Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2015 r., II GSK 2473/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2015 r., II GSK 2473/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzena Zielińska Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 629/13 w sprawie ze skargi D. W na decyzję Dyrektora K-P Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 629/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...],a ponadto stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

3 Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym:

4 Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR) we W. decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. przyznał D. W. płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 8 maja 2012 r. wpłynął wniosek D. W. o przyznanie płatności na rok 2012. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono nieprawidłowość polegającą na zadeklarowaniu na działce rolnej D nieodpowiedniej rośliny w plonie głównym, tj. owsa jarego z wsiewką roślin motylkowatych drobnonasiennych, która nie jest wymieniona w załączniku nr 4 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013(Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), dalej jako rozporządzenie MRiRW z 26.02.2009 r.

5 Dominik Walczak złożył odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że sporządzając plan rolnośrodowiskowy uwzględnił rośliny, które zaproponowała mu doradca rolnośrodowiskowy, B. M. Otrzymał wykaz grup roślin do zastosowania w zmianowaniu dla Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone, zamieszczony w aplikacji do sporządzania Planu Rolnośrodowiskowego ściągniętego ze strony Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dopiskiem, że jest to wykaz sporządzony według pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Departament Rozwoju Obszarów Wiejskich z dnia 13 maja 2010 r., znak ROW wr-sz-05141-4/10(3062). W nim umieszczona jest grupa "mieszanki z co najmniej dwóch grup roślin uprawnych", gdzie w informacjach dodatkowych jest wyraźnie napisane, że są to rośliny z dwóch grup roślin, z reguły zboża i strączkowe, zaliczamy do nich także zboża z wsiewkami (koniczyn, traw, seradeli). Sugerując się tymi wytycznymi zasiał, a następnie zadeklarował te rośliny we wniosku obszarowym uwzględniając płatność do pakietu 1.1 w deklaracji rolnośrodowiskowej na rok 2012. Rozbieżność wykazu roślin w załączniku nr 4 do rozporządzenia MRiRW z dnia 26.02.2009 r. a wykazem grup roślin do zastosowania w zmianowaniu dla pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone, umieszczonym w aplikacji planu rolnośrodowiskowego umieszczonego na stronie MRiRW z dopiskiem j/w nie powinna mieć miejsca, a tym bardziej rolnik nie powinien być stratny z powodu nieścisłości w tych dwóch dokumentach. Ponadto odwołujący wywodził, że nie miał możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, co jest przewidziane w art. 7 i art. 10 k.p.a.

6 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej jako k.p.a., art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), dalej jako ustawa o ARiMR, oraz § 2 ust. 1 i § 9 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 26.02.2009 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi zgodnie z § 9 ust. 1 tego rozporządzenia, w przypadku pakietu rolnictwo zrównoważone, do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których występują truskawki, poziomki, tytoń lub inne uprawy wymienione w załączniku nr 4 do rozporządzenia (...). Załącznik nr 4 zawiera wykaz gruntów roślin, gatunków ptaków, jednostek fitosocjologicznych, siedlisk przyrodniczych oraz ras zwierząt, objętych płatnością rolnośrodowiskową. W toku kontroli administracyjnej w oparciu o przedmiotowy wykaz dokonuje się sprawdzenia kwalifikowalności upraw zadeklarowanych przez wnioskodawcę do pakietu rolnictwo zrównoważone. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że płatność rolnośrodowiskowa przysługuje jedynie do powierzchni, na których jest prowadzona uprawa roślin, które są enumeratywnie określone w/w załączniku. W przedmiotowej sprawie D. W. ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu rolnictwo zrównoważone do działek rolnych o łącznej powierzchni 14,31 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono nieprawidłowość polegającą na zadeklarowaniu na działce rolnej D (owies jary z wsiewką roślin motylkowatych drobnonasiennych - seradelą) nieodpowiedniej rośliny w plonie głównym, tj. rośliny niezgodnej z załącznikiem nr 4 do ww. rozporządzenia MRiRW z dnia 26.02.2009 r.

7 Istotnie we wskazanym przez stronę w odwołaniu piśmie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wymieniona jest grupa upraw "mieszanki z co najmniej dwóch grup roślin uprawnych". Jednakże organ podkreślił, że pismo Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na które powołuje się strona, w żadnym wypadku nie tworzy katalogu upraw uprawnionych do płatności. Jest to pismo przede wszystkim informacyjne, co do możliwości zakwalifikowania poszczególnych gatunków upraw wyłącznie pod kątem zastosowania w zmianowaniu dla pakietu rolnictwo zrównoważone. Świadczy o tym nagłówek "Grupy roślin do zastosowania w zmianowaniu dla Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone". Przedmiotowego pisma w żadnym razie nie można traktować jako dokumentu prawotwórczego, co wynika bezpośrednio z Konstytucji, która w art. 87 wymienia enumeratywnie źródła prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym nie można również mówić o istniejącej sprzeczności we wskazanych dokumentach, gdyż, jak powyżej wyjaśniono, wspomniane pismo Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie może tworzyć prawa, a ponadto nawet nie odnosi się do kwalifikowalności upraw do płatności rolnośrodowiskowych, a jedynie do kwestii stosowania ich w zmianowaniu. Istotnie nie wszystkie uprawy możliwe do zastosowania w zmianowaniu kwalifikują się do przyznania płatności, trudno jednak mówić o nieścisłościach wobec okoliczności wyżej przywołanych i wyraźnego brzmienia art. 9 ust. 1 rozporządzenia.

8 Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i art. 10 k.p.a. organ podkreślił, że przepisy te znajdują jedynie ograniczone zastosowanie w procesie przyznania płatności rolnośrodowiskowych, w oparciu o art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

9 D. W. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. podnosząc ponownie argumenty wskazane wcześniej w odwołaniu związane z wprowadzeniem go w błąd. Ponadto skarżący wskazał, że zboże z seradelą to nic innego jak mieszanka strączkowo-zbożowa, która jest wymieniona w poz. 67 załącznika do rozporządzenia MRiRW z 26.02.2009 r. Kolejnym zarzutem skarżącego był fakt, że organ w innych sprawach przyjmował odmienną interpretację niż w niniejszej i nie odmawiał w takiej samej sytuacji przyznania płatności innemu rolnikowi.

10 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wskazał, że płatność rolnośrodowiskowa, o przyznanie której wystąpił skarżący, uregulowana została przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz rozporządzeniem MRiRW z 26.02.2009 r. Stosownie do § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych wynosi co najmniej 1 ha, rolnik ten realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe i spełnia warunki przyznania płatności w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

12 Niesporne w sprawie jest to, że skarżący złożył w dniu 8 maja 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. wraz z deklaracją pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013. We wniosku tym producent rolny ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizacji pakietu rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania do działek rolnych o łącznej powierzchni 14,31 ha oraz pakietu ochrona gleb i wód, wariant 8.3.1 międzyplon ścierniskowy do działek rolnych o łącznej powierzchni 2,79 ha. Następnie w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono nieprawidłowość polegającą na zadeklarowaniu na działce rolnej D nieodpowiedniej rośliny w plonie głównym, tj. owsa jarego z wsiewką roślin motylkowatych drobnonasiennych (seradeli), w związku z czym powierzchnię ww. działki wykluczono z płatności. Zgodnie z § 9 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z 26.02.2009 r., w przypadku pakietu rolnictwo zrównoważone płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których występują truskawki, poziomki, tytoń lub inne uprawy wymienione w załączniku nr 4 do rozporządzenia MRiRW z dnia 26.02.2009r. Załącznik nr 4 zawiera zaś wykaz gruntów, roślin, gatunków ptaków, jednostek fitosocjologicznych, siedlisk przyrodniczych oraz ras zwierząt, objętych płatnością rolnośrodowiskową. W związku z powyższym nie był zasadny zarzut skarżącego, że rozporządzenie nie wymienia rodzajów upraw, za które przysługuje płatność rolnośrodowiskowa, ponieważ wynika to wprost z cyt. przepisów. Natomiast organ wyjaśniał, że skoro producent rolny zadeklarował roślinę nieujętą w ww. wykazie zamieszczonym w załączniku nr 4 do rozporządzenia, to płatność rolnośrodowiskowa nie może być naliczona. Płatność bowiem przysługuje jedynie do powierzchni, na których jest prowadzona uprawa roślin, które są dokładnie określone w ww. załączniku. Co do zasady z takim rozumowaniem można się zgodzić, jednak nie w analizowanym stanie faktycznym.

13 Sąd podkreślił, że skarżący wyjaśnił przyczynę zadeklarowania roślin, co do których płatność rolnośrodowiskowa, zgodnie z treścią cyt. rozporządzenia, nie przysługuje wskazując, że sporządzając plan uwzględnił rośliny wymienione w aplikacji do sporządzania Planu Rolnośrodowiskowego znajdującej się na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej zwane Ministerstwem). Wykaz ten zaś został sporządzony według pisma Ministerstwa z dnia 13 maja 2010 r., znak ROW wr-sz-05141-4/10 (3062). W sprawie bezsporne było to, że skarżący zadeklarował uprawy wskazane w ww. piśmie, które nie zostały natomiast ujęte w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Dalej Sąd zwrócił uwagę, że z ww. pisma z dnia 13 maja 2010 r., zamieszczonego na stronie internetowej Ministerstwa, wynika, że jest ono kierowane do beneficjentów ubiegających się o przyznanie płatności w ramach Pakietu 1. W tytule bowiem wprost wskazano, że w wykazie znajdują się grupy roślin do zastosowania w zmianowaniu dla Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone, czym wprost odwołano się do treści rozporządzenia, które, zgodnie z § 1, "określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", zwanej dalej "płatnością rolnośrodowiskową", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (...). Nie reguluje ono zatem jakichś ogólnych zasad prowadzenia prawidłowej gospodarki rolnej w zakresie "rolnictwa zrównoważonego", a jedynie określa zasady przyznawania pomocy finansowej do takich upraw. W wykazie zawartym w ww. piśmie znalazły się m.in. zboża z wsiewkami seradeli (pkt 7 pisma). Rośliny te zostały wysiane przez skarżącego i zadeklarowane w złożonym przez niego wniosku. Sąd zgodził się, że pismo to nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, jednakże w jego ocenie skarżący nie bezpodstawnie miał prawo uznać, iż opublikowane na stronie Ministerstwa (co należy szczególnie podkreślić – autora analizowanego rozporządzenia) pismo stanowi wytyczne do realizacji programu, uzupełnienie czy też doprecyzowanie załącznika nr 4 do rozporządzenia – na co niejednokrotnie skarżący wskazywał. Nie bez znaczenia jest również fakt, że pismo zawierające wykaz roślin zamieszczone było w aplikacji do sporządzania Planu rolnośrodowiskowego. Rzeczywiście mogło to sugerować, że wykaz ten należy zastosować w procesie związanym z ubieganiem się o płatność i uznać za swego rodzaju wytyczne.

14 Powołując się na treść art. 9 zd. 1 k.p.a. Sąd wskazał, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Takim organem jest również minister. Nie można w niniejszej sprawie zarzucić, aby to organ I instancji błędnie informował skarżącego o okolicznościach prawnych, natomiast niewątpliwie zarzut ten można postawić innemu organowi administracji publicznej, tj. ministrowi. Podkreślił jednakże, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że udowodnione naruszenie obowiązku informacyjnego strony (przy uwzględnieniu modyfikacji dotyczącej art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji administracyjnej formalnie nawet odpowiadającej prawu materialnemu. Ma to miejsce w szczególności wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki. W orzecznictwie zwrócono uwagę, iż naruszenie zasady informowania strony przez organ administracji publicznej pozwala na uchylenie decyzji bez potrzeby mniej lub bardziej usilnego poszukiwania szczególnego przepisu, przeciw któremu wykroczyło działanie organu administracji. Zachowanie się przez stronę zgodnie z udzielonymi jej przez organ informacjami nie może powodować dla strony ujemnych konsekwencji, a wątpliwości nie powinny być rozstrzygane na niekorzyść strony

15 W ocenie Sądu przyjęcie, że opisane w niniejszej sprawie działanie Ministerstwa powinno pozostać bez wpływu na ocenę działania skarżącego, stanowiłoby naruszenie art. 2 Konstytucji, z którego wynika, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Skarżący kierując się zasadą zaufania obywateli do organów państwa nie może ponosić negatywnych konsekwencji opublikowania przez autora rozporządzenia pisma wprost nawiązującego do jego treści, z czego zasadnie skarżący wnioskował, że stanowi ono swego rodzaju jego uszczegółowienie lub wyjaśnienie powstałych przy jego interpretacji wątpliwości.

16 Jednocześnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wprawdzie art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ogranicza w pewnym zakresie obowiązki organów wynikające z k.p.a. wskazał jednak, że w orzecznictwie sądowym na gruncie odpowiednich do art. 21 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy uregulowań zawartych w art. 9 k.p.a. reprezentowany jest pogląd, że strona zwracając się do organu o informację przyjmuje udzieloną informację za zgodną z prawdą, kierując się zasadą zaufania obywateli do organów państwa. W tym kontekście zasada informowania stron przez organ skutkuje ograniczeniem zasady ignorantia iuris nocet (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 1997 r. sygn. akt SA/Lu 2249/95, baza orzeczeń NSA). W konsekwencji wprowadzenie strony w błąd poprzez udzielenie błędnych i niezgodnych z przepisami pouczeń stanowi naruszenie przepisu art. 21 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.10.2009 r., sygn. akt V SA/Wa 781/09, baza orzeczeń NSA).

17 Wskazane naruszenie można również – jak wskazał Sąd I instancji – rozpatrywać w kategoriach naruszenia art. 8 k.p.a. Tylko bowiem postępowanie odpowiadające wymogom określonym przez ten przepis i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Zasada zaufania obywatela do państwa pozwala mu bowiem przypuszczać, że dokonywane wobec niego czynności, przez będący emanacją państwa organ, czy inną jednostkę do tego upoważnioną, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa (por. orzeczenie NSA z dnia 5.12.2005 r., sygn. akt I OSK 208/05, LEX nr 188971).

18 Udzielenie błędnej informacji zawartej w piśmie Ministerstwa, w konsekwencji której wydano decyzje, w sposób oczywisty narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wykracza bowiem poza granice praworządnego i sprawiedliwego postępowania.

19 Wreszcie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65), zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy.

20 Tymczasem z rozważań Sądu wynika, że wskazane przez organ nieprawidłowości nie wynikają z winy skarżącego, a jedynie z błędnej informacji zawartej w piśmie Ministerstwa z dnia 13 maja 2010 r.

21 Sąd wskazał jednocześnie, że nie podziela zarzutów skarżącego dotyczące zasad rozstrzygania przez organy innych podobnych spraw, bowiem fakt ewentualnego wydawania przez organ decyzji odmiennej treści nie może powodować, że również w innych sprawach organ winien z tego powodu, że już raz wyraził określony pogląd, wydawać decyzje tej samej treści. Podobnie nie podzielił Sąd zarzutu, że w załączniku nr 4 do rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009 r. pod poz. 67 wymieniona jest mieszanka strączkowo-zbożowa, co jest równoznaczne z pojęciem zboża z seradelą, ponieważ skarżący zadeklarował nie mieszankę zboża z rośliną strączkową, a jedynie zboże z wsiewką rośliny strączkowej (tj. seradeli zaliczanej do tej grupy roślin, co wynika z pisma Zastępcy Prezesa ARiMR z dnia 9 sierpnia 2013 r.). Różnica między mieszanką zboża i innej rośliny a uprawą zboża z wsiewką innej rośliny została wyjaśniona na rozprawie dnia 25 września 2013 r., podczas której pełnomocnik organu wskazał, że z mieszanką mamy do czynienia, kiedy rośliny są wysiewane i zbierane jednocześnie, natomiast w przypadku wsiewek rośliny są wysiewane razem, ale już nie są razem zbierane. Ponieważ zatem załącznik nr 4 do cyt. rozporządzenia wymienia jedynie mieszanki, a nie wsiewki, zarzut skarżącego w tym zakresie był niezasadny.

22 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wnosząc skargę kasacyjną, powołując się na przepis art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) zaskarżył wyrok WSA w B. z dnia 9 października 2013 r. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

23 1) poprzez nie zastosowanie postanowień załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) w związku z § 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia, a jednoczesne stwierdzenie, iż D. W. miał prawo uznać, że opublikowane na stronie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismo Ministra z dnia 13 maja 2010 roku znak ROW wr-sz-05141-4/10 (3062) stanowi wytyczne do realizacji programu, uzupełnienie, czy też doprecyzowanie ww. załącznika nr 4;

24 2) poprzez nie zastosowanie § 2 ust. 1 pkt. 4 oraz § 27 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.);

25 3) błędne przyjęcie, że nastąpiło w niniejszej sprawie naruszenie normy art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), gdy tymczasem organ działał właściwie na podstawie art. 7 Konstytucji i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267).

26 Ponadto podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa proceduralnego, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku niezgodnego z ustalonym i bezsprzecznym stanem faktycznym.

27 Na tej podstawie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych.

28 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

29 Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

30 Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

31 Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

32 Skarga kasacyjna Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T, opiera się na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

33 Za podstawę wyroku z 16 maja 2013 r, sygn. akt II SA/Bd 542/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w T., z których wynika, że D. W. ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 w ramach pakietu rolnictwo zrównoważone do działek rolnych. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono nieprawidłowość polegającą na zadeklarowaniu na działce rolnej D nieodpowiedniej rośliny w plonie głównym tj. owsa jarego z wsiewką roślin motylkowych drobnonasiennych, która nie jest wymieniona w załączniku nr 4 do rozporządzenia WRiRW z dnia 26.02.2009 r.

34 Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było zastosowanie wobec wnioskodawcy pomniejszenia w zakresie płatności przyznanej w ramach Pakietu 1 – Rolnictwo zrównoważone, Wariant 1.1 – Zrównoważony sposób gospodarowania. Podstawę faktyczną zmniejszenia stanowiła okoliczność realizacji uprawy roślin nie objętych wykazem zawartym w załączniku nr 4 do rozporządzenia MRiRW z dnia 26.02.2009r., a kwalifikującymi się do praktyki rolnej zmianowania. Jak wynika z wyjaśnień strony wprowadzenie uprawy nieobjętej wykazem zawartym w w/w załączniku było wynikiem zastosowania się do pisma Ministerstwa z dnia 13 maja 2010 r., znak ROW wr-sz-05141-4/10(3062).

35 Zauważyć należy, iż stan faktyczny sprawy jest niesporny. Zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut "naruszenia przepisów prawa proceduralnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a przez wydanie wyroku niezgodnego z ustalonym i bezsprzecznym stanem faktycznym" jest bezzasadny.

36 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że w ramach wykorzystanej przez stronę skarżącą podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powołany samodzielnie nie może stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej. Przepis ten ma charakter ogólny (blankietowy), określający sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi, że sąd może uchylić zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca, chcąca powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, powinna powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2005 r., z dnia 8 lutego 2007r. I FSK 1412/06, z dnia 25 czerwca 2013r. II OSK 502/12, baza orzeczeń NSA ). Zarzut naruszenia wskazanego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania.

