Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r., II GSK 2550/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r., II GSK 2550/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków (spr) Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Po 49/14 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. Spółki z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w P. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn.. akt I SA/Po 49/14 oddalił skargę P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych.

3 Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Pile (dalej: organ pierwszej instancji) wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych stanowiącego własność P. sp. z o.o. w związku z uzyskaniem informacji, że automat o nazwie FLAT, nr fabryczny [...], posiadający poświadczenie rejestracji [...] z [...] października 2008 r. może nie spełniać warunków dla automatów do gier o niskich wygranych, o których mowa w art. 129 ust. 3 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz.1540 ze zm., w skrócie u.g.h.).

5 Spółka została wezwana do przeprowadzenia badań kontrolnych spornego automatu przez jednostkę badającą posiadającą stosowne upoważnienie Ministra Finansów, Izbę Celną w P. – Wydział Laboratorium Celne. Przeprowadzone badanie zakończyło się wynikiem negatywnym, który został opisany w opinii z [...] lutego 2013 r, nr [...]. Przeprowadzone badanie sprawdzające wykazało, że wysokość jednorazowej maksymalnej wygranej na automacie wynosi w zależności od rodzaju gry 50 lub 600 zł, w sytuacji gdy maksymalna stawka za udział w jednej grze wynosi dla wszystkich dostępnych na automacie gier 10 zł.

6 Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Naczelnik Urzędu Celnego w P. cofnął rejestrację automatu do gier o niskich wygranych o nazwie FLAT nr [...] posiadającego poświadczenie rejestracji z [...] października 2008 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że automat nie spełnia warunków określonych w art. 129 ust. 3 u.g.h. zgodnie, z którym wartość jednorazowej wygranej nie może wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł.

7 Tym samym stan rzeczywisty automatu okazał się niezgodny z warunkami rejestracji.

8 Dyrektor Izby Celnej w P. (dalej: Dyrektor lub organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podał, że w oparciu o opinię z [...] lutego 2013 r., sporządzoną przez Izbę Celną w P. – Wydział Laboratorium Celne, miał wszelkie podstawy, by cofnąć rejestrację spornego automatu do gier o niskich wygranych o nazwie FLAT nr [...], który nie spełnia warunków określonych w art. 129 ust. 3 u.g.h. Za bezpodstawne uznał zarzuty naruszenia art. 8 i art. 23 ust. 2 i 3 u.g.h., gdyż sposób wyznaczenia jednostki badającej do przeprowadzenia badania sprawdzającego automatu lub urządzenia do gier, został odrębnie uregulowany w ustawie o grach hazardowych i nie zachodzi potrzeba wydania postanowienia o powołaniu jednostki badającej ani zaliczenia uzyskanej opinii w poczet materiału dowodowego odrębnym postanowieniem. Nie uznał też zarzutu braku bezstronności Izby Celnej w P., jako jednostki badającej, będącej w strukturach służby celnej oraz długotrwałości postępowania, gdyż organ kilkakrotnie przedłużał termin do wykonania badania w trybie art. 23 u.g.h. na wniosek spółki. Nie zgodził się również z zarzutem wymogu notyfikacji ustawy o grach hazardowych, gdyż nawet Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 19 lipca 2012 w sprawach C-213/11, C-213/11 i C-217/11 nie zajął jasnego stanowiska w tej kwestii i nie stwierdził, że objęte nim przepisy przejściowe są przepisami technicznymi, które wobec uchybienia notyfikacji Komisji Europejskiej nie powinny być stosowane. Podkreślił również, że podstawą do cofnięcia rejestracji automatu był przepis art. 23a ust. 7 u.g.h., który został dodany przepisem art. 1 pkt 9 ustawy z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 137, poz. 779) a ustawa ta była notyfikowana Komisji Europejskiej w dniu 16 września 2010 r. pod nr 2010/0622/PL.

9 Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem spółka wywiodła skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa procesowego. Zarzuty zostały ściśle związane z zasadnością zastosowania w sprawie prawa materialnego. Zdaniem spółki w chwili wszczęcia postępowania automat posiadał ważne dokumenty rejestrowe oraz poświadczenie rejestracji a organy państwa wyraziły zgodę na jego funkcjonowanie w obrocie gospodarczym. Miał nienaruszone plomby, co dowodzi że jego stan od rejestracji nie uległ zmianie i nie było potrzeby badania przez jednostkę badającą, której bezstronność budzi wątpliwości. W konsekwencji spółka zanegowała wynik badania Jednostki Badającej.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 212, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

