Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2016 r., II GSK 2780/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2016 r., II GSK 2780/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2854/13 w sprawie ze skargi R.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R.W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 900 zł (dziewięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2854/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

3 Wyrok Sądu pierwszej instancji wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

4 W dniu 23 lutego 2013 r. w Warszawie przy ul. Łuckiej poddano kontroli drogowej pojazd o numerze rejestracyjnym [...]. Kierujący pojazdem R.W. okazał do kontroli m.in. licencję nr [...], która uprawniała do wykonywania transportu drogowego wyłącznie na obszarze Gminy Miasta P. Przesłuchany w charakterze świadka pasażer zeznał, iż idąc ul. Kredytową zobaczył zaparkowaną taksówkę [...]. Kierowca był wolny, zatem zamówił kurs na ul. Łucką [...] w Warszawie.

5 Decyzją z [...] maja 2013 r., nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Radomiu nałożył na R.W. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

6 W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] lipca 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt. 22, art. 5, art. 6, art. 87 ust. 4, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6, art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.; dalej u.t.d.) oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do ww. ustawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

7 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 6 ust. 5 u.t.d. przewóz z obszaru określonego w licencji poza ten obszar jest możliwy, jednak pod pewnymi warunkami. Niedopuszczalne jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy i końcowy poza obszarem określonym w licencji, a taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

8 Organ zaznaczył, iż podnoszona w odwołaniu kwestia ewentualnej "prowokacji" i wyjaśnienia, czy osoba przewożona była funkcjonariuszem publicznym, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia skoro strona świadomie podjęła się wykonywania przewozu osób na obszarze, w stosunku do którego nie posiadała licencji.

9 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.W. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji zarzucając organom naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia okoliczności złożenia zamówienia przez pasażerów na kurs i przyjęcia tego zamówienia przez skarżącego, a także naruszenie art. 6 ust. 5 u.t.d., poprzez błędną jego wykładnię stanowiącą, że przepis ten nie dopuszcza wykonania przewozu w całości poza obszarem określonym w licencji. Skarżący wskazał, iż przy rozpoczęciu kontroli zaobserwował, że pasażerowie, których przewiózł nie są osobami postronnymi, lecz funkcjonariuszami. Podał również, że pasażerowie zamówili kurs będąc w Warszawie, podczas gdy skarżący znajdował się w granicach gminy P. i stąd udał się, by podjąć pasażerów.

10 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

11 W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie nie zaistniał opisany w art. 6 ust. 5 u.t.d. wyjątek od zasady wykonywania transportu drogowego taksówką na obszarze określonym w licencji. Licencja na transport drogowy taksówką została udzielona skarżącemu na obszar miasta P., a zatem - co do zasady - mógł on wykonywać przewozy osób taksówką na obszarze objętym licencją, a w drodze wyjątku - poza tym obszarem - jedynie w przypadku, gdyby punktem początkowym albo końcowym przewozu był teren P. Przyjmując na obszarze P. zlecenie wykonania usługi przewozu mógł więc wyruszyć z pasażerem do Warszawy i powrócić z Warszawy bezpośrednio na obszar miasta P. z innym pasażerem lub bez niego, bądź też na wezwanie spoza obszaru przywieźć pasażera na teren P.

12 Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przyjęcie prezentowanej przez skarżącego wykładni art. 6 ust. 5 u.t.d., prowadziłoby do obejścia generalnego zakazu świadczenia usług poza obszarem określonym w zezwoleniu, podważałoby celowość reglamentacji takich przewozów i stanowiłoby o bezprzedmiotowości regulacji.

13 Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w działaniu organów obu instancji nie można doszukać się naruszenia zasad postępowania, bowiem zbadały one wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Rozstrzygnięcia oparły na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny (art. 80 k.p.a.). Stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy uzasadniły w sposób odpowiadający wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

14 Sąd ten zaznaczył, iż nieścisłość, polegająca na umieszczeniu w załączniku do protokołu kontroli błędnej marki kontrolowanego pojazdu, przy prawidłowym określeniu jego numeru rejestracyjnego oraz w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji fotograficznej, stanowi jedynie omyłkę pisarską, która nie ma wpływu na ustalenia stanu faktycznego.