37 W niniejszej sprawie strona skarżąca z obowiązku tego jednak się nie wywiązała. Kasator nie uczynił tego nie tylko w zarzucie kasacyjnym, ale również w uzasadnieniu, co przedmiotowy zarzut czyni bezskutecznym.

38 W tym miejscu dodatkowo zauważyć należy, że naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym jego zastosowaniu. Są to dwie różne postaci złamania norm materialnoprawnych. Błędna wykładnia, najogólniej rzecz ujmując, to błędne zrozumienie treści określonej normy lub zawartych w niej zwrotów. Natomiast niewłaściwe zastosowanie sprowadza się do niewłaściwej subsumcji normy do przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Błędna wykładnia może prowadzić do niewłaściwego zastosowania prawa, ale przez sam zarzut złamania prawa w takiej tylko postaci nie można automatycznie podważać prawidłowości zastosowania konkretnego przepisu. Zatem to skarżący kasacyjnie decyduje o tym, jaką postać złamania prawa materialnego zarzuca Sądowi I instancji. Skoro kasator zakwestionował wyłącznie niewłaściwe zastosowanie postanowień załącznika nr 4 do rozporządzenia MRiRW z dnia 26.02.2009 r. w związku z § 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia oraz § 2 ust. 1 pkt. 4 w związku § 27 ust. 1 pkt. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia, to Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, zobowiązany był ustosunkować się do takiego zarzutu i ocenić tylko taką formę naruszenia kwestionowanych przez stronę norm prawa materialnego. Poza rozważaniami Sądu II instancji musiały zatem pozostać kwestie wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego.

39 Jeżeli zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, a w związku z tym Sąd I instancji nie miał podstaw do uchylenia z tej przyczyny zaskarżonej decyzji, to oczywistym jest, że powinien zarzucić wydanie kwestionowanego wyroku z naruszeniem art.145 § 1 pkt.1 lit.a ustawy p.p.s.a. a nie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c. ustawy p.p.s.a. Tymczasem w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji naruszenia art.145 § 1 pkt.1 lit.a p.p.s.a. nie wytknięto, a powołanego art.145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. nie powiązano z żadnym z przepisów procesowych. Oznacza to, że omawiany zarzut został błędnie sformułowany. Niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

40 Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej dotyczącym niewłaściwego zastosowania wskazanym w skardze kasacyjnej, należy stwierdzić, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy zastosował powyższe przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał bowiem, że zadeklarowana we wniosku D. W. uprawa na działce D nie została ujęta w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Zgodził się ze stanowiskiem organu, że pismo z dnia 13 maja 2010r. zamieszczone na stronie internetowej Ministerstwa nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd przyjął, że w sprawie mają zastosowanie przepisy § 2 ust. 1 pkt. 4 w związku § 27 ust. 1 pkt. w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 26.02.2009 r. wraz z postanawiami załącznika nr 4 do tegoż rozporządzenia.

41 Sąd I instancji, oceniając, że w sprawie spełnione zostały okoliczności, w tych przepisach określone, zwrócił jednak uwagę na konieczność rozważenia przesłanek jakimi kierował się wnioskodawca przyjmując propozycję doradcy rolnośrodowiskowego zastosowania na działce D uprawy nie ujętej załączniku nr 4 do MRiRW z dnia 26.02.2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie nakazał zbadanie tej okoliczności w kontekście zasad wynikających z art. 8 i 9 k.p.a., konstytucyjnej zasady wynikającej z art. 2 Konstytucji, a nadto - co jest szczególnie uzasadnione - w kontekście art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65), zgodnie z którym zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy.