11 Sąd I instancji wskazał, że ponowna analiza dokumentów rejestracyjnych spornego automatu dokonana została w związku z wejściem w życie nowej ustawy o grach hazardowych i regulacji zawartej w art. 129 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 1 u.g.h. Wątpliwości potwierdziła Jednostka Badająca w wydanej opinii. Sąd nie dopatrzył się także wadliwości postępowania w sprawie cofnięcia rejestracji i sposobu wykazania czy automat spełnia ustawowe warunki. Odwołał się do ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, że cofnięcie rejestracji automatu wymaga opinii jednostki badającej, który to wymóg został potwierdzony nowelizacją ustawy o grach hazardowych przez wprowadzenia art. 23b określającego procedurę badania sprawdzającego automatu. Badanie przeprowadza jednostka badająca a jego wynik nie jest opinią biegłych w rozumieniu art. 197 o.p. i nie możne go takowa opinia zastąpić. Z tej racji nie można skutecznie żądać wyłączenia wszystkich pracowników laboratorium jako biegłych czy też laboratorium jako całej instytucji ani też jej zweryfikować inną opinią biegłego. Nadto w świetle art. 129 ust. 3 u.g.h. nie ma znaczenia, czy rozpoczęcie gry jest możliwe od licznika "KREDYT" czy "BANK", istotna jest stawka za udział w jednej grze i wysokość możliwej wygranej. Sąd I instancji uznał, że dokonana przez organy wykładnia art. 129 ust. 3 u.g.h. w okolicznościach faktycznych sprawy jest prawidłowa, co przesądza o trafności stanowiska organów co do istnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o cofnięciu rejestracji przedmiotowego automatu.

12 Skargę kasacyjną wniosła spółka, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie:

13 - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię art. 23f ust. 1-6 u.g.h. polegająca na uznaniu, że przepis ten stanowi, iż podanie do publicznej wiadomości wykazu jednostek badających upoważnionych do badania technicznych automatów i urządzeń do gier, stanowi wystarczającą podstawę do zwrócenia się z odpowiednim zleceniem; art. 129 ust. 3 u.g.h. polegającą na mylnym uznaniu, że automat nie spełnia ponadto wymogów art. 129 ust. 3 u.g.h. w zakresie maksymalnej stawki za pojedynczą grę, gdyż umożliwia przekraczanie wartości maksymalnej stawki w wyniku kontynuacji gry za uzyskane wygrane; przyjęte przez sąd założenie pojęcia gry i jednorazowej wygranej nie wynika z treści przepisu, który rozróżnia gry pojedyncze oraz gry podlegające kontynuacji,

14 - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art.180, art. 181 i art. 122 o.p. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organy materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej. Nie dostrzegł, że materiał ten mógł zostać uzupełniony o przesłuchanie świadków i niezależne ekspertyzy a wręcz uznał, że opinii z badania sprawdzającego nie da się kwestionować innymi środkami dowodowymi, co jest wprost sprzeczne z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu czy zasadą prawdy obiektywnej.

15 Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz spółki należnych kosztów postępowania.

16 Uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi rozwiniecie powyższych zarzutów w którym podkreślono, ze dowód z opinii jednostki badającej nie może i nie powinien być dowodem wyłącznym, w szczególności w sytuacji, gdy zgłaszane są inne dowody przez uczestnika podważające posiadanie upoważnienia Ministra Finansów przez jednostkę badającą. Źródło uprawnienia jednostek badających tkwi bowiem w upoważnieniu, a nie w publikacji wykazu na stronie internetowej.

17 Na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, gdyż podstawą prawną cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych był art. 23a ust. 7 u.g.h., którego obrazy nie zarzucono.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

20 Przedmiotem kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Sądu I instancji oddalający skargę P. sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z [...] listopada 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą cofnięto skarżącej rejestrację automatu do gier o niskich wygranych o nazwie FLAT, nr fabryczny [...], nr poświadczenia rejestracji [...], gdyż jak wynika z opinii jednostki badającej z [...] lutego 2013 r. automat ten nie spełnia warunków określonych w ustawie. W podstawie prawnej wydanej decyzji Dyrektor Izby Celnej wskazał art. 23a ust. 7 ustawy o grach hazardowych w związku z niespełnieniem wymogów określonych w art. 129 ust. 3 tej ustawy.

21 . W pierwszej kolejności należy zauważyć, że stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

22 Z kolei w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga ich prawidłowego określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

23 Z postawionych w skardze zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi spółki na tę decyzję, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Istota zaś tego sporu, jak wynika to z zarzutów adresowanych wobec zaskarżonego wyroku, wyraża się w podważeniu jego zgodności z prawem z punktu widzenia prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie oraz prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, zwłaszcza zaś przepisów ustawy o grach hazardowych odnoszących się do wyłączności prowadzenia badań kontrolnych przez jednostki badające wskazane przez Ministra Finansów.

