Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r., II GSK 2430/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r., II GSK 2430/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Joanna Tarno Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2099/14 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. W. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2099/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] grudnia 2012 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w S., działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 i 8 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. Nr 187, poz. 1577 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o jakości handlowej) oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 191 z 30.04.2004, str. 1, ze zm.), podjęli próbę przeprowadzenia kontroli w przedsiębiorstwie A. w G., w zakresie jakości handlowej przetworów z mięsa czerwonego, transportu i składowania.

4 Kontrolujący zastali kierownika Masarni – M. M. - osobę upoważnioną do reprezentowania przedsiębiorcy, który odmówił podpisania okazanego mu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, jak również nie wyraził zgody na przeprowadzenie kontroli przedsiębiorstwa z uwagi na toczące się, niezakończone postępowanie w sprawie. Na powyższą okoliczność inspektorzy spisali protokół uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli.

5 W dniu [...] grudnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wydał decyzję wymierzającą M. W. karę pieniężną w wysokości 20.397,12 zł za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli. W uzasadnieniu organ podał, że wziął pod uwagę, zgodnie z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej, stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu oraz wielkość jego obrotów.

6 Od tej decyzji strona wniosła odwołanie, podnosząc m.in., że próba przeprowadzenia kolejnej kontroli przez organ, pomimo wiedzy na temat stanowiska strony, jest naruszeniem zasady pogłębiania zaufania, o której mowa w art. 8 k.p.a. Ponadto podany w upoważnieniu przedmiot kontroli, tj. "przetwory z mięsa czerwonego", nie jest zgodny z obowiązującym prawem. Wnoszący odwołanie zakwestionował stanowisko organu w zakresie stopnia zawinienia producenta, gdyż w upoważnieniach do przeprowadzenia kontroli z 2009 r. i 2010 r.

7 przywołano niewłaściwe podstawy prawne. W związku z powyższym, strona miała uzasadnione wątpliwości, co do stanu prawnego, dotyczącego działalności Inspekcji JHARS.

8 Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem strony, iż zakres i podstawa prawna podana w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli były nieprawidłowe. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o jakości handlowej, do zadań Inspekcji należy nadzór nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych, w tym przeprowadzanie kontroli jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w produkcji i obrocie. Produkowane przez zakład artykuły rolno-spożywcze są środkami spożywczymi w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o jakości handlowej. W dniu [...] grudnia 2012 r. inspektorzy WIJHARS w S. działali zatem w ramach obowiązków nałożonych przez ustawodawcę w odniesieniu do Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

9 Zdaniem organu, strona w sposób świadomy uniemożliwiła przeprowadzenie czynności kontrolnych. Wątpliwości strony, co do podstaw podjęcia kontroli przez WIJHARS w S., nie mogą natomiast stanowić usprawiedliwienia dla uniemożliwia kontroli. Czyn polegający na uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli, skutkujący niemożnością określenia jakości handlowej przetworów mięsnych, cechował wysoki stopień szkodliwości.

10 M. W. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powtarzając argumenty podnoszone w odwołaniu od decyzji I instancji.

11 Wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

12 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zakład należący do skarżącego produkuje przetwory mięsne, które są środkami spożywczymi podlegającymi, w myśl art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o jakości handlowej, w zakresie jakości handlowej kontroli Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Organ był zatem uprawniony co do zasady do przeprowadzenia kontroli w przetwórni.

13 Przeprowadzający kontrolę działali na podstawie upoważnienia, w którym jednoznacznie podano, że zostało ono wydane na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 i 8 oraz art. 25 ustawy o jakości handlowej, art. 79a ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672), art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. Nr 137, poz. 966). Upoważnienie zawierało wszystkie elementy wymagane art. 79a ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

14 Zakres kontroli obejmował jakość handlową przetworów z mięsa czerwonego, transport i składowanie. Nie było zatem wątpliwości, że chodziło o kontrolę każdego z rodzaju przetworów mięsnych z mięsa czerwonego produkowanych w zakładzie. Niewyjaśnienie co kryje się pod zapisem "przetworów z mięsa czerwonego" nie zmienia faktu, iż kontrola dotyczyła przetworów mięsnych produkowanych w zakładzie skarżącego. Organ kontroli nie miał przy tym obowiązku informowania o zamiarze wszczęcia kontroli lub też uzgodnienia terminu ze stroną. Trafnie organ w tym zakresie powołał art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie gospodarczej, a w podstawie prawnej upoważnienia odwołał się do art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, podnosząc możliwość przeprowadzenia kontroli bez wcześniejszego uprzedzenia lub kontroli ad hoc. Ponadto przepisy nie uzależniają możliwości przeprowadzenia kolejnej kontroli od zakończenia wcześniejszego postępowania w przedmiocie uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli.

15 M. W. złożył od wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2099/14 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

16 Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie

17 - art. 77 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 27a ustawy o jakości handlowej oraz art. 4 ust. 1 i art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004, poprzez przyjęcie, że Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych miał podstawy do prowadzenia kontroli niezapowiedzianej w przedsiębiorstwie skarżącego,

18 - art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004 w zw. z art. 73 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 136, poz. 914 ze zm.) w zw. z art. 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 17, poz. 127 ze zm.) poprzez przyjęcie, że IJHARS w chwili przeprowadzania kontroli pozostawał urzędem kontroli żywności, do którego stosowało się przepisy rozporządzenia nr 882/2004,

19 - art. 79a ust. 6, 7 i 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez ustalenie, że określenie przedmiotu kontroli jako "przetwory z mięsa czerwonego, transport i składowanie" wyczerpuje konieczność określenia przedmiotu kontroli i daje podstawy do przeprowadzenia kontroli,

20 - art. 3 pkt 1 ustawy o jakości handlowej w zw. z art. 38 ust. 1 Traktatu Rzymskiego i poprzez uznanie, że produkty pochodzenia zwierzęcego objęte przedmiotem działania przedsiębiorstwa skarżącego mieszczą się w kategorii pojęcia artykuł rolno-spożywczy.

21 Ponadto skarżący postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania:

22 - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz pkt 2 w zw. z art. 6 i 8 i 11 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 lub 1 p.p.s.a., mimo że działania WIJHARS polegające na przeprowadzeniu kontroli w trybie niezapowiedzianym, w oparciu o przepisy rozporządzenia nr 882/2004 nie znajdowały oparcia w przepisach prawa, a wskazanie przedmiotu kontroli określonego poza nomenklaturą prawną oraz brak wskazania na zgodność z jakimi normami, względnie wymogami kontrola ma być prowadzona, pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (art. 79a) i nie mogą stanowić podstawy kontroli, a jako uniemożliwiające skarżącemu właściwe ustosunkowanie się i odkodowanie przedmiotu kontroli, powodują nieprzejrzystość postępowania, co burzy zaufanie obywatela do Państwa. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i stwierdzić nieważność decyzji, względnie uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.,

23 - art. 141 § 4 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom poprawności, kompletności i adekwatności do sprawy, co jednocześnie wskazuje na nieprawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a mianowicie zaniechanie rozstrzygnięcia przez Sąd zasadności podniesionego przez skarżącego zarzutu braku uprawnień WIJHARS do dokonywania kontroli przedsiębiorstwa skarżącego z uwagi na prowadzony przezeń zakres działalności, podczas gdy organ, który w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67).

24 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że jedynie organy wskazane przez państwa członkowskie jako właściwe mają prawo stosowania norm rozporządzenia nr 882/2004, jednak zdaniem skarżącego IJHARS takim organem nie jest, gdyż każdorazowo, jeśli dany organ ma status organu właściwego w rozumieniu rozporządzenia, znajduje to wprost odzwierciedlenie w odpowiednim przepisie ustawodawstwa krajowego, np. w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz w ustawie o produktach pochodzenia zwierzęcego.

25 Z tej przyczyny, zdaniem skarżącego, organ nie miał prawa prowadzenia kontroli ad hoc działalności strony.

26 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

27 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

28 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

29 Należy przypomnieć, że podstawą prawną wymierzenia kary pieniężnej w rozpoznawanej sprawie był art. 40a ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Zgodnie z tym przepisem, kto uniemożliwia organowi Inspekcji lub organowi Inspekcji Handlowej przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ustawie, lub kontroli przeprowadzanych na podstawie przepisów odrębnych, podlega karze pieniężnej w wysokości do dwudziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia za rok poprzedzający rok nałożenia kary. Przesłanką wydania decyzji wymierzającej karę jest zatem stwierdzenie przez organ, że doszło do uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji prawidłowo uznały, że M. W. uniemożliwił inspektorom WIJHARS w S. przeprowadzenie kontroli, co uzasadniało wymierzenie mu kary pieniężnej.

30 W skardze kasacyjnej skarżący w istocie, stawiając zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, kwestionuje uprawnienie organu do przeprowadzenia kontroli. Jego zdaniem, po pierwsze, organ nie był uprawniony do przeprowadzenia kontroli niezapowiedzianej, po drugie, w sprawie nie mogły być zastosowane przepisy rozporządzenia nr 882/2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, a także przepisy ustawy o jakości handlowej, ponieważ produkty pochodzenia zwierzęcego będące przedmiotem działania przedsiębiorstwa skarżącego nie mieszczą się w kategorii artykułu rolno-spożywczego w rozumieniu tej ustawy. Ponadto, w ocenie skarżącego, przedmiot kontroli w upoważnieniu do jej przeprowadzenia został określony nieprawidłowo, co w konsekwencji uniemożliwiało jej przeprowadzenie.

31 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zakład należący do skarżącego produkuje przetwory mięsne, które są jednak artykułami rolno-spożywczymi w rozumieniu ustawy o jakości handlowej i w związku z tym na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy podlegają w zakresie jakości handlowej kontroli Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Definicja artykułu rolno-spożywczego została zawarta w art. 3 pkt 1 ustawy o jakości handlowej. Przepis ten stanowi, że artykuły rolno-spożywcze to produkty rolne, runo leśne, dziczyzna, organizmy morskie i słodkowodne w postaci surowców, półproduktów oraz wyrobów gotowych otrzymywanych z tych surowców i półproduktów, w tym środki spożywcze. Zgodnie zatem z tym przepisem do artykułów rolno-spożywczych zalicza się także środki spożywcze. Jak wynika z kolei z treści art. 3 pkt 2 ustawy o jakości handlowej, żywność (środek spożywczy) to każda substancja lub produkt w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002). W myśl zaś art. 2 rozporządzenia nr 178/2002 żywność (lub środek spożywczy) oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Nie ulega zatem wątpliwości, że przetwory mięsne są żywnością w rozumieniu zarówno rozporządzenia nr 178/2002, jak i ustawy o jakości handlowej, a więc stanowią one również artykuły rolno-spożywcze w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy. Inspektorzy WIJHARS w S. byli zatem uprawnieni do przeprowadzenia kontroli przedsiębiorstwa skarżącego w zakresie produkcji przetworów mięsnych.

32 Przeprowadzający kontrolę działali na podstawie upoważnienia, w którym jednoznacznie podano, że zostało ono wydane na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 i 8 oraz art. 25 ustawy o jakości handlowej, art. 79 ust. 2 pkt 1 i art. 79a ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004, a także rozporządzenia MRiRW z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. Nr 137, poz. 966). Upoważnienie zawierało również wszystkie inne elementy wymagane art. 79 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zakres kontroli obejmował jakość handlową przetworów z mięsa czerwonego. Nie było zatem wątpliwości, że chodziło o kontrolę każdego z rodzaju przetworów mięsnych wyprodukowanych w zakładzie. Twierdzenia skarżącego, że zakres kontroli został niedostatecznie określony są więc nieuzasadnione.

33 Ponadto organ kontroli nie miał obowiązku informowania o zamiarze wszczęcia kontroli lub też uzgodnienia jej terminu ze stroną, bowiem wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie podstawą przeprowadzenia kontroli był art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004, który stanowi, że kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia.

34 Podsumowując, skoro strona uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych prawidłowo upoważnionym do tego inspektorom, organ był zobowiązany do wymierzenia stronie kary pieniężnej na podstawie art. 40a ust. 1 ustawy o jakości handlowej.

35 Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).