Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017 r., II GSK 2498/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017 r., II GSK 2498/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 936/15 w sprawie ze skargi [A.] na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu na czynności kontrolne 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. odrzuca skargę; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 4. nakazuje zwrócić [A.] z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 200 (słownie: dwieście) złotych wpisu uiszczonego od skargi.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 936/15, po rozpoznaniu skargi [A.] na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, 1/ stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2014 r. oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

3 I

4 Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

5 W dniu [...] października 2014 r. Oddział ZUS w P. wszczął kontrolę u płatnika składek [A.].

6 Pismem z dnia [...] października 2014 r. spółka wniosła sprzeciw na wykonywanie czynności kontrolnych przez inspektorów ZUS, którzy za pośrednictwem poczty wysyłali do świadków wezwania do złożenia zeznań w formie korespondencyjnej. O fakcie tym spółka dowiedziała się w dniu [...] października 2014 r.

7 Decyzją z dnia [...] października 2014 r. ZUS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na trzydniowy termin na wniesienie sprzeciwu, określony w art. 84c ust. 3 i 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.s.d.g.). ZUS podkreślił, iż do postępowań w zakresie rozpatrywania sprzeciwu stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie, po rozpoznaniu odwołania spółki Prezes ZUS decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] października 2014 r. Po odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu organ kontynuował czynności kontrolne.

8 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [A.], domagając się stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.s.u.s.); art. 84c ust. 1, 9 i 12 u.s.d.g. w zw. z art. 92a u.s.u.s.; art. 84c ust. 3 u.s.d.g.; art. 79a ust. 6 pkt 9 u.s.d.g. w zw. z art. 6 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.).

9 W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej odrzucenie. Powołując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja jako akt wydany w postępowaniu kontrolnym, dotyczącym sprzeciwu, nie została podjęta w postępowaniu administracyjnym, nie podlega kontroli sądów administracyjnych i skarga do sądu administracyjnego na nią nie przysługuje.

10 Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sad Administracyjny stwierdził nieważność decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją.

11 Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję ZUS z [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu podlega kontroli sądu administracyjnego, sprawowanej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Powołana przez organ uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, odnosi się do kwestii innej niż określona w zaskarżonym rozstrzygnięciu, ponieważ jej przedmiotem była dopuszczalność skargi na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c u.s.d.g., a więc na rozstrzygnięcie odnoszące się do meritum sprawy wynikłej w postępowaniu kontrolnym. Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga zasadności samego sprzeciwu, lecz na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 84c ust. 9 i 16 u.s.d.g. odnosi się do kwestii procesowej - dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli. W związku z powyższym WSA nie uwzględnił wniosku Prezesa ZUS o odrzucenie skargi.

12 Sąd podniósł, że wbrew przyjętej przez organy obu instancji formie załatwienia sprawy - decyzji, odmowa wszczęcia postępowania powinna nastąpić postanowieniem, zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a. Jeżeli zatem organ stwierdził, iż niewniesienie sprzeciwu w terminie określonym w art. 84c ust. 3 u.s.d.g. stanowi przesłankę z art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania z innych przyczyn, winien wydać w tym przedmiocie postanowienie.

13 Za zasadne WSA uznał żądanie skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji, jako wydanych bez podstawy prawnej. Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa Sąd podniósł, że "brak podstawy prawnej" oznacza m.in. wydanie decyzji w sprawie, dla której k.p.a. przewiduje inną formę jej załatwienia. Zdaniem Sądu, wydanie rozstrzygnięcia w niewłaściwej formie pociąga za sobą nie tylko daleko idące konsekwencje w odniesieniu do postępowań odwoławczych, ale rodzi również nieodwracalne skutki w zakresie ewentualnych postępowań nadzwyczajnych.

14 Sąd podkreślił zatem, że wobec wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, na obecnym etapie niemożliwa jest ocena zarzutów merytorycznych skargi. Sąd zobligowany był wyłącznie do kontroli prawidłowości zaskarżonego aktu, tj. decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu.

15 II

16 Skargę kasacyjną złożył Prezes ZUS, zaskarżając wyrok w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

17 Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. Z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

18 I. prawa materialnego poprzez:

19 - błędne nieuwzględnienie art. 83b u.s.u.s. stanowiącego, że w sytuacji, gdy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję;

20 II. przepisów postępowania poprzez:

21 - pominięcie przy rozpatrywaniu tej sprawy art. 269 p.p.s.a., przewidującego, że w sytuacji gdy skład sądu rozpoznającego sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, winien przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

22 Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

24 Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

25 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jedną z przesłanek nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. jest niedopuszczalność drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

26 Sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 p.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności (por. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 472 oraz postanowienie NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 419/11, LEX nr 992574).

