Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2017 r., II GSK 3337/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2017 r., II GSK 3337/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 134/15 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w L. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 II GSK 3337/15

U Z A S A D N I E N I E

3 Wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę A. Sp. z o.o. w L. (dalej: Skarżąca), na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor ARiMR), z dnia [...] grudnia 2014 r.

4 wydanej w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok.

5 Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

6 W dniu [...] maja 2013 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we Wrocławiu (dalej: Kierownik ARiMR), wpłynął wniosek Skarżącej, o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. W sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku, Skarżąca zadeklarowała 7 działek ewidencyjnych położonych w województwie l., powiecie ż. w gminie P., obręb L.. We wniosku zadeklarowano w sumie 9 działek rolnych, zgłaszając, po uwzględnieniu zmiany do wniosku z dnia [...] maja 2013 r. realizację:

7 1. pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.2 - Uprawy rolnicze w okresie przestawiania na powierzchni gruntów rolnych wynoszącej 64,43 ha,

8 2. Pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 21,00 ha. Skarżąca wniosła również o zwrot kosztów sporządzenia dokumentacji przyrodniczej tzw. kosztów transakcyjnych dla powierzchni siedliska.

9 Podczas weryfikacji wniosku ustalono, iż na działkach nr [...] i [...] deklarowanych do wariantu 5.1, w 2012 roku kontrola na miejscu wykazała istnienie ugoru. Decyzją z dnia [...] września 2014 roku Kierownik ARiMR przyznał Skarżącej płatności rolnośrodowiskowe na rok 2013 w kwocie 49.182,00 zł., do stwierdzonej powierzchni (62,47 ha), w ramach wariantu 2.2. i odmówił w całości płatności do działek rolnych w ramach wariantu 5.1, ze względu na zadeklarowanie do płatności gruntów, na działkach nr [...]i [...], które nie spełniają wymogów dla trwałego użytku zielonego. Z raportu kontroli na miejscu wynikało bowiem, że na powyższych działkach stwierdzono ugór. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor ARiMR nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

10 Wskazał, że podczas kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie producenta, który deklarował działki nr [...] i [...], do płatności w 2012 roku, stwierdzono, że na działkach tych nie było w tymże roku uprawy traw lub innych upraw zielnych (TUZ). Znajdował się tam jedynie częściowo niewykoszony ugór. Ustalenia kontroli na miejscu, w roku poprzedzającym złożenie wniosku na rok 2013, pozwoliły na stwierdzenie określonego użytkowania poszczególnych działek rolnych, co znalazło odzwierciedlenie w protokole pokontrolnym.

11 Za niezasadny uznał argument, że dokument w postaci raportu pokontrolnego z inspekcji przeprowadzonej na deklarowanych przez Skarżąca gruntach w roku 2012, nie może stanowić dowodu, ponieważ strona nie brała udziału w kontroli i nie ma wiedzy, czy była ona przeprowadzona prawidłowo.

12 Dodał, że z regulacji art. 26 ust. 1 i 27 rozporządzenia nr 1122/2009, oraz art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm., dalej: ustawa o wsparciu bezpośrednim) wynika, że zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem, z którego skorzystanie może być rozważane wyłącznie pod względem celowościowym. Natomiast moc dowodowa protokołu z inspekcji gospodarstwa nie zostaje obniżona tylko dlatego, że rolnik nie uczestniczył w czynnościach kontrolnych. W tym konkretnym przypadku rolnik, który zadeklarował w roku 2012 r. omawiane działki nr [...] i [...], był o kontroli swojego gospodarstwa poinformowany. Organy Agencji natomiast, poza zainteresowanym wnioskodawcą, nie informują o kontroli inne osoby lub podmioty.

13 Podkreślił również, iż ekspert przyrodniczy, na którego ustalenia powołuje się Skarżąca w odwołaniu, dokonuje kwalifikacji trwałych użytków zielonych ze względu na rodzaj występującego na nim siedliska dotowanego, w ramach programu rolnośrodowiskowego, natomiast za prawidłowość deklaracji powierzchni poszczególnych działek odpowiedzialność ponosi wnioskodawca. Obserwacje i oględziny prowadzone przez eksperta zgodnie z treścią odwołania były dokonywane na przełomie kwietnia, maja i września 2013 r., natomiast kontrola na miejscu miała miejsce na rok wcześniej. Tym samym, zdaniem Dyrektora ARiMR ustalenia ornitologa nie mogą stanowić dowodu na stan użytkowania działek nr [...] i [...] w lipcu i sierpniu 2012 r. i stanowić przeciwdowodu w stosunku do protokołu . Nadto, fakt występowania danego gatunku ptaka lub siedliska przyrodniczego dla danego gruntu, nie jest jednoznaczne z tym, że przysługuje do niego płatność rolnośrodowiskowa.

14 W ocenie Dyrektora ARiMR nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty Skarżącej dotyczące naruszenia przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz art. 7 k.p.a. Brak jest bowiem podstaw do przesłuchania w charakterze świadków J. F. R., czy producenta deklarującego działki nr [...] i [...] w roku 2012. Okoliczności faktyczne sprawy zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przeprowadzoną kontrolą w 2012 r. W sprawie nie występowały żadne wątpliwości, czy też sprzeczności, które uzasadniałyby dodatkowo konieczność przesłuchania powyższych osób, w charakterze świadków.

15 Potwierdzeniem stanu stwierdzonego przez kontrolerów ARiMR w roku 2012, na działkach nr [...] i [...], jest umowa o świadczenie usług, zawarta z B. Sp. z. o.o. Zgodnie z treścią powyższej umowy, większość gruntów Skarżącej była w roku 2013 rekultywowana.

16 Zdaniem Dyrektora ARiMR, podważając wyniki kontroli, Skarżąca nie przedstawiła dostatecznych argumentów, które mogłyby poddać w wątpliwość jej wiarygodność (w zakresie w/wym. działek). Natomiast sam fakt, że nie brała ona w udziału kontroli, nie podważa wiarygodności wyników kontroli. Wskazał również co do wariantu 2.2, że wobec wykluczenia z płatności części powierzchni stanowiącej łącznie 1,96 ha, na podstawie sytemu informacji geograficznej, różnica między areałem deklarowanym, a zatwierdzonym wyniosła powyżej 3 %. Powyższa sytuacja zgodnie z art. 16 ust. 5 zdanie pierwsze rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 powoduje, że pomoc zostaje pomniejszona o dwukrotność wykrytej różnicy, co stanowi łącznie zgodnie z prawidłowymi obliczeniami organu I instancji kwotę 3292,80 zł. W złożonej skardze do Sądu I instancji, Skarżąca zarzuciła:

17 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że na wskazanych w sprawie gruntach, występował ugór, a nie trwały użytek zielony, podczas gdy grunty te nie były od ponad 5 lat wykorzystywane rolniczo i nie były deklarowane przez właściciela tych gruntów do jakichkolwiek płatności ( a zwłaszcza do płatności gruntu jako ugoru), przy uwzględnieniu, że od ponad 5 lat na gruntach tych utrzymywana była wyłącznie łąka, która okresowo podlegała koszeniu.

18 2. że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów procedury, co miało wpływ na wynik prawy, poprzez naruszenie art. 21 ust 1-4 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz.U. z 2013, poz. 173, ze zm, dalej: ustawy o wspieraniu) oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 8 k.p.a, art. 9 k.p.a , art. 10 k.p.a, art. 11 k.p.a, art. 75 k.p.a, art. 76 § 1 i 3 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a, art. 78 § 1 k.p.a, art. 80 k.p.a, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. tj. w szczególności poprzez:

19 - naruszenie obowiązku podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i to pomimo obiektywnego wystąpienia wątpliwości co do rzetelności i prawidłowości kontroli z której sporządzony został protokół, zwłaszcza, iż dane zawarte w protokole są sprzeczne z treścią dokumentu urzędowego tj. pisma ARiMR z dnia [...] kwietnia 2013 r., zgodnie z którym zakwestionowane grunty nie były deklarowane do płatności, w tym na skutek dokonania oceny dowodów każdego z osobna, a nie we wzajemnej łączności,

