Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2023 r., II GSK 262/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2023 r., II GSK 262/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1024/19 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 marca 2019 r. nr KOC/5280/Dr/17 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 I.

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1024/19, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) po rozpoznaniu skargi A.S. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z 5 marca 2019 r., nr KOC/5280/Dr/17, jak też decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 18 lipca 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i umorzył postępowanie administracyjne.

4 Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

5 Prezydent m. st. Warszawy (organ pierwszej instancji) wymierzył skarżącemu karę pieniężną w kwocie 1715 zł za zajęcie pasa drogowego [...] w dniach 5, 10, 18, 25, 29, 30 maja oraz 1 czerwca 2017 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez ustawienie w pasie drogowym namiotów o powierzchni 24,50 m2.

6 Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy oparta została na przepisach art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze. zm.; dalej: u.d.p.) oraz uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

7 SKO podzieliło ustalenia i ocenę organu pierwszej instancji, oparte na materiale dowodowym potwierdzający zajęcie pasa drogowego, jak również osobę odpowiedzialną za to zajęcie oraz czas zajęcia pasa drogowego, z których wynika, że we wskazanym terminie skarżący dokonał samowolnego zajęcia pasa drogowego w ramach ustawionego w pasie zieleni tzw. miasteczka protestu przed budynkiem [...]. SKO wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi udzielonej w formie decyzji administracyjnej. Jej brak powoduje zastosowanie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

8 Skoro w związku ze zgromadzeniem publicznym przed [...] doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego [...] (bez zezwolenia zarządcy drogi), to podmiotem legitymowanym biernie w zakresie kary z art. 40 ust. 12 u.d.p. jest organizator tego zgromadzenia w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 2017 r. poz. 579; dalej: ustawa - Prawo o zgromadzeniach), czyli skarżący.

9 W wyniku skargi na powyższe rozstrzygnięcie, WSA w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe.

10 WSA podkreślił, że Konstytucja w art. 54 zapewnia każdemu wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Z kolei z art. 57 Konstytucji wynika, że każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (zmienionej następnie Protokołami), ratyfikowanej przez Polskę 19 stycznia 1993 r. (Dz.U. Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej: Konwencja), każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzenia się oraz do swobodnego stowarzyszania się, włącznie z prawem tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla ochrony swoich interesów. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 2 Konwencji, wykonywanie tych praw nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.

11 W ocenie sądu pierwszej instancji, na gruncie Konwencji, jak i Konstytucji, prawo do zgromadzenia jawi się jako podstawowe prawo demokratycznego społeczeństwa i, tak jak prawo do swobody wypowiedzi, jest jednym z fundamentów takiego społeczeństwa. W związku z tym nie może podlegać wykładni zawężającej. Tak rozumiane prawo, obejmuje przypadki zgromadzeń zarówno prywatnych, jak i przeprowadzanych w miejscach publicznych, zarówno demonstracji odbywających się w jednym miejscu, jak i marszy publicznych, a nadto może być wykonywane zarówno przez osoby prywatne, jak i przez organizatorów takich zgromadzeń.

12 Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie organy nie twierdziły i nie dowodziły, by protest utracił charakter zgromadzenia publicznego i nabrał cech zajęcia pasa drogowego pod inne cele realizowane przez skarżącego. Występuje zatem kolizja pomiędzy wartościami prawnie chronionymi, tj. konstytucyjnym prawem do zgromadzeń oraz celami prewencji ogólnej i szczegółowej oraz penalizacji zachowań niezgodnych z prawem na gruncie ustawy o drogach publicznych. Tę kolizję - ze względu na cel posadowienia w pasie drogowym namiotów (służących jako podstawa wymierzenia kary pieniężnej), jakim jest stworzenie swoistego zaplecza gospodarczego zgromadzenia publicznego - należy rozstrzygnąć przyjmując, że zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego podlegającego ustawie - Prawo o zgromadzeniach, nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p.

13 Zatem w sprawie brak było podstawy do nałożenia - na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. - kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na organizatora zgłaszającego zgromadzenie. Zaskarżona decyzja akceptująca nałożenie przez zarządcę drogi - karnych w istocie opłat za zajmowaną na potrzeby zgromadzenia powierzchnię pasa drogowego - stoi w sprzeczności z art. 57 Konstytucji oraz z art. 11 ust 1 i 2 Konwencji. W tym kontekście WSA uznał, że wykładnia prawa dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji uniemożliwiałaby organizowanie zgromadzeń uzależniając je od zgody organu administracji, wbrew zapisom ustawy zasadniczej i Prawa o zgromadzeniach.