42 Z obowiązku tego nie zwalania organu treść art. 21 ust. 1 - 3 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 21 ust. 2 ustawy, w postępowaniu dotyczącym przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:1) stoi na straży praworządności: 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy: 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania: 4) zapewnia stronom, na ich żądanie , czynny udział w każdym stadium postępowania, przy czym przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

43 Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawić dowody i dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne ( art. 21 ust. 3 w/w ustawy).

44 Z przepisów tych jednoznacznie wynika, iż materiał dowodowy, w oparciu o który ma nastąpić rozstrzygnięcie sprawy musi być kompletny, a rozstrzygnięcie sprawy musi poprzedzać "wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego", co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, ponieważ do decyzji tych stosuje się art. 107 § 3 k.p.a. Nadto w postępowaniu tym stosuje się zasady ogólne postępowania administracyjnego, wynikające z art. 6-16 k.p.a., przy czym niektóre z nich z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z treści przepisu art. 21 ust. 1 i 2 ustawy. Modyfikacje te dotyczą zasady ogólnej k.p.a. obowiązku udzielania informacji przez organ, statuowanej w art. 9 k.p.a., oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym wynikającej z art. 10 k.p.a. Należy w tym miejscu podkreślić, że określony w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej, nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

45 Niewątpliwie jednak, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że udowodnione naruszenie obowiązku informacyjnego strony (przy uwzględnieniu modyfikacji dotyczącej art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji administracyjnej formalnie nawet odpowiadającej prawu materialnemu. Ma to miejsce w szczególności wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki.

46 Wprawdzie, jak słusznie wskazał kasator, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest organem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jest jednak organem, który kieruje następującymi działami administracji rządowej: 1) rolnictwo; 2) rozwój wsi; 3) rynki rolne; 4) rybołówstwo ( § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest jednostką, która organizacyjnie podlega Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Tym samym nie jest on wprawdzie organem prowadzącym postępowanie w sprawie przyznania płatności, jednakże jest organem, który kieruje, nadzoruje i kontroluje działalność podporządkowanych organów, urzędów i jednostek ( art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów), co może po stronie beneficjentów pomocy wywoływać przeświadczenie, iż kierując się jego wytycznymi realizuje swoje zobowiązanie prawidłowo.

47 Jednocześnie - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sąd I instancji wyszedł poza zakres ustawowo określonych kompetencji, przesądzając "że wskazane przez organ nieprawidłowości nie wynikają z winy skarżącego, a jedynie z błędnej informacji zawartej w piśmie Ministerstwa z dnia 13 maja 2010r.", jednakże brak stosownego zarzutu skargi kasacyjnej uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie to zawiera pewien deficyt ustaleń i rozważań prawnych dotyczących wskazań co do dalszego toku postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a. Zauważyć jednak należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do weryfikowania wadliwie skonstruowanych podstaw kasacyjnych. Nie może zatem modyfikować za stronę postawionych przez nią zarzutów i oceniać zaskarżonego wyroku pod kątem przepisów, które w sprawie miały zastosowanie, ale których Sądowi I instancji skutecznie nie zarzucono.

48 Ponieważ żaden z organów nie dokonał oceny wniosku w zakresie badania czy zachowanie D. W. związane z zastosowaniem niewłaściwej uprawy na działce D - w świetle art. 73 ust. 1 Rozporządzenia nr 1122/2009 – można uznać za niezawinione - zasadnie Sąd I instancji – uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą Kierownika Biura Powiatowego ARMiR we W. z dnia [...] stycznia 2013r.

49 Niniejsza sprawa, a dokładniej wskazany wyżej sporny element stanu faktycznego, wymaga rozważenia zatem nie tylko w zakresie zgodności z formalnymi przesłankami przyznania płatności, ale również w kontekście art. 73 ust. 1 Rozporządzenia nr 1122/2009. Organ badając sprawę ponownie zobowiązany będzie do wyjaśnienia okoliczności zaistniałej nieprawidłowości oraz oceny stopnia zawinienia po stronie rolnika.

50 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.