Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2018 r., II GSK 2429/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2018 r., II GSK 2429/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant Marta Zawadzka-Zasuwik po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1/16 w sprawie ze skargi Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie przepisów porządkowych przy przewozie osób i bagażu taksówkami osobowymi na terenie miasta O. 1. uchyla wyrok w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy O. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA", "sąd I instancji") wyrokiem z 4 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1/16, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Gminy O. (dalej: "Gmina") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przepisów porządkowych przy przewozie osób i bagażu taksówkami osobowymi na terenie miasta, oddalił skargę.

3 Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] listopada 2015 r., nr [...], Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 515, dalej: "u.s.g.") stwierdził nieważność: § 11, § 16 ust. 2, § 20 ust. 1 pkt 2, 3, § 20 ust. 4, 5, 7–13, 15, § 20 ust. 6 w zakresie wyrazów "potwierdzonej stosowną umową", § 25, § 26 załącznika nr 1 do uchwały oraz w części dotyczącej załącznika nr 2 do załącznika nr 1 określającej wzór identyfikatora – uchwały nr [...] Rady Miasta O. z [...] września 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta O. nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. w sprawie przepisów porządkowych przy przewozie osób i bagażu taksówkami osobowymi na terenie Miasta O. (dalej: "uchwała nr [...]").

5 W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że przepisy porządkowe, o których mowa w art. 15 ust. 5 ustawy z 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 915, dalej: "Prawo przewozowe"), stanowione przez radę gminy są aktami prawa miejscowego, podobnie jak wprowadzenie obowiązku stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego taksówek. W ocenie Wojewody upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wprowadzenia obowiązku stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego taksówek wynika wprost z art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego. Delegacja ustawowa tam zawarta ma charakter ogólny, co nie oznacza pełnej dowolności organu korzystającego z tej kompetencji. Z tak ogólnie sformułowanej normy kompetencyjnej nie wynika uprawnienie do formułowania jakichkolwiek nakazów, zakazów pod adresem przewoźników, których dotyczy przywołany przepis ani też uprawnienie do stosowania sankcji za naruszenie przyjętych w uchwale rozwiązań. Niedopuszczalne jest zatem kształtowanie przez radę gminy praw i obowiązków jednostki, jeżeli nie ma ku temu wyraźnych podstaw prawnych.

6 Z uwagi na powyższe Wojewoda uznał za przekraczające delegację ustawową m.in. postanowienia zawarte w:

7 – § 20 ust. 1 pkt 2 wprowadzające obowiązek dodatkowego oznaczenia taksówek obejmujące identyfikator kierowcy taksówki, § 20 ust. 7 ustanawiające obowiązek posiadania identyfikatora przez przedsiębiorcę osobiście wykonującego przewozy taksówką, a także zatrudnionego przez niego kierowcę, a także § 20 ust. 8, 9, 10, 11, 12 i 13 dotyczące identyfikatora załącznika nr 1 uchwały i w konsekwencji załącznika nr 2 do załącznika nr 1 określającego wzór identyfikatora, bowiem w ocenie organu nadzoru identyfikator kierowcy nie stanowi dodatkowego oznaczenia taksówki. Identyfikator ten zawiera m.in. dane osobowe kierowcy, jak również jego zdjęcie. Służy wobec tego do oznaczenia kierowcy, a nie taksówki.

8 – § 20 ust. 1 pkt 3, ust. 15 załącznika nr 1 uchwały wprowadzające obowiązek dodatkowego oznaczenia taksówek obejmujący cennik usług przewozowych oraz określające, jak ma wyglądać cennik i wskazujące miejsce, w którym winien być umieszczony.

9 Ponadto, organ nadzoru odniósł się do kwestii przekroczenia delegacji ustawowej w przypadku pozostałych zakwestionowanych postanowień uchwały nr [...], ujętych w § 11, § 16 ust. 2, § 20 ust. 4, 5 i 6, § 25, § 26 załącznika nr 1 do tej uchwały.

10 Skargę do WSA na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Gmina zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 15 ust. 5 i 7 Prawa przewozowego, polegające na błędnym uznaniu, że delegacja do stanowienia przepisów prawa miejscowego zawarta w powyższych przepisach nie upoważniała Rady Miasta do uchwalania zakwestionowanych przepisów. Wskazując na powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w części dotyczącej § 20 ust. 1 pkt 2, 3; § 20 ust. 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 i 15, § 25 oraz w części dotyczącej załącznika nr 2 do załącznika nr 1 określającego wzór identyfikatora.

