Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r., II GSK 3408/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r., II GSK 3408/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 670/14 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 14 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 670/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. W. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2008 r.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 117/14, wydanym na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku WSA we Wrocławiu z 9 lutego 2012 r., uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) z [...] lipca 2011 r.

5 WSA we Wrocławiu nakazał organowi uwzględnienie charakteru prawnego wykazu producentów, jego mocy wiążącej oraz potrzeby i możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tego dokumentu, a także uwzględnienie kompetencji nadzorczych GIJHARS określonych w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 93, poz. 898 ze zm.; dalej u.r.e. z 2004 r.)

6 Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu w poczet materiału dowodowego włączył raporty z kontroli gospodarstwa strony z grudnia 2007 r. wraz z dokumentacją zdjęciową.

7 Następnie [...] sierpnia 2014 r. wysłano do skarżącej wezwanie do wyjaśnienia, czy zastosowany przez nią w roku 2008 materiał nasadzeniowy posiadał wymaganą zgodę Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa (WIORiN), a jeśli tak to do dostarczenia wydanego przez ww. organ rozstrzygnięcia w tej sprawie.

8 Dnia [...] sierpnia 2014 r. (data stempla pocztowego) strona złożyła pismo, w którym podniosła, że skierowane do niej wezwanie ma na celu stworzenie pozorności działań organu, ponadto wynika z niego, że organ zamierza przeprowadzić postępowanie alternatywne do JC, do czego nie jest uprawniony, a ponieważ upłynął okres, w jakim strona była zobowiązana do przechowywania dokumentów dotyczących swojego gospodarstwa, żadnych w wezwaniu wyjaśnień i dokumentów nie złoży.

9 Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we Wrocławiu z [...] kwietnia 2011 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2008.

10 Organ stwierdził, że wykaz producentów rolnych, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.). Ze względu jednak na znaczny upływ czasu możliwość przeprowadzenia w stosunku do tego dokumentu przeciwdowodu, który musiałby zawierać ustalenia odmienne od ustaleń JC w roku 2008 (w zakresie spełnienia przez skarżącą wymogów dla rolnictwa ekologicznego) jest ograniczona. Ponieważ przedmiotem postępowania jest płatność sprzed 6 lat, nie jest uzasadnione także, aby organ wystąpił do WIJHARS o weryfikację gospodarstwa producenta rolnego, które zadeklarował jako ekologiczne w myśl przysługujących mu obecnie kompetencji nadanych w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 116, poz. 975; dalej u.r.e. z 2009 r.). Fakt, iż NSA zakwestionował na podstawie obowiązujących w roku 2008 przepisów kompetencje nadzorcze GIJHARS nad produkcją ekologiczną nie oznacza, że organ miał w całości zignorować informacje wynikające z dokumentów, jakie GIJHARS i WIJHARS we Wrocławiu przekazali organom ARiMR.

11 Zdaniem organu z protokołu z czynności sprawdzających WIJHARS nie można wywieść, że rolnik nie spełnia warunku określonego w § 7 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2008 r. Nr 34, poz. 200; dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe), tj. nie spełnia wymogów dla rolnictwa ekologicznego.

12 Z treści załącznika nr 1 do tego protokołu organ wywiódł, że niespełniony został warunek określony w § 7 pkt 2 lit. b rozporządzenia, tj. prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby oraz warunek określony w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. że wszystkie krzewy są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące średnicy elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla krzewów jagodowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego.

13 Organ uznał, że wobec istotnych dla sprawy informacji wynikających z załącznika do protokołu, nie mógł pominąć tego dowodu przy rozpatrywaniu sprawy. Organ podniósł, że strona uczestniczyła w kontroli, działając przez pełnomocnika, zrelacjonowała jej przebieg oraz otrzymała Załącznik nr 1 do protokołu zawierający ustalenia z czynności sprawdzających. Wskazano jednocześnie, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na to, że ustalenia zawarte w tym dokumencie są nieprawdziwe, zakwestionowała jedynie formę, w jakiej zostały zawarte.