24 Zarzuty oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., wyraźnie adresowane są wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, są niewystarczające z punktu widzenia oceny ich skuteczności. Uznać należy ograniczenie się przez autora skargi kasacyjnej wyłącznie do wskazania, jako naruszonych, przepisów art. 3 §1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiazaniu z art. 122, 180 i 181 o.p. bez wyjaśnienia na czym polegało ich naruszenie, a przede wszystkim bez wykazania, jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie wskazanych przepisów czyni je nieskutecznymi. Przez "wpływ", o którym mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. W kontrolowanej sprawie argumentacji tej zabrakło.

25 Również zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 23 f ust. 1-6 u.g.h. oraz art. 129 ust. 3 tej ustawy należało uznać za niezasadny. Należy wskazać, że z art. 23f ust. 1 i ust. 6 u.g.h. wynika, że jednostką badającą, która może przeprowadzić badania automatów jest jednostka posiadająca upoważnienie do badań udzielone przez Ministra Finansów i umieszczona przez ministra w wykazie podanym do publicznej wiadomości na stronie internetowej. Przyjmując zatem wykładnie literalną wskazanego przepisu, czego domaga się skarżąca kasacyjnie spółka, nie ma wątpliwości, że jeżeli badanie przeprowadziła jednostka badająca posiadająca aktualne upoważnienie Ministra Finansów i umieszczona w podanym do publicznej wiadomości wykazie upoważnionych jednostek badających, a wynik badania stwierdza, że urządzenie nie spełnia warunków ustawowych to brak jest podstaw do kwestionowania nie tylko uprawnień jednostki badającej ale też, przy braku dowodów przeciwnych wyniku badania.

26 Podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawie cofnięcia rejestracji automatu nie podlega ocenie prawidłowość procesu udzielania przez Ministra Finansów upoważnienia do wydawania upoważnienia do wykonywania badań. Przeprowadzenie badania jest etapem kontroli prawidłowości wykorzystywania zezwolenia do gier na automatach. Negatywny wynik jest istotnym elementem ustalania stanu faktycznego w postępowaniu o cofniecie rejestracji automatu i strona może go negować. Przeciwstawiać własne argumenty i odmienną opinię specjalistów celem jego podważenia czego jednak nie uczyniła. W postępowaniu tym nie może być jednak kwestionowana prawidłowość udzielania przez Ministra Finansów upoważnienia jednostce badającej ani też kompetencji tej jednostki (zobacz wyrok NSA z 17.03.2016 r. sygn. akt II GSK 2105/14, z 24.02.2016 r. sygn. akt II GSK 1773/14).

27 Zgodnie z art.23f ust. 2, upoważnienie do przeprowadzenie badań sprawdzających automatów do gier udzielane jest przez Ministra Finansów w odrębnym postępowaniu zainicjowanym przez jednostkę badająca. W postępowaniu tym jednostka wnioskująca o udzielenie upoważnienia musi wykazać, że spełnia wymagania określone w art. 23f ust. 1 u.g.h. poprzez przedstawienie dokumentacji określonej w art. 23f ust. 2 u.g.h. Odmowa udzielenia upoważnienia, jak również jego cofniecie ma formę decyzji administracyjnej (art. 23f ust. 4 i 5 u.g.h.). Stronami tego postępowania są wyłączne jednostka badająca i organ udzielający upoważnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zatem możliwe, aby w innym postępowaniu badać prawidłowość procedury udzielenia jednostce badającej upoważnienia. Nie ma też podstaw w sytuacji, kiedy jednostka badająca widniała we wskazanym wykazie Ministra Finansów, co jest nesporne, kwestionować jej uprawnień. Stąd zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za chybiony, tym bardziej gdy zarzuca on błędną wykładnię art. 23f ust. 1 do 6 u.g.h, nie precyzując o naruszenie którego ustępu chodzi i na czym błędna interpretacja polegała.

28 Odnosząc się do błędnej wykładni art. 129 ust. 3 w związku z art. 192 ust. 3 u.g.h. wskazać należy, że stosownie do treści art. 129 ust. 1 u.g.h. działalność w zakresie organizowania gry na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono jest prowadzona według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast zgodnie z art. 129 ust. 3 u.g.h., przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł. Jednostka badająca ustaliła m.in., iż przedmiotowy automat nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 129 ust. 3 u.g.h. w zakresie maksymalnej jednorazowej wygranej i maksymalnej stawki za grę. Przedmiotem rozważań zarówno organów jak i Sądu I instancji nie był art. 192 u.g.h, gdyż takowego w ustawie nie ma. Ostatni przepis ustawy o grach hazardowych to art. 145. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił również powyższego zarzutu w jej uzasadnieniu. Powyższa konstatacja skutkuje uznaniem kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej za niezasadny.

29 Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty strony skarżącej zwalczające uprawnienie występującej w sprawie jednostki badającej do badania automatów do gier o niskich wygranych nie mają uzasadnienia w prawie a zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieusprawiedliwione, co powoduje, że skarga kasacyjna u uwagi na jej nieskuteczność podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postepowania kasacyjnego Naczelny Sąd administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.