Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2018 r., II GSK 3498/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2018 r., II GSK 3498/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 1928/15 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w W. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Finansów 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 1928/15 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Finansów z [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach.

3 Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

4 A. Sp. z o.o. (dalej także: skarżąca lub strona) pismem z [...] października 2014 r. zwróciła się do Ministra Finansów o przedłużenie zezwolenia z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] na prowadzenie salonu gier na automatach w [...].

5 Minister Finansów postanowieniem z [...] października 2014 r., wydanym na podstawie art. 165a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: O.p.) w związku z art. 8, art. 129 ust. 1, art. 138 ust. 1, art. 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201 poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.), odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie przez A. Sp. z o.o. salonu gier na automatach.

6 Strona wniosła zażalenie na postanowienie z [...] października 2014 r.

7 Minister Finansów postanowieniem z [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] października 2014 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych i - stosownie do art. 144 tej ustawy - utraciła moc ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych z wyjątkiem regulacji wyraźnie w tym przepisie wskazanych. W myśl art. 129 ust. 1 u.g.h. działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Minister Finansów zauważył, że – zgodnie z art. 138 ust. 1 u.g.h. - zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 u.g.h., nie mogą być przedłużane. Organ stwierdził, że kluczowe znaczenie w sprawie miało wystąpienie na etapie złożenia wniosku formalnoprawnej przeszkody do merytorycznego orzekania w sprawie, tj. brak podstawy prawnej do przedłużenia zezwolenia. Tym samym - w ocenie organu - w świetle powyższych przepisów przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach było niedopuszczalne, zatem zasadna była zatem odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie na mocy art. 165a O.p.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę na powyższe postanowienie.

9 Zdaniem WSA, o braku podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie przesądziła regulacja zawarta w art. 129 u.g.h. W konsekwencji - w przekonaniu tego sądu - Minister Finansów zaskarżonym postanowieniem prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie.

10 Sąd pierwszej instancji przypomniał, że wniosek skarżącej został złożony pod rządami ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., zastępując ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych.

11 Sąd przywołał art. 117 ust. 1 u.g.h. oraz art. 129 ust. 1 tej ustawy i zaznaczył, że ten ostatni przepis stanowi podstawę prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, przez podmioty, które uzyskały zezwolenia na prowadzenie takiej działalności pod rządami ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych - do czasu wygaśnięcia zezwoleń.

12 W konsekwencji WSA stwierdził, że podstawę rozpoznania wniosku skarżącej o przedłużenie udzielonego jej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach stanowią przepisy ustawy o grach hazardowych, a nie przepisy ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych.

13 Zdaniem Sądu, art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 u.g.h. nie są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L 204 z 21 lipca 1998 r., s. 37 ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE). Wbrew twierdzeniom skarżącej, za przyjęciem odmiennej oceny nie przemawia wyrok TSUE z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11. W powołanym wyroku TSUE stwierdził bowiem, że chociaż przepisy przejściowe u.g.h., będące przedmiotem spraw przed sądem krajowym, przewidują zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, to jednak art. 129 ust. 1 u.g.h. pozwala na dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem na dalsze użytkowanie tych automatów, po dniu wejścia w życiu ustawy o grach hazardowych, zaś w tych okolicznościach przepisów przejściowych nie można uznać za przepisy krajowe pozwalające jedynie na marginalne użytkowanie automatów do gier o niskich wygranych. W ocenie WSA, nawet gdyby uznać art. 138 ust. 1 u.g.h. za przepis techniczny i odmówić jego zastosowania, to brak jest w obowiązującej aktualnie ustawie o grach hazardowych przepisu, na podstawie którego można byłoby merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącej. W szczególności zezwolenie nie mogłoby zostać przedłużone na podstawie art. 51 w związku z art. 135 ust. 1 u.g.h., ponieważ zmiana zezwolenia, o której tam mowa, jest możliwa tylko w wymienionych przypadkach.

14 Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wystąpił przypadek bezprzedmiotowości o charakterze pierwotnym. Sąd ten podkreślił, że ustawa o grach hazardowych nie przewiduje możliwości przedłużania zezwoleń udzielonych na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W konsekwencji sąd pierwszej instancji stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma żadnej podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w zakresie przedłużenia zezwolenia na urządzanie gier na automatach. Tym samym organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie (art. 8 u.g.h. w związku z art. 165a § 1 O. p.).

15 A. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowienia Ministra Finansów z [...] lutego 2015 r. nr [...] i poprzedzającego je postanowienia Ministra Finansów z [...] października 2014 r. w sprawie nr [...], alternatywnie stwierdzenie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem prawa; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjmernu w Warszawie. Ponadto strona wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

16 Skargę kasacyjną oparła na "naruszeniu przez zaskarżony wyrok i poprzedzające go postanowienia prawa materialnego i procesowego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie":

17 art. 1 pkt. 4 i 11 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z uwzględnieniem wykładni tego przepisu podanej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C- 217/11 w związku z art. 1, art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 u.g.h. przez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż art. 138 ust. 1 u.g.h. nie jest “przepisem technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt. 4 i 11 dyrektywy;

18 art. 117 ust. 1 i 2 u.g.h. poprzez uznanie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa niedopuszczalne jest przedłużenie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w salonach gier na automatach, które było wydane przed wejściem w życie u.g.h.;

19 art. 129 ust. 1 u.g.h. poprzez uznanie, iż przepisy ustawy o grach hazardowych wykluczają możliwość przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w salonach gier na automatach;

20 art. 135 ust. 1 u.g.h. poprzez uznanie, że nie może on stanowić podstawy prawnej do przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w salonach gier na automatach, które było wydane przed wejściem w życie u.g.h.;

21 art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych w związku z art. 129 ust. 1 u.g.h. poprzez uznanie, iż wskazany przepis ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie;

22 art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 165a § 1 O.p. poprzez oddalenie skargi i błędne uznanie, iż postępowanie w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w salonach gier jest bezprzedmiotowe w sytuacji gdy postępowanie może zostać wszczęte na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

25 Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy WSA prawidłowo zaakceptował stanowisko organu, zgodnie z którym Minister Finansów odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego przedłużenia skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie salonu gier na automatach. Zdaniem WSA, w aktualnie obowiązującej ustawie o grach hazardowych brak jest przepisu, na podstawie którego można byłoby merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącej, bowiem ustawa o grach hazardowych nie przewiduje żadnej procedury, w ramach której możliwe byłoby przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach.

26 W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przedłużenie dotychczasowego zezwolenia nie jest dopuszczalne na gruncie art. 6 ust. 1 u.g.h., który pozwala na prowadzenie gier na automatach tylko podmiotom posiadającym koncesję na prowadzenie kasyna. Przepis ten nie kwalifikuje się do żadnej z trzech kategorii przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, gdyż nie zawiera żadnych ograniczeń albo warunków dotyczących strony przedmiotowej koncesjonowanej działalności i nie ma w nim żadnych odniesień dotyczących urządzeń (automatów) do prowadzenia gier. W szczególności art. 6 ust. 1 u.g.h. nie przesądza o tym, że posiadacz takiej koncesji może urządzać gry na automatach wyłącznie w kasynie gry. Przepis art. 6 ust. 1 u.g.h. dotyczy jedynie podmiotowych wymagań stawianych urządzającemu gry na automatach - podmiot taki musi posiadać koncesję na prowadzenie kasyna gry (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 319/14 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Powyższe znajduje swoje jednoznaczne potwierdzenie w wyroku TSUE z 13 października 2016 r. w sprawie C-303/15, z którego wynika, że przepis taki jak art. 6 ust. 1 u.g.h. nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE (pkt 31).

