Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016 r., II GSK 3515/15

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016 r., II GSK 3515/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Instytutu [...] z siedzibą w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2656/15 w sprawie ze skargi Instytutu [...] z siedzibą w P. na wystąpienie pokontrolne Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie prawidłowości wydatkowania dotacji postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 31 sierpnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2656/15, odrzucił skargę Instytutu [...] z siedziba w P. na wystąpienie pokontrolne Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie prawidłowości wydatkowania dotacji.

3 W uzasadnieniu, Sąd wskazał, że wystąpienie pokontrolne zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. 2011 Nr 185 poz. 1092; dalej: u.k.a.r.). Zgodnie z art. 3 tej ustawy, przeprowadzenie kontroli ma na celu ocenę działalności jednostki kontrolowanej dokonaną na podstawie ustalonego stanu faktycznego przy zastosowaniu przyjętych kryteriów kontroli (ust. 1). W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości celem kontroli jest również ustalenie ich zakresu, przyczyn i skutków oraz osób za nie odpowiedzialnych, a także sformułowanie zaleceń zmierzających do usunięcia nieprawidłowości (ust. 2).

4 Z treści tego przepisu Sąd pierwszej instancji wywnioskował, że zaskarżony akt, kończący postępowanie kontrolne, nie spełnia kryteriów aktu, o jakim mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Nie określa on bowiem praw lub obowiązków kontrolowanego podmiotu, "jedynie opisuje stan faktyczny, jaki został ustalony w wyniku przeprowadzenia kontroli i wskazuje na obszary, w których można dokonać usunięcia ewentualnych nieprawidłowości w stosunku do obowiązującego stanu prawnego".

5 Przekazanie podmiotowi kontrolowanemu wystąpienia pokontrolnego, jak i ustosunkowanie do kwestii zastrzeżeń na jego tle – samo przez się nie kształtuje jeszcze sytuacji kontrolowanego podmiotu w sensie materialnoprawnym.

6 Ponadto zalecenia pokontrolne dają podmiotowi możliwość zapłaty wskazanej kwoty dotacji, na zasadzie dobrowolności i dopiero ewentualna decyzja orzekająca o obowiązku zwrotu dotacji, wydana na podstawie art. 169 ust. 6 u.f.p. nakładałaby obowiązek na stronę skarżącą, a więc kształtowała jej sytuacje prawną.

7 Uwzględniając powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie jest aktem podlegającym, kontroli sądów administracyjnych i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę.

8 Instytut [...] wniósł skargę kasacyjną od tego postanowienia zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

9 1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie braku kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, mimo że w skardze oraz w piśmie z 6 lipca 2015 r. wykazano, iż skarżony akt nadzoru jest w istocie decyzją administracyjną, co w konsekwencji poskutkowało odrzuceniem skargi i brakiem jej merytorycznego rozpoznania;

10 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie, tj. art. 48 ustawy o kontroli w administracji rządowej, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie przysługuje środek odwoławczy, mimo iż – ze względu na treść – wystąpienie organu kontroli w niniejszej sprawie należy zakwalifikować jako decyzję administracyjną;

11 3) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, tj. art. 169 ust. 1 pkt 2) oraz art. 169 ust. 2 oraz art. 169 ust. 4, 5 i 6 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 46 ust. 3 poprzez przyjęcie, że nałożenie na podmiot obowiązku zapłaty określonej kwoty, pomimo sankcyjnego charakteru tego rodzaju środka, wyłącznie ze względu na określenie danego aktu jako "wystąpienie pokontrolne" stanowi wyłącznie zalecenie (wezwanie do dobrowolnego spełnienia świadczenia), co stanowi naruszenie elementarnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady domniemania formy decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy dla danej czynności zastrzeżona została taka forma, co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącemu dochodzenie jego praw.

12 W związku ze wskazanymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

15 Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skargi na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą one spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

16 W rozpoznawanej sprawie Instytut [...] w skardze kasacyjnej podnosił że skierowany do niej akt administracyjny nie był wystąpieniem pokontrolnym, lecz decyzją administracyjną, nakładającą obowiązek zwrotu dotacji i w tym zakresie powołała się na naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

17 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to jest chybione. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, wystąpienie pokontrolne zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 6 września 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 185, poz. 1092). Zgodnie z art. 3 tej ustawy, przeprowadzenie kontroli ma na celu ocenę działalności jednostki kontrolowanej dokonaną na podstawie ustalonego stanu faktycznego przy zastosowaniu przyjętych kryteriów kontroli (ust. 1). W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości celem kontroli jest również ustalenie ich zakresu, przyczyn i skutków oraz osób za nie odpowiedzialnych, a także sformułowanie zaleceń zmierzających do usunięcia nieprawidłowości (ust. 2).

18 W związku z powyższym zaskarżony akt, kończący postępowanie kontrolne, nie spełnia kryteriów aktu, o jakim mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 p.p.s.a., nie jest bowiem decyzją administracyjną. Ponadto zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie jest aktem wskazanym a art. 3 § 2 pkt 4 – nie ustala bowiem praw lub obowiązków skarżącego, lecz jedynie opisuje stan faktyczny, stwierdzony w wyniku przeprowadzenia kontroli i wskazuje na obszary, w których można dokonać usunięcia ewentualnych nieprawidłowości w stosunku do obowiązującego stanu prawnego (zapłaty określonej w wezwaniu kwoty dotacji, na zasadzie dobrowolności).

19 Sąd pierwszej instancji słusznie zatem uznał, że na wystąpienie pokontrolne nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

20 Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji