Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2018 r., II GSK 315/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2018 r., II GSK 315/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 21 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt III SA/Po 507/17 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 31 października 2017 r., sygn. akt III SA/Po 507/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

4 Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.), tj.:

5 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 tej ustawy i w zw. z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r., poz. 196 ze zm.; dalej p.g.g.) poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji skargi i niewzięcie pod uwagę wszelkich istotnych naruszeń prawa dokonanych przez organ administracyjny II instancji, pomimo iż prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne obarczone było istotnymi błędami tj.:

6 - nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, iż organ II instancji dokonał oceny – odnośnie do meritum przedmiotowej sprawy – która nie była oparta na podstawie całokształtu materiału dowodowego, tj. nieodniesienie się przez organ II instancji do sprzeczności wynikających z ustaleń poczynionych przez Starostę Poznańskiego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. (sygn. [...]) z ustaleniami tegoż samego organu w toku postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego organ złożył zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa przez M. D., które to postępowanie ostatecznie zakończyło się wydaniem przez Sąd Rejonowy w Grodzisku Wielkopolskim postanowienia z dnia [...] lipca 2015 roku sygn. akt [...];

7 - nieuwzględnienie przez WSA, iż organ II instancji nie podjął z urzędu wszelkich kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. nie zwrócił się do Starosty Poznańskiego o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy ustaleniami dokonanymi przez ten organ w toku różnych postępowań, których przedmiot był tożsamy;

8 - nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, iż organ II instancji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i niedopuszczalnym jest, by podstawą obliczenia zobowiązania pieniężnego dla obywatela były "założenia przyjęte przez biegłych", które nie zostały w żaden sposób przeze organ zweryfikowane;

9 - nieuwzględnienie przez WSA, iż organ II instancji nie podjął z urzędu wszelkich kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. nie zwrócił się do biegłych o wskazanie, czy pomimo zalania terenu istnieje możliwość dokonania pomiaru głębokości zbiorników przy pomocy urządzeń specjalistycznych;

10 2. art. art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo, iż skarga skarżącego zasługiwała na uwzględnienie w świetle naruszeń przepisów prawa na etapie postępowania administracyjnego.

11 W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

12 Pismem z 22 stycznia 2018 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Z uwagi na stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej i fakt, że organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

15 Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; powołane w niniejszym wyroku orzeczenia publikowane są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

16 Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

17 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego, w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

18 Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna opiera się na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie zdaniem skarżącego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Jednocześnie podkreślić należy, że wynikającym z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny (vide: wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11). Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia sądu I instancji.

19 Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

20 W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § p.p.s.a. i art. 140 ust. 1 p.g.g.

21 Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie zaskarżonej decyzji wobec stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, innych niż prowadzące do wznowienia postępowania administracyjnego wyłącznie wtedy, gdy mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten określa jedynie formułę procesową orzeczenia sądu i jako tzw. przepis wynikowy nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji mógłby okazać się skuteczny tylko w przypadku zaistnienia naruszeń powołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. oraz wykazania przez skarżącego, że wskazane naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a ponadto, że wpływ ten był istotny. Autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązał z naruszeniem art. 134 § p.p.s.a.

22 Stosownie do treści tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy.

23 Przepis ten może zostać naruszony również w sytuacji, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, (por. wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I GSK 1151/11; z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1234/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

24 W rozpoznawanej sprawie nie sposób przypisać Sądowi I instancji wskazanych w petitum skargi kasacyjnej uchybień. .Argumentacja strony wnoszącej skargę kasacyjną podniesiona w ramach zarzutu naruszenia cytowanego wyżej przepisu nie może odnieść spodziewanego przez nią skutku. Sąd ten przeprowadził bowiem kontrolę zaskarżonej decyzji SKO zgodnie z wymogami art. 134 § 1 p.p.s.a Skoro granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, a treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07), to w kontekście konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. za usprawiedliwiony należy uznać wniosek, że Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy wyznaczonych istotą oraz treścią normy prawa, która determinowała treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie.

25 W związku z tym należy uznać, że skarżący kasacyjnie skutecznie nie poważył, opartego na zgromadzonym materiale dowodowym, stanowiska Sądu I instancji, co do prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ II instancji, że w latach 2013-2014 skarżący wydobywał z przedmiotowej nieruchomości kopalinę, jak i ustaleń dotyczących jej ilości.

26 Jako chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Art. 151 p.p.s.a. określa jedno z możliwych rozstrzygnięć sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z tym przepisem, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga podlega oddaleniu, jeśli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa procesowego ani materialnego. Sąd jest zobowiązany do oddalenia skargi, jeśli z przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego wynika, że kontrolowana decyzja została podjęta bez naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, względnie gdy stwierdzone uchybienia nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. NSA nie może zatem zakwestionować wyroku oddalającego skargę jedynie z tej przyczyny, iż Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, oceniając okoliczności sprawy w sposób dający podstawę do wyciągnięcia takich właśnie wniosków (inaczej niż chciał tego skarżący). Istotę naruszenia art. 151 p.p.s.a. postrzega więc skarżący w fakcie, że WSA nie podzielił jego zarzutów podnoszonych przeciwko rozstrzygnięciom organów administracji. Z uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu jasno wynika, że Sąd I instancji nie dostrzegł istotnych uchybień zarówno w kwestii naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Tym samym, trafnie WSA w Poznaniu zastosował jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia przepis art. 151 p.p.s.a.

27 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.