14 Mając na uwadze nieprawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej sąd pierwszej instancji uznał, że niezasadnie doszło do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego w stosunku do skarżącego w sytuacji odbywania zgromadzenia, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo o zgromadzeniach.

15 II.

16 Od powyższego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie tego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

17 W skardze kasacyjnej zarzucono:

18 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

19 1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w warunkach uznania, że organy dokonały błędnej wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez uznanie A.S. za zajmującego samowolnie pas drogowy w sytuacji, gdy był on jednocześnie organizatorem zgromadzenia, o którym mowa w art. 18 p.o.z., podczas gdy przepisy obydwu ustaw nie stoją względem siebie w sprzeczności i wykładania art. 40 ust. 12 ust. 1 u.d.p. w zakresie przesłanek nałożenia kary administracyjnoprawnej może być dokonana w oderwaniu od przepisów ustawy Prawo o zgromadzeniach;

20 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

21 2.1. art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz art. 57 Konstytucji w związku z art. 11 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu przez sąd, że A.S. jako organizator zgromadzenia nie miał obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego [...] w dniu 26 kwietnia 2017 r. na umieszczenie w nim namiotów i nie mógł być podmiotem odpowiedzialnym z tytułu kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., podczas gdy przepisy ustawy Prawo o zgromadzeniach nie zwalniają organizatora zgromadzenia z obowiązku przewidzianego w art. 40 ust. 1 u.d.p, co powoduje, że w sytuacji trwałego zajmowania pasa drogowego choćby pod zaplecze techniczne zgromadzenia jest on obowiązany uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na to zajęcie;

22 2.2. art. 19 ust. 1 p.o.z. poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że skoro przepis ten wymaga od organizatora zgromadzenia zapewnienia przebiegu zgromadzenia zgodnie z prawem, to poprzez realizację tego przepisu należy rozumieć także uzyskanie przez organizatora zgromadzenia uprzedniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji zajęcia pasa drogowego nie przez uczestników samego zgromadzenia, lecz jego zaplecze techniczne.

23 Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

25 Skarga kasacyjna jest niezasadna.

26 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), jak też nie występują przesłanki uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a.

27 W myśl art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

28 Skarga kasacyjna organu oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., przy czym w pierwszej kolejności NSA rozpoznał podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Nietrafny jest zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. W zakresie tego zarzutu Kolegium w istocie kwestionuje stosowanie prawa materialnego, bowiem wskazuje na wadliwe uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy ustalony w sprawie stan faktyczny dawał podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego w stosunku do organizatora zgromadzenia.

29 Z tego więc powodu organ jako podstawę zarzutu przyjmuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Natomiast sformułowanie takiej podstawy prawnej zarzutu jest wadą formalną tej części skargi kasacyjnej, gdyż podnosi naruszenie prawa materialnego w podstawie kasacyjnej odnoszącej się do naruszeń procedury. Artykuł 174 pkt 2 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że w ramach tej podstawy kasacyjnej mogą być wykazywane błędy w działaniu sądu pierwszej instancji, który, uchylając zaskarżoną decyzję ze względu na ten rodzaj uchybień, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., którą przyjmuje dla rozpoznawanego zarzutu SKO, należało odwołać się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i powiązać to naruszenie z przepisami procesowymi stosowanymi przez organ, które wadliwie ocenił WSA, jednakże zarzut takiego nie sformułowano.

30 Niezależnie od tego NSA zwraca uwagę, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest niewątpliwy, co potwierdza sam organ i co oznacza, że na etapie postępowania wyjaśniającego nie doszło do naruszeń prawa procesowego, które miałoby wpływ na rozstrzygnięcie, a tylko takie naruszenia mogłyby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną.

31 NSA nie dopatruje się także naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie i ten zarzut został postawiony w sposób wadliwy, jako powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jest on samodzielnym zarzutem, w którym SKO kwestionuje naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez sąd pierwszej instancji. Wada formalna tego zarzutu nie wyklucza jego merytorycznej oceny co wynika z treści uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1).

32 Ze względu na to, że zarzut ten koncentruje się na legitymacji biernej skarżącego, a więc kontekście materialnym wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, ocena zarzutu może być dokonana łącznie z zarzutami materialnymi. W tym zakresie skarga kasacyjna dopatruje się naruszenia prawa, a więc art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz art. 57 Konstytucji. Naruszenie tych przepisów przez sąd pierwszej instancji ma polegać na tym, że sąd dokonał błędnej wykładni tych norm przyjmując, że organizator zgromadzenia publicznego nie ma obowiązku uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy przepisy Prawa o zgromadzeniach nie zwalniają organizatora zgromadzenia z obowiązku uzyskania takiego zezwolenia. Zdaniem NSA zarzut tak postawiony jest zarówno merytorycznie nietrafny, jak i formalnie wadliwy. Wadliwość formalna polega na braku wskazania przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszonych przez sąd pierwszej instancji. Wada ta nie wpływa na ocenę zarzutu ze względu na wcześniej wskazaną uchwałę NSA, jednak jest ona potwierdzeniem niespełnienia przez skargę kasacyjną warunków określonych w ustawie.