14 Biorąc pod uwagę ustalenia inspektorów WIJHARS, organ wskazał, że strona nie zgłosiła Kierownikowi BP ARiMR we Wrocławiu wystąpienia w jej gospodarstwie jakichkolwiek zdarzeń o charakterze siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na udatność upraw.

15 Organ podniósł, że gdyby nawet przyjąć, że do płatności kwalifikuje się niekontrolowana podczas inspekcji WIJHARS we Wrocławiu działka nr [...] położona w województwie lubuskim o powierzchni 4,22 ha, to nie można wobec tak zmniejszonej powierzchni w porównaniu dla wcześniej realizowanego programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006 uznać, że istniejące zobowiązanie zostało znacząco wzmocnione. Prowadzenia działalności rolniczej w sposób opisany w protokole oraz fakt braku spełnienia warunków do uzyskania płatności na ponad 97% powierzchni gospodarstwa nie może prowadzić do uznania, że działalność ta będzie miała w stosunku do poprzednio realizowanego zobowiązania jakąś funkcję wzmacniającą w kontekście ochrony środowiska naturalnego lub dobrostanu zwierząt. Z tego powodu brak jest także podstaw do przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu obu zadeklarowanych pakietów.

16 WSA we Wrocławiu oddalił skargę na powyższą decyzję.

17 Zdaniem Sądu organ, zgodnie z przytoczonymi wskazaniami co do dalszego postępowania, w pierwszej kolejności rozważył charakter prawny wykazu producentów rolnych, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, w tym wykaz z 2008 roku zawierające dane skarżącej. Organ uznał, że wspomniany wykaz ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. Ze względu jednak na znaczny upływ czasu możliwość przeprowadzenia w stosunku do tego dokumentu przeciwdowodu, który musiałby zawierać ustalenia odmienne od ustaleń jednostki certyfikującej w roku 2008 (w zakresie spełnienia przez skarżącego wymogów dla rolnictwa ekologicznego) jest ograniczona. Ponieważ przedmiotem postępowania jest płatność sprzed 6 lat, organ uznał także za nieuzasadnione wystąpienie do WIJHARS o weryfikację gospodarstwa producenta rolnego, które zadeklarował jako ekologiczne w myśl przysługujących mu obecnie kompetencji nadanych w art. 8 ust. 1 u.r.e. z 2009 r.

18 Jednocześnie Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że uprawnienia nadzorcze GIJHARS określone w u.r.e. z 2004 r. nie obejmowały sprawdzania spełnienia przez producentów rolnych wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym. Wskazano także, że organy Agencji nie mogły nie wziąć pod uwagę przy ustaleniu stanu faktycznego informacji wynikających z pism, raportów i dokumentów przekazanych przez WIJHARS i GIJHARS, tym niemniej jednak, zgodnie z oceną prawną dokonaną przez NSA i WSA we Wrocławiu, informacje te nie mogły stanowić podstawy do wywiedzenia wniosku, że strona nie spełnia w roku 2008 wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym.

19 Skoro faktycznie nie było możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu wobec treści tego wykazu organ prawidłowo przyjął, że skarżąca w roku 2008 prowadziła produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym i przepisami rozporządzenia Rady (EWG) nr 2092/91 z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych (Dz. Urz. UE z 1991 r. L 198.1 ze zm.) oraz przepisami wydanymi w trybie tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin.

20 Sąd uznał, że z treści znajdującego się w aktach administracyjnych załącznika nr 1 do protokołu wynika, że warunki prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz ukorzenienia krzewów nie zostały przez skarżącą spełnione.

21 Podczas kontroli stwierdzono bowiem, że na lustrowanych działkach [...], [...], [...] i [...] międzyrzędzia są zachwaszczone, porośnięte roślinnością łąkową, niewykoszone, a sadzonki z widoczną zieloną częścią krzewu stanowią jedynie od 5% do 20%. Kontrola ta miała miejsce [...] czerwca 2008 r. czyli w trakcie trwania okresu wegetacyjnego, co prowadzi do wniosku, że ukorzenione mogły być tylko ww. sadzonki, które się przyjęły.

22 WSA podkreślił, że strona uczestniczyła w kontroli działając przez pełnomocnika, zrelacjonowała jej przebieg oraz otrzymała Załącznik nr 1 do protokołu zawierający ustalenia z czynności sprawdzających. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na to, że ustalenia zawarte w tym dokumencie są nieprawdziwe, zakwestionowała jedynie formę, w jakiej zostały zawarte. Ponadto strona nie zgłosiła Kierownikowi BP ARiMR we Wrocławiu wystąpienia w jej gospodarstwie jakichkolwiek zdarzeń o charakterze siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na udatność upraw.

23 Pomimo zaś zobowiązania do informowania o okolicznościach nadzwyczajnych bądź wystąpieniu siły wyższej, skarżąca o tym, że latem 2008 r. była susza i plantacja maliny uschła poinformowała organ [...] marca kolejnego roku, a zatem z naruszeniem zobowiązań.

24 Sąd wskazał, że organ włączył w poczet materiału dowodowego raporty z kontroli gospodarstwa strony z grudnia 2007 r. wraz z dokumentacją zdjęciową. Jednocześnie Dyrektor OR ARiMR dokonał ich oceny w kontekście spełnienia przez skarżącą warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Protokoły z kontroli dały organom podstawę do stwierdzenia nieprawidłowości co do powierzchni zadeklarowanych i faktycznie użytkowanych rolniczo gruntów oraz co do rodzaju zadeklarowanych i faktycznie prowadzonych upraw – rośliny uprawianej w plonie głównym na poszczególnych działkach.

25 Skoro zatem ustalenia kontroli na miejscu w roku poprzedzającym złożenie wniosku na rok 2008 stwierdziły określony sposób użytkowania wskazanych działek rolnych, co znalazło odzwierciedlenie w ostatecznej decyzji wydanej w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za 2007 r. oraz prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2012 r. o sygn. akt III SA/Wr 168/12, to słusznie organ uznał, że w ramach tych gruntów strona nie spełniła warunków do przyznania płatności w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego.

26 Skarżąca w roku 2008 nie spełniła wymagań w zakresie rolnictwa ekologicznego zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym i przepisami rozporządzenia Rady (EWG) nr 2092/91 z dnia 24 czerwca 1991 r., jednakże prawa do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 pozbawiają stronę ustalenia, jakie zostały zawarte w załączniku do protokołu pokontrolnego z inspekcji wykonanej w gospodarstwie rolnika przez pracowników WIJHARS we Wrocławiu. Ustalenia te prowadzą do wniosku, że rolnik nie spełnił pozostałych wymogów określonych przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ponieważ samo zamieszczenie rolnika na wykazie przez JC nie jest jedyną przesłanką do uzyskania płatności rolnośrodowiskowych w pakiecie 2.

27 W świetle powyższego Sąd stwierdził, że organy nie dopuściły się zarzucanych w skardze uchybień. Organ dokonał jednoznacznych ustaleń faktycznych, odpowiedniej oceny zgromadzonych dowodów oraz w sposób logiczny umotywował swoje rozstrzygnięcie w uzasadnieniu decyzji. Do ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosowane zostały przepisy prawa materialnego.

28 W opisanych okolicznościach w ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2007 nr 64 poz. 427; dalej ustawa o wspieraniu).

29 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w części odnoszącej się do odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji wariantu 2.9. oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części i nakazanie organowi wydania decyzji przyznającej płatności dla wariantu 2.9 za rok 2008 zgodnie ze złożonym wnioskiem, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

30 Zarzuciła naruszenie:

31 - prawa materialnego, to jest:

32 1. art. 5 ust. 3 u.r.e. z 2004 r. w związku z art. 28 ust. 2 pkt 4 i 5 ust. 3, 4, 5, 6, 6a i 7 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolnospożywczych (Dz. U. z 2014, poz. 669; dalej ustawa o jakości handlowej) przez niezastosowanie i w rezultacie nie dostrzeżenie, że GIJHARS nie posiadał uprawnień do nadzoru nad produkcją skarżącej i w konsekwencji nie mógł dokonywać ustaleń odnośnie sposobu użytkowania działek rolnych skarżącej w roku 2008 dla celów naliczenia płatności rolnośrodowiskowych,

