podstawie przepisów wspólnotowych. Zatem wykładni § 4 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia należy dokonać w oparciu o reguły wykładni celowościowej.

55 Zauważyć zatem należy, że płatność, o którą ubiegał się skarżący należy do uzupełniającej płatności obszarowej, o której mowa w art. 143c rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.Urz. WE Nr L 270 z dnia 21 października 2003 r., s. 1 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem nr 1782/2003).

56 Płatności określone w tym akcie, jak i w przepisach krajowych przyznawane są rolnikowi (producentowi rolnemu) prowadzącemu określoną działalność rolniczą. Przepis art. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 zawiera definicję pojęć "rolnik" i "działalność rolnicza".

57 W myśl art. 2a rozporządzenia "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub osobę prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Natomiast zgodnie z art. 2c "działalność rolnicza" oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymanie zwierząt dla celów gospodarczych lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 5.

58 W procesie wykładni celowościowej, przy wyjaśnianiu treści norm prawnych obejmujących uprawnienia do płatności uzupełniającej należy odnieść się do przepisów rozporządzenia nr 1782/2003 i użytych w nim pojęć.

59 Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, o której mowa w art. 143b ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw chmielu, roślin przeznaczonych na paszę uprawnianych na trwałych użytkach zielonych i innych roślin. Omawiana ustawa poza tym nie wprowadzała wprost żadnych innych dodatkowych przesłanek. Przy czym w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a) zawierała delegacje dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do wydania rozporządzenia określającego rodzaje roślin, o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 i 3, uwzględniającego wykaz systemów wsparcia określony w załączniku I do rozporządzenia nr 1782/2003, założenia Wspólnej Polityki Rolnej oraz biorącego pod uwagę, że uprawy roślin, do których przysługują płatności uzupełniające, prowadzi się zgodnie z przepisami Unii Europejskiej dotyczącymi udzielania wsparcia do tych upraw. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 17 ust. 3 omawianej ustawy pozwalało ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa przy wydaniu rozporządzenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a), na uzależnienie objęcia danego rodzaju roślin płatnościami uzupełniającymi od liczby zwierząt danego gatunku posiadanych przez rolnika w danym okresie lub w danym dniu. Z możliwości tej skorzystał prawodawca, uzależniając przyznanie płatności zwierzęcej, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r., od posiadania przez rolnika w danym okresie (od 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r.) bydła lub owiec, lub kóz, lub koni wpisanych lub zgłoszonych do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych.

60 Mając na uwadze unormowania zawarte w rozporządzeniu nr 1782/2003, jak i w przytoczonych przepisach krajowych przyjąć należy, że wykładnia celowościowa § 4 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia pozwala na stwierdzenie, że uprawnionym do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych jest rolnik, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, uprawia w plonie głównym rodzaje roślin wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 1-11 i 13 rozporządzenia oraz w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych. Istotne jest zatem posiadanie zwierząt danego gatunku w okresie referencyjnym przez rolnika ubiegającego się o płatność zwierzęcą, czy inaczej rzecz ujmując – prowadzenie w tym okresie działalności rolniczej polegającej na chowie danego gatunku zwierząt oraz utrzymywaniu zwierząt dla celów gospodarczych (art. 2c rozporządzenia nr 1782/2003). Brak jest podstaw do różnicowania sytuacji posiadaczy zwierząt wpisanych do rejestru w zależności od tego, czy zgłoszenia dokonali osobiście czy też zwierzęta zostały wpisane przez ich poprzedniego posiadacza. Niedopełnienie formalności związanych z przekazaniem stada wpisanego do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub rejestru koniowatych jest prawnie obojętne. Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do sytuacji, w której uprawnionym do płatności zwierzęcej byłby rolnik figurujący w rejestrze zwierząt jako posiadacz zwierzęcia, niezależnie od tego czy wpis w rejestrze dotyczący posiadacza odpowiada faktycznemu stanowi rzeczy.

61 Uwzględniając wyżej przedstawioną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2007 r., Sąd I instancji ponownie rozpozna skargę wniesioną w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że M. M. nie był posiadaczem zarejestrowanych zwierząt gospodarskich w okresie referencyjnym, tj. od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. Stanowisko to zaakceptował Sąd I instancji uznając, że w świetle § 4 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia istotnym jest jedynie fakt, aby rolnik, który posiadał bydło w okresie referencyjnym, był jednocześnie ujawniony jako posiadacz bydła zgłoszonego we właściwym rejestrze. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, taka wykładnia § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia jest błędna. Sąd ponownie rozpoznając sprawę winien ocenić, czy orzekające w sprawie organy zgromadziły stosowny materiał dowodowy do rozstrzygnięcia czy skarżący spełnia wszystkie przesłanki wymagane uregulowaniami zawartymi w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia do przyznania tzw. płatności zwierzęcej.

62 Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

63 Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.