33 W warstwie merytorycznej rozpoznawany zarzut jest niezasadny. NSA podziela pogląd sądu pierwszej instancji, że Prawo o zgromadzeniach reguluje podstawową wolność obywatelską i czyni to w sposób wyczerpujący. Oznacza to, że ograniczenia wolności zgromadzeń mogą wynikać z regulacji, która wprost odnosi się do organizacji i przebiegu zgromadzenia. Oczywiście ograniczenia w tym zakresie mogą znajdować się w innych ustawach niż Prawo o zgromadzeniach, jednak wówczas muszą wprost odnosić się do sposobów realizacji tej wolności.

34 Konsekwencją tego musi być stanowisko, że jakiekolwiek ograniczenia wolności zgromadzeń w zakresie miejsca, czasu i sposobu korzystania z niej mają wynikać z przepisów, które taką wolność regulują, niezależnie od tego w jakich aktach prawnych się znajdują. Zawsze jednak mają być wprost odniesione do tej wolności. Zatem ograniczenie wolności zgromadzeń, jak słusznie podkreślił sąd pierwszej instancji, nie może być dokonywane przez pryzmat regulacji, które nie są związane z organizacją i przebiegiem zgromadzenia. Gdyby tak było to wolność zgromadzeń stawałaby się iluzoryczna.

35 Tak więc zajęcie pasa drogowego w ramach zgromadzenia nie może podlegać regulacji określającej zasady zajmowania pasa drogowego przewidzianej w ustawie o drogach publicznych, co oznacza, że przepisy tej ustawy nie mają zastosowania w przypadku odbywania zgromadzenia. Z tego też powodu za niezasadne należy uznać zarzuty materialne skargi kasacyjnej, których istota sprowadza się do przyjęcia, że regulacja zawarta w art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.d.p. w związku z art. 57 Konstytucji nie jest wyłączona w przypadku zgromadzeń.

36 Rozpoznając tak ujęty zarzut należy stwierdzić, że w tym zakresie stanowisko sądu pierwszej instancji jest trafne. Przyjmuje ono wyłączność Prawa o zgromadzeniach, jako regulacji zupełnej dla odbycia zgromadzenia. Na rzecz tego poglądu przemawia to, że określona w art. 57 Konstytucji wolność zgromadzeń ma charakter prawa podstawowego. Może być ona realizowana tylko wówczas, gdy władza publiczna nie ma wpływu na korzystanie z tej wolności, poza sytuacjami wynikającymi wprost z ustawy. Tak tę wolność ujmuje orzecznictwo (zob. np. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2538/13). Oczywiście wolność zgromadzeń może być ograniczana, co wprost wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji, jednak warunki jej ograniczania muszą odnosić się do Prawa o zgromadzeniach i zawsze mają być interpretowane ścieśniająco.

37 NSA podkreśla, że ze względu na wolnościowy wymiar prawa do zgromadzeń, organy władzy publicznej mogą ingerować w tę wolność na zasadach określonych w Prawie o zgromadzeniach i ze wskazaniem, że ma to uzasadnienie w tam określonych wartościach. Z tego powodu art. 14 p.o.z. daje organom władzy publicznej możliwość zakazania odbycia zgromadzenia w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Oznacza to, że organ może przeciwdziałać realizacji wolności zgromadzeń, w sposób wyraźny wskazując powody zakazu.

38 Należy zauważyć, że w trakcie odbywania zgromadzenia organ ma możliwość działania na rzecz ochrony prawem określonych wartości, jeżeli uzna, że są one naruszane. W takich przypadkach może rozwiązać zgromadzenie - stosownie do treści art. 20 p.o.z. Jednak NSA zwraca uwagę, że zarówno zakaz odbycia zgromadzenia, jak i jego rozwiązanie, możliwe jest w sytuacjach określonych w tych przepisach. Z ich treści wynika, że podstawą takich działań nie może być naruszenie jakichkolwiek przepisów. W obu przypadkach ustawa jednoznacznie wskazuje, że ograniczenia w tym zakresie mogą polegać na naruszeniu przepisów Prawa o zgromadzeniach lub przepisów karnych. Zatem nawet naruszenie innych przepisów - niż wskazane - nie może być podstawą ograniczenia wolności zgromadzeń.

39 Mając na uwadze powyżej przedstawione argumenty, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.