15 W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego R.W. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść orzeczenia, w tym:

16 - art. 7 k.p.a. poprzez oparcie się na okolicznościach wywołanych niedozwoloną prowokacją i na dowodach zebranych w toku tej prowokacji;

17 - art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia okoliczności złożenia zamówienia przez pasażerów na kurs i przyjęcia tego zamówienia przez stronę, w sytuacji, gdy okoliczności te mogły mieć znaczenie dla zastosowania w sprawie art. 6 ust. 5 u.t.d.;

18 - art. 6 ust. 5 u.t.d., poprzez błędną jego wykładnię stanowiącą że przepis ten nie dopuszcza wykonania przewozu w całości poza obszarem określonym w licencji, podczas gdy przepis ten w dwóch wypadkach - zdefiniowanych jako "wyjątki" - na przewóz taki pozwala, stanowi bowiem wprost, że korzystając z tych wyjątków przewóz można wykonać "poza" obszarem określonym w licencji, a więc także w całości poza tym obszarem.

19 Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

20 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, iż zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem prawa procesowego oraz prawa materialnego. Organy skorzystały bowiem z prowokacji i dowodów zebranych w jej efekcie, ponadto organ nie uzyskał potrzebnego i dostępnego materiału dowodowego, a ustalenia w sprawie oparł na fragmentarycznych ustaleniach faktycznych.

21 Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż skoro art. 6 ust. 5 u.t.d. przewiduje możliwość zgodnego z prawem realizowania kursu taksówką poza obszarem wskazanym w licencji, to na organie prowadzącym postępowanie spoczywał obowiązek ustalenia, czy przypadek taki nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie.

22 W realiach niniejszej sprawy "pasażerowie" zamówili kurs znajdując się w Warszawie, podczas gdy skarżący znajdował się w granicach gminy P., skąd udał się by podjąć "pasażerów". Okoliczność ta nie została przez organ zbadana.

23 Zdaniem strony, na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego wskazuje również błędne określenie w protokole kontroli marki pojazdu, którym wykonywany był przewóz.

24 W odniesieniu do zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 6 ust. 5 u.t.d. strona podniosła, że przepis ten dopuszcza - w drodze wyjątku - wykonanie przewozu poza obszarem określonym w licencji. Użyte w ramach tej regulacji słowo "poza" nie może być interpretowane w ten sposób, że przewóz w części ma być realizowany w obszarze określonym w licencji. W świetle analizowanego przepisu brak podstaw by uznać, iż pasażer zamawiający taksówkę spoza obszaru określonego w licencji, mógł ją zamówić wyłącznie na kurs do obszaru określonego w licencji.

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

26 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

27 Na wstępie podkreślenia wymaga, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie.

28 Analiza skargi kasacyjnej wykazała natomiast, że powołane w niej zarzuty sformułowane zostały w sposób wadliwy. Autor skargi kasacyjnej wskazując na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania powołuje bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające zasady postępowania przed organami administracji, bez powiązania ich z przepisami regulującymi przebieg postępowania sądowego. Ponadto zarzut dotyczący art. 6 ust. 5 u.t.d., który jest przepisem o charakterze materialnym błędnie zakwalifikowany został w petitum skargi kasacyjnej jako naruszenie prawa procesowego.

29 Dostrzegając wspomniane nieprawidłowości natury formalnej Naczelny Sąd Administracyjny kierował się względami przedstawionymi w uzasadnieniu uchwały NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1 poz. 1) i stwierdził, że pomimo błędów konstrukcyjnych środka odwoławczego, jego treść - powołane zarzuty i ich uzasadnienie, pozwala na ustalenie granic postępowania kasacyjnego i dokonanie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z całościowej analizy środka odwoławczego wynika bowiem, że wadliwość zaskarżonego wyroku strona wiąże w istocie z zaakceptowaniem przez WSA błędnie ustalonego przez organ stanu faktycznego i oddaleniem skargi pomimo wadliwości postępowania administracyjnego wynikającej z błędnej wykładni art. 6 ust. 5 u.t.d. dopuszczającego wykonywanie przewozu taksówką również poza obszarem określonym w licencji.

30 Zaznaczyć należy, iż - co do zasady - zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niesporny. Jednakże dokonywanie ustaleń faktycznych winno poprzedzać wyznaczenie normy prawnej znajdującej ewentualne zastosowanie w sprawie. O tym jakie okoliczności faktyczne są istotne dla wyjaśnienia i załatwienia sprawy, a co za tym idzie, jaki jest zakres ustaleń, do których dokonania organ prowadzący postępowanie jest zobligowany, decyduje bowiem hipotetyczny stan faktyczny wyrażony w normie prawa materialnego.