27 Podkreślenia wymaga, że - wbrew twierdzeniom skarżącej - nie można zaakceptować stanowiska o swoistego rodzaju restytucji zasad wynikających z poprzednio obowiązujących unormowań prawnych. Konsekwencją braku notyfikacji przepisów o charakterze technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, nie jest bowiem utrata ich mocy obowiązującej ze skutkiem "odżycia" prawa dawnego. Sąd krajowy obowiązany jest odmówić stosowania jedynie nienotyfikowanego przepisu technicznego (por. wyrok TSUE z 8 września 2005 r., C-303/04). Powyższe odnieść należy zarówno do art. 118 u.g.h., który jako typowy przepis przejściowy reguluje sposób zakończenia postępowań będących w toku, tj. wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów i niezakończonych ostatecznie do dnia ich uchylenia, jak i do art. 144 i art. 145 u.g.h., które z kolei, jako typowe przepisy końcowe, derogują przepisy dotychczas obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Wymienione przepisy ustawy o grach hazardowych nie są przepisami technicznymi.

28 Przepisy techniczne to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe z prawnego bądź faktycznego punktu widzenia, w przypadku wprowadzania do obrotu lub świadczenia usługi albo ustanowienia operatora usług, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usług lub ustanowienia dostawcy. Dyrektywa 98/34/WE wylicza rodzaje takich przepisów, a dla spraw związanych z użytkowaniem automatów w związku z prowadzeniem na nich gier istotne znaczenie mają te rodzaje przepisów, które obejmują specyfikacje techniczne lub inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, przy czym dla spraw objętych ustawą o grach hazardowych techniczny charakter przepisów może być łączony tylko z "innymi" wymaganiami, o których mowa w dyrektywie, gdyż przepisy tej ustawy nie odnoszą się do specyfikacji technicznych automatów do gier, zatem nie są one związane z cechami produktu, jego nazwą, terminologią, symbolami, badaniami i metodami badania, opakowaniem, oznakowaniem, etykietowaniem oraz procedurami zgodności.

29 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca niesłusznie zarzuca, że WSA nie uwzględnił wykładni dokonanej wyrokiem TSUE z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11. Należy podkreślić, że TSUE w pkt 34 powyższego wyroku stwierdził, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych w odniesieniu do automatów do gier o niskich wygranych nie należą do kategorii "specyfikacji technicznych", ani "zakazów produkcji przywozu i wprowadzania do obrotu", w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, bowiem nie wprowadzają uregulowań pozwalających jedynie na marginalne użytkowanie tych automatów. Nadto, w pkt 35 powołanego wyroku, TSUE zakwalifikował przepisy przejściowe omawianej ustawy do kategorii: tzw. "innych wymagań". Te "inne wymagania" według art. 1 pkt 4 dyrektywy to wymagania nałożone na produkt, m. in. dotyczące jego użytkowania, które mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. Natomiast ocena technicznego charakteru przepisów zaliczonych do tej kategorii jest warunkowa i wymaga uprawdopodobnienia, że są to przepisy mogące w istotny sposób wpływać na produkt (automaty do gry) w znaczeniu wyżej określonym. W pkt 36 uzasadnienia wyroku TSUE stwierdził, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nakładają na automaty warunki, mogące wpływać bezpośrednio na ich sprzedaż, ale jednocześnie z pkt 37 wynika, że do sądu krajowego należy ustalenie, czy zawarty w przepisach przejściowych zakaz wydawania nowych zezwoleń oraz zakaz przedłużania i zmiany zezwoleń dotychczasowych mogą w sposób istotny wpływać na właściwości lub sprzedaż automatów. Z tego też względu TSUE określił badane przepisy ustawy o grach hazardowych jedynie jako przepisy "potencjalnie techniczne", zaś ich "techniczny charakter" uzależnił od ustalenia przez sąd krajowy, że rzeczywiście wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Tym samym nie przesądził, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych w świetle definicji zawartej w art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE są "przepisami technicznymi", a jedynie wyjaśnił, jak należy rozumieć techniczny charakter przepisów w rozumieniu dyrektywy, w świetle dotychczasowego orzecznictwa TSUE.