33 2. art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu przez niezastosowanie i w konsekwencji niedostrzeżenie, że GIJHARS nie był podmiotem upoważnionym do dokonywania kontroli i wizytacji na miejscu w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2008, w związku z czym dokonywanie przez niego ustaleń w zakresie sposobu użytkowania działek rolnych przez skarżącą dla celów płatności rolnośrodowiskowych znajdowało się poza jego kompetencją. Tym samym, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, wytworzone przez GIJHARS dokumenty w tym zakresie nie mogły korzystać z przymiotu legalności, zatem ich dopuszczenie stanowiło obrazę art. 75 § 1 k.p.a.,

34 - przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

35 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ dopuścił niezgodne z prawem dowody na okoliczność ustaleń poczynionych podczas czynności sprawdzających WIJHARS z [...] czerwca 2008 r. i w konsekwencji uznał, że skarżąca nie spełniła wymogów dla wariantu 2.9, co skutkowało niestwierdzeniem, że stan faktyczny w sprawie został ustalony wadliwie przez organ.

36 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (względnie pkt a) p.p.s.a, w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu i art. 80 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie, że organ dokonał ustaleń faktycznych dowolnie, wbrew treści dowodów, z pominięciem dowodów oraz bez uwzględnienia faktów powszechnie znanych i w konsekwencji oddalenie skargi.

37 3. Art. 153 p.p.s.a. poprzez nierespektowanie ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2013 r. sygn. akt II GSK 869/12 i następującym po nim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 117/14 i w konsekwencji uznanie, że GIJHARS był upoważniony do dokonywania ustaleń faktycznych dla naliczenia płatności rolnośrodowiskowych.

38 W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

39 Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

40 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

41 Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

42 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego, w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

43 Wobec oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach prawnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia prawa procesowego, dopiero bowiem prawidłowe poczynienie ustaleń faktycznych pozwala na ocenę zasadności zastosowania prawa materialnego.

44 Zauważyć trzeba, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, formułowanych w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Jednocześnie podkreślić należy, że wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11). Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia sądu I instancji. Argumentacji takiej zabrakło w skardze kasacyjnej.

45 Zarzuty naruszenia przepisów postępowania rozpoznawanej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej sprowadzają się do trzech zagadnień. Po pierwsze, zdaniem skarżącej w toku ponownego rozpoznania sprawy doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Po drugie, skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji dotyczące dopuszczenia przez organ dowodu niezgodnego z prawem na okoliczność ustaleń poczynionych przez WIJHARS w czerwcu 2008 r. podczas czynności sprawdzających na działkach zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowych. Po trzecie, skarżąca kasacyjnie zarzuca WSA, że niezasadnie zaakceptował stan faktyczny ustalony przez organy wbrew treści dowodów, bez uwzględnienia faktów powszechnie znanych.

46 W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a.

47 Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

48 Związanie samego sądu oznacza zaś, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi w pełnym zakresie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu, dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji.

49 Między oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z 25 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1377/05, LEX nr 281309). W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem.

50 Wskazać również należy, że w orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cyt. wyżej przepisu, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (J.P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 219-225).

51 Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (Tadeusz Woś i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s.477).

52 Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że Sąd I instancji uwzględnił wszystkie, mające istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, wytyczne wskazane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2014 r. (sygn. akt III SA/Wr 117/14). Wytyczne te zostały szczegółowo, w czterech punktach, omówione i w żadnym z nich nie zawarto zakazu dokonywania w rozpoznawanej sprawie dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. ustaleń faktycznych w oparciu o dokumenty wytworzone przez GIJHARS w postępowaniu kontrolnym prowadzonym w ramach sprawowanego nadzoru nad produkcją ekologiczną w gospodarstwie skarżącej. WSA wypowiedział się jednoznacznie jedynie w kwestii braku podstaw prawnych do dokonywania przez GIJHARS w oparciu o przepisy ustawy z 2004 r. czynności kontrolnych i nadzorczych w zakresie spełnieni wymagań dla rolnictwa ekologicznego. Trudno zatem w tych okolicznościach uznać trafność zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 p.p.s.a.