31 Zgodnie z art. 6 ust. 5 u.t.d., dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru.

32 Wykładnia tego przepisu była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

33 Sąd ten konsekwentnie podkreślał w swym orzecznictwie, że choć art. 6 ust. 5 u.t.d. przewiduje wyjątek od zasady wykonywania transportu drogowego taksówką na obszarze określonym w licencji - to jednak tylko w sytuacjach w przepisie tym określonych. Dopuszczalne jest więc wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar jak i spoza tego obszaru na obszar objęty licencją - w drodze powrotnej przewozu wykonywanego poza obszar licencji jak i w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Nie ma natomiast możliwości świadczenia usług poza obszarem określonym w licencji. W każdym innym przypadku będzie bowiem miało miejsce świadczenie usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2206/13 i powołane tam orzecznictwo, wyroki z dnia 17 marca 2015 r. - sygn. akt II GSK 272/14 oraz sygn. akt II GSK 1156/14, wyrok z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1260/14, a także wyrok z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II GSK 1874/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl )

34 Przesłanki zastosowania wyjątku z art. 6 ust. 5 u.t.d. powinny być interpretowane w sposób ścisły, przy uwzględnieniu wszystkich metod wykładni - językowej, systemowej i celowościowej. W powołanym orzecznictwie przyjmuje się w związku z tym, że ostatnie zdanie powołanego przepisu dotyczy sytuacji, w której pasażer złożył zamówienie spoza obszaru objętego licencją dla danego przewoźnika w celu przywiezienia tego pasażera spoza obszaru wskazanego w licencji na ten obszar. Nie jest zatem tak, że uprawniony z konkretnej licencji taksówkowej może przyjmować na terenie wskazanym w licencji zlecenia na wykonywanie przewozów na terenie nieobjętym licencją, jak również pojechać z terenu wskazanego w licencji na inny teren i przyjmować następne zlecenia na przewozy na jego obszarze, gdyż wykracza to poza uprawnienia wskazane w art. 6 ust. 4 u.t.d. i poza wyjątki z ust. 5 tego przepisu.

35 Mając na uwadze powyższe, błędna jest proponowana przez wnoszącego skargę kasacyjną wykładnia prowadząca do przyjęcia, że omawiany przepis pozwala wykonywać przewóz poza obszarem określonym w licencji, pod tym tylko warunkiem, że w chwili przyjęcia zlecenia pojazd znajdował się na obszarze określonym w licencji. Trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, iż wykładnia taka prowadzi do obejścia generalnego zakazu świadczenia usług poza obszarem określonym w licencji, pozostaje w sprzeczności z podstawowym celem regulacji, którym jest uporządkowanie rynku usług transportowych, ochrona pasażerów i zabezpieczenie przed praktykami nieuczciwej konkurencji.

36 Z omówionych względów - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - argumentacja przedstawiona przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną nie podważyła skutecznie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do prawidłowości ustaleń faktycznych organu, oceny zgromadzonych dowodów, jak i skutków tego w postaci nałożenia kary za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji.

37 Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w wyniku złożenia zlecenia drogą telefoniczną udał się z obszaru objętego licencją poza ten obszar w celu realizacji przewozu na terenie m. st. Warszawy nie daje podstawy do stwierdzenia, że przewóz ten wykonywany był w warunkach przewidzianych w art. 6 ust. 5 u.t.d., co czyniłoby dopuszczalnym przewóz poza obszarem wskazanym w licencji.

38 Zgodzić należy się również ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego obejmującego m.in. materiał fotograficzny, w tym zdjęcia samochodu i jego dowodu rejestracyjnego, błędne określenie w treści protokołu kontroli marki samochodu, którym wykonywany był przewóz miało charakter oczywistej omyłki i nie świadczyło o wadliwości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych.

39 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo też zaaprobował stanowisko organu, który wobec próby uchylenia się kontrolowanego kierowcy od odpowiedzialności za zaistniałe naruszenie poprzez stwierdzenie, że mogło być ono skutkiem prowokacji funkcjonariuszy organu lub konkurencji, przyjął, że okoliczność kto był pasażerem kontrolowanego pojazdu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, skoro to wykonujący przewóz - zobowiązany do przestrzegania zasad przewidzianych w ustawie o transporcie drogowym i warunków udzielonej mu licencji, jak również ponoszący na podstawie powołanej ustawy zobiektywizowaną, niezależną od winy odpowiedzialność za naruszenia tych zasad i warunków - świadomie podjął się realizacji kursu.

40 Niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które pomimo zarzutu sformułowanego w skardze nie zawiera w tym zakresie szczegółowej argumentacji, mogłyby być ewentualnie kwalifikowane jako naruszenie art. 141 §4 p.p.s.a., jednak skoro zarzutu takiego nie sformułowano w skardze kasacyjnej, nie stał się on przedmiotem osobnej analizy w ramach przeprowadzonej kontroli instancyjnej.

41 Z uwagi na powyższe, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

42 O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 oraz art. 205 §2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz.U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.).