Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2020 r., II GSK 3420/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2020 r., II GSK 3420/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 894/17 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w B. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 31 maja 2017r., sygn. akt VI SA/Wa 894/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w B. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 24 listopada 2016 r. skarżąca złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w [...] przy ul. [...]. Następnie pismem z dnia 25 listopada 2016 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego objętego ww. wnioskiem.

4 Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego, powołując się na art. 98 § 1, art. 107 § 4 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). W uzasadnieniu postanowienia zawarto pouczenie, że nie służy na nie zażalenie oraz że możliwe jest jego zaskarżenie w odwołaniu od decyzji, na podstawie art. 142 k.p.a.

5 Pismem z dnia 11 stycznia 2017 r. skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie podnosząc, że organ I instancji błędnie pouczył ją, iż nie przysługuje jej zażalenie. Według skarżącej, w świetle obecnego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. kwestia zaskarżalności zażaleniem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania jest sporna, jednakże zasadne wydaje się przyjęcie stanowiska, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie.

6 Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., Główny Inspektor Farmaceutyczny na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2142) oraz art. 141 § 1 w zw. z art. 101 § 3 oraz art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącej na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podniósł, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym nie ma podstaw do rozszerzającej wykładni przepisu art. 101 § 3 k.p.a. (szerokiego rozumienia wyrażenia "w sprawie zawieszenia postępowania"). Należy zatem przyjąć, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienia, które tamują dalszy bieg postępowania, tj. postanowienie zawieszające postępowanie oraz postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania.

7 W skardze na powyższe postanowienie skarżąca domagała się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 101 § 3 k.p.a., poprzez błędne stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego zażalenia.

8 Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

9 Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wyjaśnił, że w myśl art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Sąd wskazał również, że art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. przewidywał, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji), zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie przewiduje, że zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W obecnym brzmieniu § 3 art. 101 k.p.a. zwrot: "w sprawie zawieszenia postępowania", obejmuje jedynie zawieszenie postępowania, a nie, jak przed zmianą, także odmowę zawieszenia postępowania oraz podjęcie zawieszonego postępowania. Uzasadnione jest wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje bowiem pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.

10 W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w kontrolowanej sprawie środek zaskarżenia był niedopuszczalny, co obligowało organ do wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Dlatego skarga została oddalona.

11 W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

12 Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

13 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 141 § 1 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że stronie nie przysługuje zażalenie na wydane postanowienie;

14 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w związku z art. 134 w związku z art. 101 § 3 k.p.a. i uznanie, że zażalenie wniesione przez skarżącą na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania było niedopuszczalne, gdyż na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje.

15 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

16 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, a w piśmie z dnia 5 czerwca 2020 r. wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

19 Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

20 Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania uznał, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że organ administracji publicznej zasadnie uznał – co znajduje swoje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym – iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, co w sytuacji jego wniesienia uzasadniało stwierdzenie jego niedopuszczalności.

21 Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – nie uzasadniają twierdzenia, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, albowiem Sąd I instancji w pełni zasadnie stwierdził, że kontrolowane postanowienie nie jest niezgodne z prawem.

22 Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii, która wymaga odpowiedzi na pytanie odnośnie do zaskarżalności postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania, to jest innymi słowy, odnośnie do dopuszczalności zażalenia na to postanowienie, w punkcie wyjścia należy podkreślić, że w fazie wstępnej postępowania wywołanego zażaleniem (por. art. 134 w związku z art. 144 k.p.a.) organ administracji publicznej zobowiązany jest ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne, co stanowi warunek konieczny jego rozpoznania, a mianowicie, czy jest ono dopuszczalne z mocy ustawy, to jest czy ustawodawca w ogóle przewidział prawo zaskarżenia kwestionowanego aktu (postanowienia) w drodze zażalenia. Ocenę o niedopuszczalności zażalenia uzasadnia zaś stwierdzenie zaistnienia tej przyczyny natury przedmiotowej, którą jest – między innymi – ustalenie przez organ administracji wyłączenia możliwości wniesienia wymienionego środka prawnego.

23 W tym zaś kontekście – oraz w odpowiedzi na argumentację prezentowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – trzeba podkreślić, że o ile odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, a mianowicie, że służy ono jedynie wówczas, gdy przepis Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia (por. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1434/97).

24 Powyższe znajduje swoje potwierdzenie w art. 141 § 1 k.p.a., z którego jasno i wyraźnie wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, co prowadzi do w pełni uprawnionego wniosku, że zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie.

25 W tym też kontekście oraz w odniesieniu do istoty spornej w sprawie kwestii trzeba stwierdzić, że wbrew stanowisku strony skarżącej, źródła rekonstrukcji podstawy prawnej (uprawniającej) do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie stanowi art. 101 § 3 k.p.a. W świetle tego przepisu bowiem, zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.

26 Uwzględniając treść przywołanej regulacji prawnej oraz jej funkcje – o których w pełni zasadnie należy wnioskować na podstawie intencji ustawodawcy wyrażających się, w relacji do pierwotnego brzmienia przywołanego przepisu prawa oraz potrzeby jego zmiany, w dążeniu do wprowadzeniu mechanizmów drożności toku postępowania i przeciwdziałających jego przedłużaniu – za uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest, w rozumieniu art. 101 § 3 k.p.a., ani postanowieniem w sprawie zawieszenia postępowania, ani też postanowieniem w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.

27 Przedstawione podejście do rozumienia treści, funkcji, a co za tym idzie także zakresu zastosowania art. 101 § 3 k.p.a. jest już utrwalone i ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12; por. również wydane w sprawach ze skarg kasacyjnych skarżącej spółki wyroki NSA z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 2866/17 i z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3105/17 oraz przywołane w ich uzasadnieniach orzecznictwo). Skoro znalazło to swoje pełne odzwierciedlenie również w zaskarżonym wyroku, to w sytuacji, gdy Sąd w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie również afirmuje to podejście – co wynika z dotychczas przedstawionych argumentów – to zarzuty skargi kasacyjnej trzeba było uznać za nieusprawiedliwione. Sąd I instancji nie naruszył bowiem wskazanych w skardze kasacyjnej wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

28 Niezależnie od powyższego trzeba również podnieść, że tezy przeciwnej, gdy chodzi o podejście do rozumienia art. 101 § 3 k.p.a., nie sposób jest upatrywać w tym argumencie – który strona skarżąca eksponuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (por. s. 5) – że stanowisko o braku dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania prowadzi w rezultacie do naruszenia jej praw procesowych.

29 Argument ten nie może być, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznany za trafny i przekonujący. Jeżeli bowiem – co nie jest sporne – podstawą odmowy zawieszenia postępowania było to, że postępowanie administracyjne się nie toczyło, albowiem nie zostało skutecznie wszczęte z wniosku strony, gdyż wniosek ten nie został uzupełniony w terminie, w związku z czym – siłą rzeczy – nie można było zatamować jego biegu poprzez jego zawieszenie, to nie sposób jest twierdzić o istnieniu ryzyka naruszenia praw procesowych strony w sytuacji, gdy nie doszło jeszcze do ich aktualizacji.

30 W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.