20 - naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez brak uwzględnienia przy rozstrzyganiu całokształtu materiału dowodowego, dla uznania danej okoliczności za udowodnioną. Organ nie wyjaśnia sprzeczności wynikających ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, w konfrontacji z treścią raportu sporządzonego w związku z wnioskiem o płatność, wniesionym przez osobę trzecią (nie dysponującą najprawdopodobniej prawem do przedmiotowych działek), która zgłosiła je do dopłat w ramach programu z jak najniższymi wymogami - tj. jako ugór (gdzie de facto nie wykonywane były przez tę osobę trzecią jakiekolwiek prace, a zwłaszcza nie były wykonywane prace zmieniające charakter tych działek gruntu jako trwałych użytków zielonych), a samo złożenie wniosku nie przesądza jeszcze o tym co na gruncie jest uprawiane,

21 - brak przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków oraz pominięcie zdjęć załączonych do opinii ornitologicznej, które to dowody mają znaczenie dla sprawy,

22 - naruszenie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

23 - brak staranności przy zbieraniu dowodów w sprawie oraz brak staranności przy ocenie zebranych dowodów,

24 Zarzuciła również naruszenie § 3 i nast. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez odmowę przyznania płatności pomimo spełnienia ku temu wymaganych przepisami prawa przesłane

25 Sąd I instancji wyrokiem z dnia 6 maja 2015r oddalił powyższą skargę.

26 W ocenie Sądu I instancji, dla zbadania kryterium kwalifikowalności działek zadeklarowanych przez Skarżącą, w wariancie 5.1, na podstawie § 12 ust. 4 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz.U. 2013 poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), należy posługiwać się definicją trwałego użytku zielonego zawartą w art. 2 lit. e rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009. Definicja TUZ zawarta w tym przepisie wskazuje, iż jest to grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami odłogowania, zgodnie z art. 107 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92 , obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 ; a w tym celu " trawy lub inne pasze z roślin zielonych " oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt.

27 Oznacza to, iż aby uznać grunt za trwały użytek zielony, to co najmniej na 5 lat wstecz (okres liczony jest jako pięć pełnych okresów wegetacyjnych licząc wstecz od roku poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej), musi on być przeznaczony pod uprawę traw lub innych upraw zielonych, przy czym uprawa ta powinna być prowadzona bez wprowadzania płodozmianu.

28 Z dołączonego do akt sprawy dowodu - protokołu kontroli na miejscu z roku 2012 przeprowadzonej w gospodarstwie producenta, który deklarował działki nr [...] i [...] do płatności, wynika, iż na działkach tych nie było w 2012 roku uprawy traw lub innych upraw zielnych (TUZ), a jedynie częściowo niewykoszony ugór. W ocenie Sądu I instancji, skoro ustalenia kontroli na miejscu w roku 2012, poprzedzającym złożenie wniosku na rok 2013 stwierdziły określony sposób użytkowania poszczególnych działek rolnych, to należy przyznać słuszność ustaleniom organów, iż w ramach tych gruntów Skarżąca nie spełnia warunków do przyznania tej płatności, w ramach wnioskowanego pakietu płatności rolnośrodowiskowych.

29 Zasadnie zdaniem Sądu, organ wskazał, że jako dowód w sprawie zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Jeżeli organ, w toku przeprowadzania postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej ustalił, że na spornych gruntach była przeprowadzana kontrola na miejscu, mogąca mieć wpływ na przyznawaną płatność innych producentów rolnych, to niewątpliwie należy wynik tej kontroli uwzględnić przy wydawaniu rozstrzygnięcia, w sprawie z wniosku Skarżącej o przyznanie płatności do wariantu 5.1. na rok 2013. Odnosząc się do niepoinformowania strony o kontroli na miejscu, Sąd wskazał na przywołane przez organ regulacje prawne z których wynika, że udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy, a skoro tak to organ nie ma również obowiązku zawiadamiania strony o terminie kontroli. Dla prawidłowości postępowania ważne jest natomiast, by rolnik został poinformowany o jej wynikach i miał możliwość wypowiedzenia się co do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. Wskazał, że o ile kontrola gospodarstwa producenta ma wyjaśnić, czy odpowiadają rzeczywistości deklarowane we wniosku o dopłaty - powierzchnia upraw, rodzaj tych upraw, a także ich stan oceniany z punktu widzenia utrzymania ich w dobrej kulturze rolnej, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska, to muszą one być z reguły niezapowiedziane. Moc dowodowa protokołu z inspekcji gospodarstwa nie zostaje obniżona tylko dlatego, że rolnik nie uczestniczył w czynnościach kontrolnych. Dodał, że w niniejszej sprawie rolnik, który zadeklarował w roku 2012 r. omawiane działki nr [...] i [...] był o kontroli swojego gospodarstwa poinformowany. Organy Agencji nie mają natomiast obowiązku, poza zainteresowanym wnioskodawcą, informować o kontroli jeszcze inne osoby lub podmioty.