11 W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę.

13 Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie ustawowy przepis upoważniający radę gminy do wydania aktu prawa miejscowego zawarty jest w art. 15 ust. 5 i 7 Prawa przewozowego, według którego w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami przepisy porządkowe określa rada gminy, a na terenie miasta stołecznego Warszawy – Rada miasta stołecznego Warszawy (ust. 5). Rada gminy (Rada miasta stołecznego Warszawy) może wprowadzić obowiązek stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówek (ust. 7). Rada gminy, jak dalej zauważył sąd, jest związana regulacją przepisu art. 15 ust 5 i 7 Prawa przewozowego, pozostałymi przepisami tej ustawy oraz innymi powszechnie obowiązującymi aktami normatywnymi, mającymi zastosowanie w przedmiocie regulacji.

14 Wojewoda – zdaniem sądu I instancji – trafnie przyjął, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą. Rada gminy wykonująca kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązana działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniona ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

15 W ocenie WSA, Rada Gminy nie była uprawniona, jak zasadnie wskazał organ nadzoru, do wprowadzenia do zaskarżonego aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną osób korzystających z usług taksówek (§ 11 i § 16 ust. 2 załącznika nr 1 uchwały). Ma również rację organu nadzoru, kiedy wywodzi, że zapis § 26 zaskarżonej uchwały narusza art. 87 Konstytucji i godzi w obowiązującym porządku prawnym w hierarchicznie zbudowany system źródeł prawa. W zakwestionowanym przepisie zastrzeżono, że w sprawach nieobjętych uchwałą zastosowanie znajdują przepisy wymienionych w § 26 ustaw. Wyraźnie zatem zastrzeżono, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje uchwała, a dopiero w sprawach w niej nieuregulowanych ustawa. Wojewoda słusznie uznał także, zdaniem sądu, że zakwestionowane przez niego uregulowania § 25 załącznika nr 1 uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do uregulowania zasad cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

16 WSA podniósł ponadto, że zasadnie organ nadzoru wskazał, iż upoważnienie do podjęcia przez radę gminy aktu prawa miejscowego w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania dodatkowych oznaczeń, posiadania identyfikatora, czy umieszczania reklam w odniesieniu do taksówek zawiera przepis art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego. Ponadto, co dla rozpatrywanej sprawy ma istotne znaczenie, rada gminy została upoważniona na mocy art. 15 ust. 6 do określenia przepisów porządkowych w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami. Z tak ogólnie sformułowanej normy kompetencyjnej nie wynika jednak absolutnie ani uprawnienie do formułowania jakichkolwiek zakazów czy nakazów pod adresem przewoźników – jak uczyniła to Rada Miasta w przepisie § 20 ust. 1 pkt 2, § 20 ust. 7, § 20 ust. 8, 9, 10, 11, 12, 13, § 20 ust. 1 pkt 3, ust. 15, § 20 ust. 4; § 20 ust. 5 – których dotyczy przywołany przepis, ani też uprawnienie do stosowania sankcji za naruszenie przyjętych w uchwale rozwiązań. Niedopuszczalne jest zatem, jak stwierdził sąd I instancji, kształtowanie przez radę gminy praw i obowiązków jednostki, jeżeli nie ma ku temu wyraźnych podstaw prawnych.

17 Nie wymaga szerszego uzasadnienia zdaniem WSA konkluzja, że zaskarżona – we wskazanym przez organ nadzoru zakresie – uchwała ogranicza wolność działalności gospodarczej. Kluczowy dla sprawy jest w szczególności art. 22 Konstytucji stanowiący, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wolność gospodarcza nie jest wartością absolutną, jest to tylko jeden z elementów społecznej gospodarki rynkowej, stanowiącej podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Jest zatem dopuszczalne ograniczanie wolności działalności gospodarczej również w drodze aktów prawa miejscowego, ale pod dwoma warunkami. Po pierwsze, taki akt musi opierać się na wyraźnym upoważnieniu ustawowym i mieścić się w jego granicach, w tym wyznaczonych przez rato legis regulacji ustawowej. Po drugie, może mieć miejsce jedynie ze względu na ważny interes publiczny. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia uchwały nie pozwala stwierdzić, że Rada Miasta podejmując kwestionowaną uchwałę działała w granicach upoważnienia ustawowego i kierowała się określonym w tym upoważnieniu ważnym interesem publicznym. Taka konstatacja dyskwalifikuje uchwałę jako niezgodną z art. 22 Konstytucji i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

18 W skardze kasacyjnej Gmina zaskarżyła powyższy wyrok w części, to jest w zakresie w jakim oddala skargę i podtrzymuje rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], w zakresie stwierdzenia nieważności § 20 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 i 15 załącznika nr 1 oraz w części dotyczącej załącznika nr 2 do załącznika nr 1 uchwały nr [...] Rady Miasta O. z [...] września 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta O. nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. w sprawie przepisów porządkowych przy przewozie osób i bagażu taksówkami osobowymi na terenie Miasta O.