53 WSA ponownie rozpoznając sprawę, uwzględniając i kierując się wytycznymi, nie zakwestionował poglądu organu, który uznał, że skarżąca w 2008 r. prowadziła produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym i przepisami rozporządzenia Rady (EWG) nr 2092/91 z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych (Dz. Urz. UE z 1991 r. L 198.1 ze zm.) oraz przepisami wydanymi w trybie tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin. Rację ma też Sąd I instancji stwierdzając, że wskazana wyżej okoliczności nie stanowi jedynego warunku przyznania płatności w ramach pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne. Zgodnie bowiem z § 7 pkt 2 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego dla uzyskania płatności w ramach tego pakietu wymagane jest, aby rolnik prowadził produkcję rolną zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. A ponadto zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana w przypadku ekologicznych upraw sadowniczych, jeżeli wszystkie uprawiane krzewy są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące średnicy elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla krzewów jagodowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego.

54 W tym miejscu należy przejść do oceny kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 75 § 1 k.p.a.

55 Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem. Unormowanie to wskazuje w pierwszej kolejności na zasadę równej mocy środków dowodowych. Kolejność, w jakiej art. 75 § 1 zdanie drugie k.p.a. wymienia środki dowodowe oraz kolejność regulacji tych środków dowodowych w kodeksie nie określają bezwzględnej hierarchii ich wartości. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przez pojęcie dowodu należy rozumieć także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie. W tym sensie trafnie stwierdza się w piśmiennictwie, że art. 75 § 1 k.p.a. nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz że jest to jedynie wyliczenie przykładowe, na co wskazuje użycie zwrotu "w szczególności" w zdaniu drugim tego przepisu (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1989, s. 160). Należy też podkreślić, że ustanowiony w art. 75 § 1 k.p.a. otwarty system środków dowodowych może doznać ograniczenia tylko na mocy ustawy. Innymi słowy, ograniczenia, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, muszą mieć wyraźną podstawę w przepisie prawa.

56 Trzeba podkreślić, że na temat charakteru protokołu (raportu) z kontroli, jego roli i znaczenia jako szczególnego środka dowodowego w sprawach przyznania płatności Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już się wypowiadał, przyjmując, że tylko prawidłowo sporządzony protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. O wadze protokołu świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane jedynie przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd – co do zasady – przypisuje się im wiarygodność (por. np. wyrok NSA z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 458/13, wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1019/10 oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07). Raport z czynności kontrolnych sporządzany w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.).

57 Nie wyklucza to oczywiście przeprowadzenia przeciwdowodu co do jego treści. Wymaga to jednakże przedstawienia dowodów zaprzeczających treści protokołu kontroli, a co najmniej szczegółowej argumentacji wywołującej chociażby uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości.

58 Związku z tym należy przyjąć, że w postępowaniach dotyczących przyznania płatności rolnośrodowiskowych nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, w świetle której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy raportu z czynności kontrolnych, a nie innego środka dowodowego.

59 Zatem w sytuacji gdy w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. brak jest protokołu sporządzonego przez pracowników ARMiR, istnieje możliwość podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że określone fakty mogą być udowodnione przy użyciu dowolnych środków dowodowych, byleby nie były one sprzeczne z prawem.

60 Sporne w sprawie jest, czy organy ARMiR mogły wykorzystać w rozpoznawanej sprawie załącznik nr 1 do protokołu z czynności sprawdzających sporządzony dnia [...] czerwca 2008 r. przez WIJHARS i w oparciu o jego treść ustalić, że skarżąca nie spełnia warunków do otrzymania płatności rolnośrodowiskowych w ramach pakietu 2.9 określonych w § 7 pkt 2 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego (dla uzyskania płatności w ramach tego pakietu wymagane jest aby rolnik prowadził produkcję rolną zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby) i § 9 ust. 2 pkt 3 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego (płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana w przypadku ekologicznych upraw sadowniczych, jeżeli wszystkie uprawiane krzewy są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące średnicy elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla krzewów jagodowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego).