30 Podniósł, że w dniu [...] grudnia 2014 r., zgodnie z żądaniem strony, organ wysłał pisemną informację o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Strona nie skorzystała z tego uprawnienia. Raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy, może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która jest w stanie najpełniej oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku. Tym samym dowód w postaci raportu z przeprowadzonych czynności kontrolnych może mieć decydujące znaczenie w sprawie i należy mu przypisać przymiot wiarygodności. Tak więc gdy Skarżąca twierdzi, że stan powierzchni działek rolnych jest inny niż wykazany w raporcie z kontroli, to powinna przedłożyć skuteczny przeciwdowód, że sporne działki nie są ugorem. Podzielił również stanowisko, że ekspert przyrodniczy, na którego ustalenia powołuje się spółka w odwołaniu i skardze, dokonuje kwalifikacji trwałych użytków zielonych ze względu na rodzaj występującego na nim siedliska dotowanego w ramach programu rolnośrodowiskowego, natomiast za prawidłowość deklaracji powierzchni poszczególnych działek odpowiedzialność ponosi wnioskodawca. Dodał, że obserwacje i oględziny prowadzone przez eksperta były dokonywane na przełomie kwietnia, maja i września 2013 r. natomiast kontrola na miejscu miała miejsce rok wcześniej. Ustalenia ornitologa nie mogą stanowić dowodu na stan użytkowania działek nr [...] i [...] na okres lipca i sierpnia 2012 r. i stanowić przeciwdowodu w stosunku do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Wykonanie ekspertyzy przyrodniczo-ornitologicznej potwierdzającej fakt występowania danego gatunku ptaka lub siedliska przyrodniczego dla danego gruntu nie jest jednoznaczne z tym, że przysługuje do niego płatność rolnośrodowiskowa. Poza wykonaniem dokumentu z udziałem uprawnionego eksperta, grunty zadeklarowane do płatności muszą spełnić jeszcze inne wymagania określone przepisami rozporządzenia . Zgodnie bowiem z § 12 ust. 4 pkt 1 lit. a i b pkt 3 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone, na których występują siedliska lęgowe ptaków z gatunków wymienionych w ust. 2 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu pierwszego tych pakietów i zbiorowiska roślinne wykazujące cechy jednostek fitosocjologicznych i siedlisk przyrodniczych wymienione w ust. 2 pkt 2-9 załącznika nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu drugiego, trzeciego, czwartego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego i dziewiątego tych pakietów. Obszary wyłączone z płatności w ramach spornych działek ewidencyjnych nie spełniają wyżej omawianych wymogów – nie są TUZ. W ocenie Sądu I instancji nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz art. 7 k.p.a.

31 Wskazując na art. 21 ust. 2 pkt 3, ust.3 i 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. ustawy o wspieraniu podał, że wnioskodawcę obciąża obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W postępowaniu o przyznanie płatności, to nie organ, ale wnioskodawca (posiadacz gruntów) powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zatem organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Zdaniem Sądu I instancji nie można organom obu instancji zarzucić tego typu naruszeń skoro strona w toku postępowania nie zgłosiła takich żądań.

