Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2022 r., II GSK 257/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2022 r., II GSK 257/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 8 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1025/19 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 marca 2019 r. nr KOC/1094/Dr/18 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od A.S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 8 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1025/19 po rozpoznaniu skargi A.S. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z 8 marca 2019 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 16 stycznia 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia oraz umorzył postępowanie administracyjne.

3 Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy (organ pierwszej instancji) z 16 stycznia 2018 r. o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w kwocie 3580,00 zł za zajęcie pasa drogowego [...] w dniach [...] 2016 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez ustawienie w pasie drogowym namiotów o powierzchni 44,75 m2. Kolegium podzieliło ustalenia i ocenę organu pierwszej instancji, z których wynika, że we wskazanych terminach skarżący dokonał samowolnego zajęcia pasa drogowego w ramach ustawionego w pasie zieleni tzw. miasteczka protestu przed [...], gromadząc w tym zakresie materiał dowodowy potwierdzający zajęcie pasa drogowego i jego rozmiar, jak również osobę odpowiedzialną za to zajęcie oraz czas zajęcia pasa drogowego. Zdaniem SKO, z akt sprawy wynika, że to skarżący był organizatorem protestu w ramach którego ustawione zostały namioty.

5 Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę na decyzję Kolegium, z której wynika, że nie zgadza się z decyzjami organów obu instancji wydanymi w tej sprawie.

6 W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, wskazując m.in. że w sprawie nie budzi wątpliwości, że "Miasteczko Protestu", w ramach którego zostały ustawione naniesienia, za które zarządca drogi wymierzył karę pieniężną, znalazły się w pasie drogowym z inicjatywy skarżącego – jako organizatora protestu, a ponadto umieszczenie ich w pasie drogowym wymagało zezwolenia zarządcy drogi niezależnie od przepisów ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2018 r. poz. 408; dalej jako: p.o.z.), ponieważ brak jest kolizji tych przepisów z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm., dalej jako: u.d.p.).

7 WSA w Warszawie uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe.

8 Zdaniem WSA niezasadnie doszło do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego w stosunku do skarżącego w sytuacji odbywania zgromadzenia publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 p.o.z. W ocenie sądu, skarżący jako organizator zgromadzenia, które może przybierać różne formy i przebiegać w różny sposób, a zatem mogą wiązać się również z ustawieniem namiotów służących celom protestu (np. dla oplakatowania informacjami o celu protestu, dla składowania wody, żywności, czy rzeczy osobistych uczestników protestu nierzadko przyjeżdżających z innych części kraju), nie mógł być równocześnie uznany za podmiot, o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p.

9 Sąd pierwszej instancji wskazał, że organizacja zgromadzenia publicznego jest uprawnieniem wynikającym z art. 54 i art. 57 Konstytucji RP oraz z ustawy p.o.z. WSA odwołał się również do art. 11 ust. 1 i ust. 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w skrócie: EKPC) oraz decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 lipca 2009 r. (10659/03), która stwierdza, że nawet ewentualne niedopełnienie obowiązku notyfikacji zgromadzenia nie daje prawa organom państwa do ingerencji w prawo do organizowania pokojowych zgromadzeń i brania w nich udziału. WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ nie twierdził i nie dowodził, by protest utracił charakter zgromadzenia publicznego i nabrał cech zajęcia pasa drogowego pod inne cele realizowane przez skarżącego. Zdaniem sądu pierwszej instancji występuje zatem kolizja pomiędzy wartościami prawnie chronionymi, tj. konstytucyjnym prawem do zgromadzeń oraz celami prewencji ogólnej i szczegółowej oraz penalizacji zachowań niezgodnych z prawem na gruncie u.d.p. Tę kolizję – ze względu na cel posadowienia w pasie drogowym namiotów, jakim jest stworzenie swoistego zaplecza gospodarczego zgromadzenia publicznego – należy rozstrzygnąć przyjmując, że zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego podlegającego ustawie p.o.z., nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. Wymóg uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele związane z organizacją zgromadzenia na podstawie u.d.p., stanowiłby ograniczenie uprawnienia konstytucyjnego i zasad korzystania z niego na podstawie p.o.z. W konsekwencji, zdaniem WSA brak było podstawy do nałożenia – na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. – kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na organizatora zgłaszającego zgromadzenie.

10 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. SKO wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., SKO zarzuciło naruszenie:

11 I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

12 1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w warunkach uznania, że organy dokonały błędnej wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez uznanie skarżącego za zajmującego samowolnie pas drogowy w sytuacji, gdy był on jednocześnie organizatorem zgromadzenia, o którym mowa w art. 18 p.o.z., podczas gdy przepisy obydwu ustaw nie stoją względem siebie w sprzeczności i wykładnia art. 40 ust. 12 ust. 1 u.d.p. w zakresie przesłanek nałożenia kary administracyjnoprawnej może być dokonana w oderwaniu od przepisów ustawy p.o.z.;

13 2. przepisów prawa materialnego, tj.:

14 2.1. art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz art. 57 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1 EKPC, poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu przez sąd, że skarżący jako organizator zgromadzenia nie miał obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego [...] w dniach [...] 2016 r. na umieszczenie w nim namiotów i nie mógł być podmiotem odpowiedzialnym z tytułu kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., podczas gdy przepisy ustawy p.o.z. nie zwalniają organizatora zgromadzenia z obowiązku przewidzianego w art. 40 ust. 1 u.d.p, co powoduje, że w sytuacji trwałego zajmowania pasa drogowego choćby pod zaplecze techniczne zgromadzenia jest on obowiązany uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na to zajęcie;

15 2.2. art. 19 ust. 1 p.o.z. poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że skoro przepis ten wymaga od organizatora zgromadzenia zapewnienia przebiegu zgromadzenia zgodnie z prawem, to poprzez realizację tego przepisu należy rozumieć także uzyskanie przez organizatora zgromadzenia uprzedniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji zajęcia pasa drogowego nie przez uczestników samego zgromadzenia, lecz jego zaplecze techniczne.