30 Mając na uwadze, że art. 138 ust. 1 u.g.h. (który jednoznacznie wyklucza możliwość przedłużenia zezwoleń udzielonych na podstawie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych) nie dotyczy cech produktu, jego nazwy, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania, etykietowania oraz procedur zgodności, należy stwierdzić, że jego techniczny charakter może być wiązany tylko z innymi wymaganiami, na które wskazuje dyrektywa 98/34/WE. Jednak inne wymagania w rozumieniu tych przepisów to wszystkie inne warunki nałożone na produkt w celu ochrony konsumentów i środowiska, mające wpływ na jego cykl życiowy po wprowadzeniu na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetworzenie, ponowne zastosowanie lub składowanie, które mogą mieć istotny wpływ na skład, rodzaj produktu lub jego sprzedaż. Wobec tego "inne wymagania", o których stanowi dyrektywa 98/34/WE, mieszczące się w pojęciu technicznego charakteru przepisu, muszą być odnoszone do cech produktu związanych z jego wprowadzaniem na rynek. Z przepisów dyrektywy 98/34/WE wynika więc, że przepisy techniczne, w tym także w zakresie "innych wymagań", odnoszą się tylko i wyłącznie do produktu (usługi), a nie podmiotu, który w ramach prowadzonej działalności wprowadza te produkty lub usługi.

31 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 138 ust. 1 u.g.h. w związku z art. 1 ust. 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE i błędnego uznania, że przepis ten może być stosowany mimo braku notyfikacji. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że art. 138 ust. 1 u.g.h. nie jest przepisem technicznym, a zatem brak notyfikacji nie stał na przeszkodzie jego zastosowaniu w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym art. 138 ust. 1 u.g.h. nie stanowi przepisu technicznego i w konsekwencji nie wymagał notyfikacji, o której mowa w dyrektywie 98/34 (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 1691/15, z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1567/14, z 11 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1696/14, z 19 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 414/15).

32 Podsumowując należy stwierdzić, że art. 138 ust. 1 u.g.h. nie jest przepisem technicznym, podobnie jak inne przepisy przejściowe. Ich rolą nie jest ograniczanie wprowadzania produktu na rynek, ale dostosowanie "starego" stanu prawnego do nowych reguł określonych w ustawie o grach hazardowych. Techniczność przepisów może być rozważana tylko na gruncie powołanej ustawy, a więc nowej regulacji, a nie przepisów dostosowujących dotychczasowe reguły prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach do nowego stanu prawnego.

33 Przepisy przejściowe mają charakter podmiotowy, bo regulują uprawnienia podmiotów prowadzących gry, zachowując je pod rządami nowego prawa na dotychczasowych zasadach. Oznacza to, że do podmiotów, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie gier na automatach nie mają zastosowania bardziej restrykcyjne zasady dla tej działalności przyjęte w nowej ustawie. Każdy podmiot posiadający zezwolenie mógł je realizować w pełnym zakresie, jedynym wyjątkiem było przyjęcie zasady, że w ramach takiego zezwolenia nie można dokonywać zmian lokalizacji automatu. Takie ograniczenie, chociaż związane z elementem przedmiotowym zezwolenia, nie może być rozumiane jako istotne, a więc niedopuszczalne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, bowiem jej przepisy nie mogą być odnoszone do prawa, do którego nie mają zastosowania również dlatego, że zmiana zezwolenia, którym reglamentuje się określony rodzaj działalności, a więc kształtuje uprawnienie publicznoprawne podmiotu nie jest elementem treści tego uprawnienia.

34 Inaczej rzecz ujmując, podmiot posiadający zezwolenie nie ma prawem określonego i wiążącego organ żądania, w ramach którego może domagać się zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Takie przekształcenia przysługujących stronie uprawnień są możliwe tylko w ramach określonych przez ustawę i tylko na zasadach w niej wyrażonych, bowiem należą one do sfery autonomii ustawodawcy, który - reglamentując różne rodzaje działalności gospodarczej - może tak je kształtować, jak wymagają tego preferowane przez niego wartości. Te działania nie wiążą się z wprowadzaniem produktów do obrotu, ale z reglamentowaniem działalności gospodarczej. Przepisy odnoszące się do tej sfery nie są przepisami technicznymi.

35 W tym też kontekście podkreślenia wymaga i to, że - co do zasady - nie można mówić o istnieniu gwarancji niezmienności prawa, w szczególności odnośnie do trwania określonych uprawnień i przywilejów. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone m.in. w wyroku z 25 maja 2016 r. o sygn. akt II GSK 2816/14.