32 Jako trafne ocenił również stanowisko o braku podstaw do przesłuchania w charakterze świadków uprzedniego właściciela gruntów czy producenta deklarującego działki nr [...] i [...] w roku 2012 na okoliczność stanu gruntów. Okoliczności faktyczne sprawy zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przeprowadzoną kontrolą z 2012 r. W sprawie nie występują żadne wątpliwości, czy też sprzeczności, które uzasadniałyby dodatkowo konieczność przesłuchania świadków. Słusznie organ wywiódł z zebranego materiału dowodowego, że potwierdzeniem stanu rzeczy stwierdzonego przez kontrolerów ARiMR w roku 2012 na działkach nr [...] i [...] jest także umowa zawarta przez Skarżącą na świadczenie usług przez zleceniobiorcę – B. Sp. z. o.o. Umowa ta potwierdza, iż większość gruntów spółki na obszarze 98,74ha była w roku 2013 rekultywowana, a na spornych działkach występował ugór. Dowód z tej umowy jest spójny z dowodem protokołu kontroli. Odnosząc się do argumentu Skarżącej, iż została ona pismem Kierownika BP ARiMR we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2013 r. poinformowana, że działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie były w latach 2008-2012 deklarowane do płatności, uznał iż okoliczność ta jest bez znaczenia dla sprawy, skoro prowadząc dalej postępowanie organ ustalił i włączył do akt sprawy protokół kontroli działek na miejscu w 2012r.

33 Odnośnie wariantu 2.2 organ prawidłowo zważył, że wobec wykluczenia

34 z płatności części powierzchni stanowiącej łącznie 1,96 ha na podstawie sytemu informacji geograficznej różnica między areałem deklarowanym a zatwierdzonym wyniosła powyżej 3 %. Powyższa sytuacja zgodnie z art. 16 ust. 5 zdanie pierwsze rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 powoduje, że pomoc zostaje pomniejszona o dwukrotność wykrytej różnicy, co stanowi łącznie zgodnie z prawidłowymi obliczeniami organu I instancji kwotę 3.292,80 zł. Przepis art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. stanowi, że na potrzeby systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowalny obszar. Do tak ustalonego obszaru zgodnie z § 18 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przyznawana jest pomoc rolnośrodowiskowa.

35 W skardze kasacyjnej wywiedzionej do ww. wyroku, Skarżąca zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

36 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a, w zw. z art, 7 k.p.a, 75 § 1 k.p.a, 76 § 1 i 3 k.p.a, 77 § 1 k.p.a, 78 § 1 k.p.a, 80 k.p.a, 107 k.p.a i 139 k.p.a, polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji Dyrektora ARiMR, pomimo, iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału i dowodowego oferowanego przez Skarżącą a to poprzez:

37 a. uznanie, że w toku postępowania administracyjnego Dyrektor ARiMR prawidłowo odmówił Skarżącej przeprowadzenia wnioskowanych dowodów ze świadków (poprzedniego właściciela działek [...] i [...] F. R., producenta rolnego, który rzekomo zgłosił ww. działki do płatności w 2012r. oraz A. C. - autora ekspertyzy, przyrodniczo-ornitologicznej) zgłoszonych na okoliczności przeciwne do tych wywiedzionych z protokołu z kontroli na miejscu z 2012r.

38 b. uznanie, że protokół kontroli na miejscu nr [...] ma charakter dokumentu urzędowego i jako taki ma walor wiarygodności, natomiast Skarżąca nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu wobec ustaleń z ww. kontroli,

39 c. uznanie, że Dyrektor ARiMR nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów mimo zgłoszonych przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego osobowych wniosków dowodowych jak również z dokumentów – ekspertyzy przyrodniczej wykonanej przez ornitologa A. C.,

40 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest § 3 i nast. rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez odmowę przyznania płatności rolnośrodowiskowej na realizację pakietu 5,1, na działkach [...] i [...] oraz zmniejszenie płatności na realizację pakietu 2.2 do powierzchni : stwierdzonej 62,47 ha.