16 Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

17 W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które nie zostały zapłacone w całości ani w części, a także poparł wniosek o przeprowadzenie rozprawy.

18 Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 29 czerwca 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania w dniu 8 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania.

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

21 Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

22 Skarga kasacyjna Kolegium oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, sąd drugiej instancji rozpoznaje w pierwszej kolejności podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej odnosi się do zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi zastrzeżeń albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

23 Skarga kasacyjna Kolegium ma usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

24 W ocenie NSA nietrafny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przepisów postępowania. W zakresie tego zarzutu Kolegium w istocie kwestionuje stosowanie prawa materialnego, bowiem wskazuje na wadliwe uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy ustalony w sprawie stan faktyczny dawał podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego w stosunku do organizatora zgromadzenia.

25 Z tego więc powodu organ jako podstawę zarzutu przyjmuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Natomiast sformułowanie takiej podstawy prawnej zarzutu jest wadą formalną tej części skargi kasacyjnej, gdyż podnosi naruszenie prawa materialnego w podstawie kasacyjnej odnoszącej się do naruszeń procedury. Artykuł 174 pkt 2 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że w ramach tej podstawy kasacyjnej mogą być wykazywane błędy w działaniu sądu pierwszej instancji, który uchylając zaskarżoną decyzję ze względu na ten rodzaj uchybień narusza treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

26 Tak więc w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a taką przyjmuje dla rozpoznawanego zarzutu Kolegium, należało odwołać się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i powiązać to naruszenie z przepisami procesowymi stosowanymi przed organem. Ponieważ zarzut takiego związku nie podnosi, to przyjąć należy, że jest on wadliwy i jako taki nie może być podstawą weryfikacji skarżonego wyroku.

27 NSA zauważa i podkreśla, że kontrola kasacyjna wyroku może być dokonywana tylko w jednoznacznie określonych przez stronę granicach i tylko z punktu widzenia naruszeń wskazanych przez stronę. Sąd drugiej instancji w tym zakresie nie może czynić żadnych ustaleń z urzędu. Z tych powodów rozpoznawany zarzut należało uznać za chybiony.

28 Inaczej należy ocenić zarzut podnoszony w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ramach tego zarzutu Kolegium nie odsyła do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co jest brakiem formalnym, jednak z treści zarzutu jasno wynika, że organ czyni sądowi pierwszej instancji zarzut wadliwego uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania w sytuacji, gdy były podstawy do nałożenia kary na organizatora zgromadzenia, a więc dopatruje się wadliwości wykładni art. 40 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz art. 57 Konstytucji RP co do podmiotu zajmującego pas drogowy uznając, że jest nim również organizator zgromadzenia.

29 Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu NSA uznaje, że jest on trafny, zatem pogląd sądu pierwszej instancji, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do stosowania art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest błędny. Jednak uzasadnienie tak sformułowanej tezy musi wychodzić od konstrukcji przepisu stanowiącego podstawę nałożenia kary, a zasadniczo od określenia granic sprawy administracyjnej będącej przedmiotem takiego postępowania. Sąd drugiej instancji podkreśla, że z treści art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. wynika, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której stanowią art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ustawy wymierza się karę administracyjną. Jednak jest oczywiste, że podmiotem, któremu może być wymierzona kara jest ten, kto faktycznie zajmuje pas drogowy. Zatem wymierzenie kary wymaga jednoznacznego rozstrzygnięcia kto zajmuje pas drogowy. W ocenie NSA podmiotem zajmującym pas drogowy nie może być organizator zgromadzenia, natomiast może nim być osoba będąca tym organizatorem w przeszłości, jednak pod warunkiem, że faktycznie w chwili prowadzenia postępowania zajmuje pas drogowy bez zezwolenia.

30 NSA zwraca uwagę, że w rozpoznawanej sprawie zgłoszenie zgromadzenia odnosiło się do innego czasu niż okres stwierdzonego w postępowaniu zajęcia pasa drogowego, zatem łączenie zajęcia pasa z realizacją wolności zgromadzeń jest związkiem nieuprawnionym, bo nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Tak więc przyjęcie przez sąd pierwszej instancji takiego związku jako faktu oczywistego jest działaniem nieuprawnionym. Z tego więc powodu rozpoznawany zarzut, który ten związek czyni główną osią argumentacji uzasadnienia wyroku należało uznać za zasadny.

31 Mając na uwadze powyższe sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny zarzutów skargi z przedstawionej wyżej perspektywy prawnej.

32 Biorąc powyższe pod uwagę i treść art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

33 Sąd drugiej instancji rozpoznając skargę kasacyjną odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Kolegium mając na uwadze sytuację skarżącego oraz charakter sprawy, co przemawiało za uznaniem, że w tej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony – zgodnie z art. 207 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).