61 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczenie takiego dowodu przez organ nie może być uznane za sprzeczne z prawem. W świetle wskazanych wyżej wywodów nie ulega wątpliwości, że dowodem w postępowaniu administracyjnym mogą być "wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 369). Z kręgu tego wykluczone mogą być tylko te informacje, których wykorzystanie byłoby sprzeczne z prawem. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa, na czym owa sprzeczność polega, niemniej należy zgodzić się z poglądem W. Dawidowicza, że chodzi tutaj zarówno o sprzeczność w sensie "materialnym (np. posłużenie się - jako środkiem dowodowym - informacją, której treść objęta jest prawnym zakazem rozpowszechniania), jak i proceduralnym (np. posłużenie się – jako środkiem dowodowym – informacją uzyskaną od osoby, która stosownie do art. 82 k.p.a. nie może być świadkiem" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 169-170). Do grupy procesowych środków dowodowych sprzecznych z prawem należy zatem zaliczyć np. zeznania świadków czy opinie biegłych, w stosunku do których zastosowano presję psychiczną czy inne działania ograniczające ich swobodę wypowiedzi, np. groźbę bezprawną, szantaż (Z. Janowicz, Kodeks..., s. 192). W znaczeniu materialnym będzie sprzeczny z prawem dowód z nieaktualnych lub nieobowiązujących baz danych, rejestrów itp. Dowodem sprzecznym z prawem będzie także fałszywy dokument urzędowy, tzn. dokument podrobiony lub przerobiony (L. Gardocki, Prawo karne..., s. 323-324).

62 W ocenie NSA, dokumenty wytworzone przez WIJHARS w innej sprawie nie mają przymiotu "niezgodnego z prawem", tak jak to twierdzi autor skargi kasacyjnej. Podkreślić trzeba, że w świetle art. 8 ust 5 pkt 2 ustawy o rolnictwie ekologicznym nadzór nad produkcją ekologiczną jest sprawowany na podstawie przepisów o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych dotyczących postępowania kontrolnego. Powyższe oznacza, że wykonywanie czynności kontrolnych w ramach nadzoru nad produkcją ekologiczną musi być utrwalone w formie protokołu (art. 28 ust. 1 ustawy o jakości handlowej). Z powyższych jednoznacznie wynika, iż wszelkie ustalenia dokonywane przez GIJHARS w ramach nadzoru nad jednostkami certyfikującymi w roku 2008 muszą być utrwalane tylko w formie protokołu. Natomiast brak jest jakiejkolwiek regulacji prawnej zabraniającej lub ograniczającej wykorzystywanie dokumentów wytworzonych przez GIJHARS w sprawach dotyczących spełnienia wymogów dla rolnictwa ekologicznego w innych postępowaniach administracyjnych, w tym w sprawach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Tym samym utrwalanie wyników czynności kontrolnych GIJHARS za pomocą protokołów lub ich załączników jest dopuszczalne i zgodne z prawem.

63 Załącznik nr 1 do protokołu z czynności sprawdzających nie może zostać również uznany za "niepodpisaną notatkę służbową pracowników IJHARS".

64 Przechodząc do oceny trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania dotyczącego naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu i art. 80 k.p.a., należy ją rozpocząć od stwierdzenia, że poznanie sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, zmierzające do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Innymi słowy, organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) i wskazać je w uzasadnieniu decyzji. Przedmiotem dowodu powinny być fakty mające istotne znaczenie dla sprawy, a zatem dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne.

65 Oznacza to, że w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu, wydać decyzję administracyjną. Jak się słusznie podkreśla w orzecznictwie w tej fazie postępowania organ nie jest skrępowany żadnymi ograniczeniami co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem (wyr. NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 775/08, LEX nr 515976).