41 W związku z powyższym, wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

42 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

43 Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

44 Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

45 Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

46 Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

47 Formułując zarzuty skargi kasacyjnej opartej o podstawę określona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, Skarżąca nie spełniła wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. Zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. W świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd pierwszej instancji (naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a, w zw. z art, 7 k.p.a, 75 § 1 k.p.a, 76 § 1 i 3 k.p.a, 77 § 1 k.p.a, 78 § 1 k.p.a, 80 k.p.a, 107 k.p.a i 139 k.p.a,), bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe ( wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., II FSK 2268/11, publik.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

48 Natomiast analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na ustalenie, iż naruszenie powyższych przepisów, Skarżąca upatruje w uznaniu przez Dyrektora ARiMR, że w toku postępowania administracyjnego prawidłowo odmówiono Skarżącej przeprowadzenia dowodów ze świadków to jest F. R., producenta rolnego, który zgłosił ww. działki do płatności w 2012r. oraz A. C., autora ekspertyzy, przyrodniczo-ornitologicznej ), jak również uznanie, że protokół kontroli na miejscu ma charakter dokumentu urzędowego i jako taki ma walor wiarygodności, a Skarżąca nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu wobec ustaleń z ww. kontroli, oraz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, mimo zgłoszonych przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego osobowych wniosków dowodowych jak również z dokumentów, to jest ekspertyzy przyrodniczej wykonanej przez ornitologa A. C..

49 Odnosząc się do tak postawionych zarzutów należy podkreślić, iż zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

50 Skarżąca bezzasadnie twierdzi, iż protokół z kontroli na miejscu, sporządzony przez upoważnione osoby, nie stanowi dokumentu urzędowego.

51 Protokół stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Jako dokument urzędowy, ma zasadniczo decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która jest w stanie najpełniej oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku. Obowiązek przeprowadzenia kontroli, jak i obowiązek sporządzenia protokołu z czynności kontrolnych wynika z przepisów ustawy o wspieraniu.

52 O wadze tego dowodu świadczy fakt, że kontrole są przeprowadzane przez określone wyspecjalizowane, powołane do tego podmioty, w ich zakresie działania i z tego też względu przypisuje się im wiarygodność ( wyrok NSA z dnia 12 października 2011r., II GSK 1019/10, z z dnia 4 kwietnia 2008r., II GSK 492/07). Protokół z kontroli jest zatem podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy (tak np. wyrok NSA z dnia 29 maja 2014r., II GSK 458/13).

53 Należy również uznać iż Sąd I instancji prawidłowo ocenił postępowanie organów, odmawiających przeprowadzenia dowodów ze świadków F. R. i A. C., jak również z dokumentów w postaci ekspertyzy przyrodniczej.

54 Jak wynika z dołączonego do akt sprawy protokołu kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie producenta, który deklarował działki nr [...] i [...] do płatności z roku 2012 i, wynika, iż na działkach tych nie było w 2012 roku uprawy traw lub innych upraw zielnych, a jedynie częściowo niewykoszony ugór. Rację więc ma Sąd I instancji wskazując, iż skoro ustalenia kontroli na miejscu w roku 2012, poprzedzającym złożenie wniosku na rok 2013 stwierdziły określony sposób użytkowania poszczególnych działek rolnych, to należy uznać, iż ustalenia organów, są prawidłowe.

55 Należy również wskazać, iż ekspert przyrodniczy, dokonywał kwalifikacji trwałych użytków zielonych ze względu na rodzaj występującego na nim siedliska dotowanego, w ramach programu rolnośrodowiskowego, a więc w innym przedmiocie niż przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, tego dotyczyła również ekspertyza przyrodnicza.

56 Brak również było podstaw do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka F. R.. Świadek ten zgłosił w 2012r do płatności przedmiotowe działki (co nie ulega wątpliwości w świetle ustaleń organów). O kontroli powyższych działek był zawiadomiony, lecz w kontroli nie uczestniczył, nie złożył również żadnych zastrzeżeń do protokołu. Tym samym nie istniała konieczność jego przesłuchania w świetle ustaleń protokołu kontroli.

57 Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez naruszenie § 3 i nast. rozporządzenia rolnośrodowiskowego i odmowę przyznania płatności rolnośrodowiskowej, zauważyć należy przede wszystkim, iż Skarżąca nie wskazała, w skardze kasacyjnej której jednostki redakcyjnej § 3 dotyczy zarzut. Natomiast § 3 powyższego rozporządzenia zawiera kilka jednostek redakcyjnych. Nadto, zarzut ten nie został w jakikolwiek uzasadniony, co powoduje, iż nie może być poddany ocenie.

58 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

59 .