27 W myśl art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

28 Sprawa dotyczy zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu – chodzi tu o możliwość zaskarżenia do Sądu I instancji decyzji utrzymującej w mocy, po rozpatrzeniu odwołania, decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu na podstawie art. 84c ust. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2013.672). W niniejszej sprawie organ działając na wniosek skarżącej, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia sprzeciwu, nazywając to rozstrzygnięcie decyzją. Rozstrzygnięcie to zostało, wskutek złożonego odwołania, utrzymane w mocy decyzją zaskarżoną. W tym kontekście wskazać należy, że organ błędnie uznał, że odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze decyzji, bowiem jak stanowi art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to przysługuje zażalenie, stosownie do § 2 wskazanego artykułu. Wydane rozstrzygnięcie organu spełnia jednak wszelkie wymogi, aby uznać je za postanowienie, co powoduje, że w istocie mamy w niniejszej sprawie do czynienia z postanowieniem, błędnie nazwanym przez organ decyzją. Kwestia samej formy rozstrzygnięcia żądania wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu jest wszakże wtórna w stosunku do istoty problemu, jaki wyłonił się w związku z zaskarżonym orzeczeniem.

29 Należy bowiem podkreślić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega kontroli sądów administracyjnych, skoro jest jednym z orzeczeń wydanych w ramach postępowań prowadzonych na podstawie art. 84c ustawy wyżej cytowanej o swobodzie działalności gospodarczej (podobnie wyrok NSA z 31 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1277/14; zob. też postanowienie NSA z 17 września 2014 r., sygn. akt II GSK 2075/14; postanowienie NSA z 21 października 2014 r., sygn. akt II GSK 2368/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

30 Konieczne jest w tym zakresie odwołanie się do zasady wyrażonej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13 (opubl. w: ONSAiWSA 2014/4/55, OSP 2014/7-8/69, LEX nr 1408525).

31 Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do tej uchwały wyraźnie wskazał, że Rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Przepisy tego rozdziału regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Oznacza to, że określone formy rozpatrzenia sprzeciwu oraz przyznane na to postanowienie prawo zażalenia, nie są zaliczone do postępowania administracyjnego i nie wynikają z regulacji materialnoprawnej, wyznaczanymi uprawnieniami lub obowiązkami materialnoprawnymi. Wynika to jedynie z pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę. Nie rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy. Odwołanie się w art. 84c ust. 16 do wąskiego zakresu stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie nie powoduje zaliczenia postępowania z ust. 9 i 10 tego przepisu do postępowania administracyjnego. W związku z tym, że właściwość sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na postanowienia wyznaczana jest pojęciem postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, to właściwość sądu administracyjnego regulowana jest ustawami materialnoprawnymi przyjmującymi formę postanowienia. Dopiero wynik kontroli może spowodować wydanie rozstrzygnięcia kształtujące uprawnienia lub obowiązki podlegające zaskarżeniu na zasadach ogólnych dla władczej formy działania organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z 31 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1277/14; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

32 Właściwość sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), a z takim w istocie rozstrzygnięciem mamy do czynienie na gruncie niniejszej sprawy, wyznaczona jest pojęciem postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. O przyjęciu w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. pojęcia prawnego postępowania administracyjnego w znaczeniu postępowania administracyjnego nadanego regulacją k.p.a. i Ordynacji podatkowej przesądza wprowadzenie do określenia zakresu zaskarżalności postanowień pojęcia postępowania administracyjnego, a nie określenia tylko formy działania "postanowieniem", bez wyznaczenia trybu, w którym postanowienia są wydawane. Przyjęte rozwiązanie prawne w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie daje podstawy do rozstrzygnięcia postawionego zagadnienia prawnego w ten sposób, że na rozstrzygnięcie o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c s.d.g. przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ponieważ nie jest to rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 31 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1277/14; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma również wątpliwości, że zaskarżona decyzja (w istocie postanowienie) organu z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy rozpatrzenia sprzeciwu nie stanowi także innego niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. postanowienie NSA z 17 września 2014 r., sygn. akt II GSK 2075/14; postanowienie NSA z 21 października 2014 r., sygn. akt II GSK 2368/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

33 Wykładnia art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 84c s.d.g. dokonana przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie jest zatem sprzeczna ze stanowiskiem wyrażonym przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyżej opisanej w uchwale z dnia 13 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GPS 3/13.

34 Dodać należy, że z omówionych powodów NSA rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu prawnego sądu kasacyjnego wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 20 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2911/14 (dostępnym w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), którym w analogicznym stanie faktycznym sprawy dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, przyjęto dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego.

35 Skarżący kasacyjnie nie wskazywał zarzutu nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. jednak można zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, iż powyższe wskazuje, że tym samym Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z omawianego przepisu wynika, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odnosi się tylko do konkretnych spraw, ale do wszystkich spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, w których miałby być stosowany interpretowany przepis prawa. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 741). Jedyną zatem możliwością odstąpienia od stanowiska zawartego w uchwale stanowi wystąpienie przez skład niepodzielający tego stanowiska do odpowiedniego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z zagadnieniem prawnym (por.: wyroki NSA z 13 marca 2008 r., sygn. akt II FSK 147/07, z 26 lutego 2009 r., sygn. akt I FSK 1379/08 oraz A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004 r., s. 226 i n.).

36 Wobec powyższego uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę na podstawie art. 189 p.p.s.a.

37 Należy podkreślić, iż wobec stwierdzenia, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zbędne było odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do meritum sprawy, to jest pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 420/06, opubl. Monitor Prawniczy 2008/4/217).

38 Natomiast w sytuacji, w której powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej były okoliczności podjęte i zbadane z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd ten odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a.

39 Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nakazano zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi.