Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r., II GSK 306/13

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r., II GSK 306/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 234/12 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r. oddalił skargę "P." Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych.

3 Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w G. udzielił P.Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] na okres sześciu lat. W załączniku nr 1 do przedmiotowej decyzji wskazanych zostało [...] punktów gier na automatach.

4 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. zmieniony został pkt VI ww. decyzji. Zgodnie z nowym jego brzmieniem spółka zobligowana została do rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier na automatach w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] lutego 2011 r.

5 Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor Izby Celnej z uwagi na upływ ww. terminu rozpoczęcia działalności wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia wydanego zezwolenia.

6 Wcześniej, tj. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. skierowanym do Dyrektora Izby Celnej w G. P.Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. zwróciła się z prośbą o zatwierdzenie zaktualizowanego regulaminu gier na automatach o niskich wygranych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że regulamin gry zatwierdzony decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] i stanowiący załącznik nr 2 do przedmiotowej decyzji winien być dostosowany do obowiązujących przepisów ustawy o grach hazardowych z dnia 19 listopada 2009 r. (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), w której została wprowadzona zmiana określenia waluty.

7 Decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak [...] Dyrektor Izby Celnej w G. działając na podstawie art. 258 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) oraz art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27) w zw. z art. 121 i art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) stwierdził wygaśniecie zezwolenia udzielonego ww. decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w G. wskazując, że do dnia [...] lutego 2011 r. spółka nie rozpoczęła działalności w żadnym z [...] punktów gier na automatach o niskich wygranych wymienionych w załączniku nr 1 do ww. decyzji. Z kolei do takiej sytuacji faktycznej musiał znaleźć zastosowanie art. 121 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych odsyłający do art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych.

8 W odwołaniu od ww. decyzji spółka podniosła zarzut naruszenia art. 201 § 1 pkt ustawy – Ordynacja podatkowa poprzez brak rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia prowadzonego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie ustalenia nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności.

9 Wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. (sprawa o sygnaturze III SA/Gd 351/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę spółki na decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

10 Rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] wydaną w oparciu o art. 233 § 1 pkt 1 ustawy – Ordynacja podatkowa, art. 258 § 1 pkt 2 i § 2 – ustawy – Ordynacja podatkowa oraz art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 121 i art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

11 W uzasadnieniu decyzji wydanej w dniu [...] stycznia 2012 r. organ wskazał, że przyczyną stwierdzenia wygaśnięcia decyzji było niedopełnienie przez spółkę zastrzeżonego w niej warunku przewidzianego przez przepis prawa. W rozpatrywanej sprawie nie było także podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania. Ponad to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzeczeniem z dnia 17 listopada 2011 r. potwierdził prawidłowość decyzji Dyrektora Izby Celnej w G. w przedmiocie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier.

12 W dniu [...] marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga spółki na decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą III SA/Gd 234/12).

13 Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2012 r. pełnomocnik spółki złożył wniosek o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Naczelnym Sadem Administracyjnym w przedmiocie rozpatrzenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2011 r. w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

14 Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu [...] grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił przedmiotowy wniosek na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 oraz art. 126 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uznając że nie było podstaw do jego uwzględnienia.

15 Sąd wskazał, że niniejszej sprawie organy stwierdziły wygaśnięcie zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w G. skarżącej w związku z nie rozpoczęciem działalności w żadnym punkcie wymienionym w zezwoleniu i jako podstawę prawną wskazano art. 36 ust.5 ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych (tj. Dz. U. z 2004r., Nr 4, poz. 27) w zw. z art. 121 oraz art.8 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz.1540 ze zm.). Natomiast w sprawie III SA/Gd 351/11 organy odmówiły dokonania zmiany decyzji , na mocy której udzielono skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na okres sześciu lat, która to zmiana miała polegać na zmianie terminu ostatecznego uruchomienia wszystkich punktów gier. Organy powołały się w podstawie prawnej na art. 135 ust. 1 i art. 48 ust. 1 oraz art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz.1540 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

16 Wobec powyższego Sąd ten uznał, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania na mocy art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależało od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego.

17 Odnosząc się zaś do meritum sprawy Sąd I instancji nie stwierdził wadliwości wydanych w sprawie decyzji. W myśl art. 121 ustawy o grach hazardowych do wygaśnięcia, w związku z nierozpoczęciem działalności, zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, który stanowi, że zezwolenie w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wygasa, jeżeli w terminie jednego roku od dnia jego udzielenia nie podjęto działalności w żadnym punkcie wymienionym w zezwoleniu. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Art. 48 ust. 2), przewiduje jednak możliwość jednokrotnego przedłużenia określonego w zezwoleniu, terminu rozpoczęcia działalności na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy (art. 48 ust. 1), z której Skarżąca skorzystała - decyzją Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. - do [...] lutego 2011 r.

18 Z powyższych względów Sąd I instancji oddalił skargę.

19 "P." Sp. z o.o. w K. złożyła skargę kasacyjną na powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów postępowania według norm przepisanych.

20 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. niezastosowanie w niniejszej sprawie normy prawnej zawartej w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i tym samym nie zawieszenie przedmiotowego postępowania, pomimo zaistnienia do tego przesłanek ustawowych tj. nie zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie ponownego przedłużenia terminu ostatecznego uruchomienia wszystkich punktów gier.

21 Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?" oraz zawiesił postępowanie w sprawie o tej sygnaturze.

22 Pismem z dnia [...] września 2014 r. "P." Sp. z o.o. w K. wniosła o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z uwagi na wypowiedzenie pełnomocnictwa dotychczasowemu pełnomocnikowi oraz z uwagi na pytanie prawne zadane przez Naczelny Sąd Administracyjny Trybunałowi Konstytucyjnemu postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn.akt II GSK 686/13.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

24 Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (vide wyrok NSA z 19 kwietnia 2006 r., sygn.akt I FSK 845/05). Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego (w tym również Trybunałem Stanu – vide postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r., sygn.akt II FZ 278/11 oraz Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej – vide np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r. sygn.akt II FZ 278/11) oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte.

25 Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Rzecz jasna, nie może być ono jednak dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania sąd winien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem [art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 nr 98, poz.1071, dalej "k.p.a."), art. 240 § 1 pkt 7,8 i 11 ustawy Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2005 nr 8 poz.60, dalej "O.p.")], jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 p.p.s.a.) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (Komentarz M.Niezgódki – Medek do art. 125 p.p.s.a., Lex Omega 39/2013). Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu, aktu normatywnego, który stanowi postawę do wydania zaskarżonego orzeczenia ( vide: np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r. sygn.akt II FZ 278/11).

26 Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu powołanego wyżej postanowienia, o sygn.akt II GSK 686/13, wyraźnie wskazał, iż skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust.1 i art. 89 ust.1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust.3 Konstytucji.

27 W dalszej części Sąd ten podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu artykułu 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy.

28 Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w art. 90 Konstytucji. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji).

29 Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie również podziela wątpliwości odnośnie do zgodności z konstytucją ustawy o grach hazardowych, w tym rzecz jasna, art. 14 ust. 1 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że "Urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry". Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za przepis techniczny. Konsekwencją powyższego jak również postawionego w postanowieniu z sprawie II GSK 686/13 zarzutu, iż narusza on wzorce konstytucyjne z art. 2 i 7 Konstytucji, a także art. 20 i 22 Konstytucji jest to, że udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Trybunał Konstytucyjny nie będzie pozostawało bez wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. W przedstawionej sytuacji w sposób oczywisty uzasadnione jest zawieszenie z urzędu postępowania przez sąd administracyjny do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie konstytucyjności przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h. przez sąd konstytucyjny. Skoro przepis ten został poddany kontroli TK to od rozstrzygnięcia o jego zgodności z konstytucją uzależnione jest prawidłowe jego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

30 W korespondencji z przywołanymi uwagami pozostaje to, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną spółki od wyroku WSA w Gdańsku w sprawie III SA/Gd 351/11 wyrokiem z dnia 11 lipca 2013 r. o sygn.akt II GSK 413/12 uchylił ten wyrok oraz kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje wydane w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia w zakresie zmiany terminu rozpoczęcia działalności polegającej na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych. U podstaw rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego legła powyżej przywołana argumentacja dotycząca konsekwencji przywołanego wyroku TSUE dla spraw prowadzonych na podstawie ustawy o grach hazardowych. Kasacyjna kontrola wyroku Sądu I instancji, którym oddalono skargę na decyzję w przedmiocie wydania zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych wydanych na podstawie art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 121 ustawy o grach hazardowych wymaga w świetle przywołanego powyżej wyroku w sprawie II GSK 413/12 i argumentacji zawartej w jego uzasadnieniu uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku spółki i zmianę zezwolenia w zakresie dotyczącym terminu rozpoczęcia działalności.

31 Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej "P." Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2012 r. do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego sformułowanego w postanowieniu NSA z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn.akt II GSK 686/13.