66 Zważywszy na szerokie brzmienie art. 75 k.p.a. w danym postępowaniu administracyjnym mogą być wykorzystane materiały zgromadzone w toku innych postępowań. Stąd też załącznik nr 1 do protokołu WIJHARS słusznie organ poddał ocenie, która to ocena była przedmiotem kontroli Sądu I instancji.

67 Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a). Zgodnie z powszechnie przyjętymi poglądami w orzecznictwie i doktrynie organ orzekający w świetle obowiązującej go zasady swobodnej oceny dowodów ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie posiadanej wiedzy, wewnętrznego przekonania i zasad doświadczenia życiowego, przy czym o jej prawidłowości decyduje to, czy wyprowadzone przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie. Ocena wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności sprawy, wyjaśnienie, dlaczego organ dał wiarę jednym dowodom a innym nie, winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, jak stanowi norma art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Stojąc na gruncie tych rozważań, Sąd I instancji zasadnie doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie nie uchybiono przytoczonym regułom postępowania i dołożono starań, by prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organy zasadnie uznały, że skarżąca nie dopełniła ciążących na niej obowiązków w zakresie realizacji wariantu 2.9. W szczególności niewadliwe jest uznanie organu, że zgłoszone do tej płatności działki nie były utrzymane dobrej kulturze rolnej i nie wszystkie krzewy malin były ukorzenione oraz nie spełniały wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego. Ustalenia te zostały dokonane w oparciu o dokumenty zgromadzone w sprawie o płatności rolnośrodowiskowe na 2007 r. ( raport z kontroli gospodarstwa skarżącej z grudnia 2007 r. wraz z dokumentacją zdjęciową) oraz na podstawie załącznika nr 1 do protokołu pokontrolnego z inspekcji wykonanej w gospodarstwie skarżącej przez pracowników WIJHARS we Wrocławiu w dniach od [...] do [...] czerwca 2008 r.

68 Biorąc pod uwagę treść § 9 ust. 2 pkt 3 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa może zostać przyznawana w przypadku ekologicznych upraw sadowniczych, jedynie w sytuacji spełnienia przez beneficjenta kumulatywnie dwóch warunków: ukorzenienia wszystkich uprawianych krzewów oraz zastosowania krzewów spełniających wymagania dotyczące średnicy elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla krzewów jagodowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego.

69 Nie spełnienie jednego z ww. wymogów uniemożliwia przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 2.9.

70 Skarżąca na wezwanie organu nie przedłożyła wymaganych dokumentów dotyczących jakości uprawianych na działkach zgłoszonych do płatności w wariancie 2.9. krzewów malin. W świetle art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu zobowiązana była przedstawić te dowody, gdyż na niej ciążył obowiązek udowodnienia, że posadzone krzewy malin spełniały wymagania dotyczące średnicy elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla krzewów jagodowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego.

71 Zniszczenie tych dokumentów po upływie okresu ich archiwizacji, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, należy uznać w ocenie NSA za działanie, które pozbawiło skarżącą możliwości udowodnienia spełnienia warunku przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

72 Odnosząc się do zarzutów niezastosowania art. 5 ust. 3 u.r.e. z 2004 r. w związku z art. 28 ust. 2 pkt 4 i 5 ust. 3, 4, 5, 6, 6a i 7 ustawy o jakości handlowej i art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu trzeba uznać, że nie zasługują na uwzględnienie z uwagi na ich bezzasadność.

73 W skardze kasacyjnej, jej autor, w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, całą uwagę koncentruje wyłącznie na kwestionowaniu uprawnień GIJHARS do dokonywaniu ustaleń co do sposobu użytkowania działek rolnych zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowych w wariancie 2.9.

74 Należy jeszcze raz z całą mocą podkreślić, że GIJHARS nie był organem, który rozpoznawał sprawy dotyczące płatności rolnośrodowiskowej, że były nim uprawnione organy ARMiR, które zgodnie z prawem – co zostało już omówione wyżej – wykorzystały materiał dowodowy wytworzony przez ten organ w toku postępowania nadzorczego w sprawie spełnienia wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym.

75 Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, oddalił.