36 W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nie nakładają żadnych ograniczeń w zakresie liczby funkcjonujących punktów gry i liczby automatów, jakie mogą być w tych punktach używane aż do czasu wygaśnięcia zezwoleń ani w zakresie przyszłej liczby kasyn i liczby automatów w nich używanych.

37 Podkreślić wypada, że wynikająca z art. 36 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych możliwość przedłużenia zezwolenia nie tworzyła po stronie podmiotu posiadającego zezwolenie żadnego "roszczenia", którego skutkiem byłby obowiązek wydania decyzji zmieniającej (przedłużającej) zezwolenie. Do tej procedury zastosowanie miał art. 36 ust. 3 ("podmiot, któremu wygasa zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może wystąpić o jego przedłużenie na okres kolejnych 6 lat") i ust. 4 ("wniosek o przedłużenie zezwolenia składa się nie później niż na sześć miesięcy przed wygaśnięciem zezwolenia i nie wcześniej niż na rok przed upływem tego terminu. Przepis art. 32 stosuje się odpowiednio") ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Na gruncie tej regulacji możliwość domagania się zmiany decyzji ostatecznej nie może być utożsamiana z prawem do jej zmiany, gdyż zmiana taka była uprawnieniem organu, który mógł uwzględnić słuszne żądanie strony, kierując się przesłankami wynikającymi z art. 32 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Skarżąca miała chronione prawem uprawnienia nabyte, na podstawie zezwolenia z [...] kwietnia 2009 r., które zachowała stosownie do art. 129 ust. 1 u.g.h. ("działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej"). Strona nie miała natomiast żadnych innych uprawnień, które gwarantowałyby przedłużanie zezwoleń, zarówno w ustawie o grach i zakładach wzajemnych, jak i na gruncie przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych. Podkreślić trzeba, że roli omawianych przepisów przejściowych nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych ustawy o grach hazardowych, które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń działalności w zakresie urządzania gier hazardowych, w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym. Wyznaczone w przepisach przejściowych granice czasowe zachowania dotychczasowych uprawnień (do czasu wygaśnięcia udzielonych zezwoleń), związane z zastąpieniem zezwoleń koncesjami na prowadzenie kasyna gry, nie pozwalają na wydawanie, po wejściu w życie nowej ustawy nowych zezwoleń na starych zasadach. Nie znaczy to jeszcze, że wprowadzają zakaz wydawania nowych zezwoleń, ponieważ taki zakaz nie wynika z przepisów przejściowych, tylko z przepisów merytorycznych wprowadzających zmiany dotyczące prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych.

38 Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny także zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 117 ust. 1 u.g.h. Zgodnie z powołanym przepisem udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Zatwierdzone przed dniem wejścia w życie ustawy regulaminy gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia (ust. 2). Z powołanego przepisu przejściowego wynika, że z chwilą wejścia w życie ustawy o grach hazardowych nie nastąpiło automatyczne wygaśnięcie zezwoleń udzielonych na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących, bowiem wszystkie zezwolenia zachowały ważność do czasu ich wygaśnięcia. Skoro zezwolenie wygasło już w trakcie stosowania nowej ustawy o grach hazardowych, to ewentualne jego przedłużenie musiałoby nastąpić na bazie tych właśnie przepisów, które jednak nie zawierają podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku strony.

39 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok Sądu pierwszej instancji jest prawidłowy. Sąd ten słusznie zaakceptował stanowisko Ministra Finansów, że w sprawie zachodziły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 165a § 1 Op., z uwagi na to, że w ustawie o grach hazardowych nie ma podstaw do rozpoznania wniosku skarżącej o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach. Dodać trzeba, że art. 138 ust. 1 u.g.h. stanowi podstawę do uznania, że postępowanie w przedmiocie przedłużenia zezwolenia zostało dotknięte bezprzedmiotowością o charakterze pierwotnym, będącą podstawą do odmowy jego wszczęcia (zob. m.in. wyrok NSA z 28 czerwca 2018 r. o sygn. akt II GSK 2199/16).

40 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

41 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), zasądzając od skarżącej na rzecz Ministra Finansów zwrot kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (360 zł).