19 Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest:

20 1) art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w zakresie pojęciowym zwrotu: "(...) dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówki" nie mieści się pojęcie "identyfikatora kierowcy taksówki", o którym mowa w § 20 ust. 1 pkt 2, ust. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 załącznika nr 1 oraz załącznika nr 2 do załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miasta O. z [...] września 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta O. nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. w sprawie przepisów porządkowych przy przewozie osób i bagażu taksówkami osobowymi na terenie Miasta O.,

21 2) art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego, poprzez błędna wykładnię i uznanie, że w zakresie pojęciowym zwrotu: "(...) dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówki" nie mieści się pojęcie "cennika usług przewozowych", o którym mowa w § 20 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 15 załącznika nr 1 uchwały nr [...] Rady Miasta O. z [...] września 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta O. nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. w sprawie przepisów porządkowych przy przewozie osób i bagażu taksówkami osobowymi na terenie Miasta O.,

22 3) art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego, poprzez błędna wykładnię i uznanie, że przepis ten nie uprawnia gminy do formułowania jakichkolwiek nakazów pod adresem przewoźników.

23 Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

24 1) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu analizy i oceny prawnej dotyczącej przepisów uchwały, nie objętych zakresem zaskarżenia skargi wniesionej na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, to jest § 11, § 16 oraz § 26 przedmiotowej uchwały,

25 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ograniczenie uzasadnienia do bezkrytycznego przyjęcia argumentacji organu nadzoru w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, czego faktycznie nie można uznać za wyjaśnienie przez sąd podstawy prawnej.

26 Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

27 Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

28 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

29 Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie, wobec czego zasługuje na uwzględnienie.

30 Na wstępie przypomnieć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 cytowanego artykułu. Skargę kasacyjną, o czym stanowi już art. 174 P.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega wobec powyższego zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest zatem weryfikacja w tak wyznaczonym zakresie zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

31 Rozpatrywana obecnie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., a więc zarzucono w niej naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji, w pierwszym rzędzie rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdyby podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego uznany został za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny mógłby przystąpić do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

32 Naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie Gmina upatruje w uchybieniu przez sąd I instancji wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a., to jest w nieprawidłowym – z tego punktu widzenia – uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

33 Już w tym miejscu zauważyć należy, że rozpatrywany zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest chybiony w zakresie w jakim skarżąca kasacyjnie zarzut ten powiązała – w petitum lub uzasadnieniu skargi kasacyjnej – z wyrażoną przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceną prawną prawidłowości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody względem postanowień § 11, § 16, § 20 ust. 4 i 5, § 25 oraz § 26 załącznika nr 1 uchwały nr [...]. W tym zakresie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mieści się w granicach skargi kasacyjnej, która wywiedziona została wyłącznie od tej części wyroku sądu I instancji, w której sąd oddalił skargę Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność § 20 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 i 15 załącznika nr 1, a także załącznika nr 2 do załącznika nr 1 uchwały nr [...]. Wykroczenie przez Naczelny Sąd Administracyjne poza tak zakreślone granice skargi kasacyjnej – w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. – jawi się jako niedopuszczalne.

34 Uzasadniony okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w pozostałym zakresie, a więc w zakresie w jakim skarżąca kasacyjnie Gmina powiązała go z przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceną zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w części dotyczącej § 20 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 i 15 załącznika nr 1 oraz załącznika nr 2 do załącznika nr 1 uchwały nr [...].

35 Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jak podkreśla się zatem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może być samodzielną podstawą kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie zaistniała druga z podanych przesłanek. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku – w analizowanym zakresie – zostało bowiem sporządzone w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną.

36 Zauważyć trzeba, że już ze skargi skierowanej do WSA wynika, że jednym z zasadniczych problemów, do jakich powinien odnieść się sąd rozpoznający tę skargę, jest kwestia tego, czy art. 15 ust. 5 i 7 Prawa przewozowego upoważnia radę gminy do wprowadzenia takiego obowiązku, jak przewidziano w: 1) § 20 ust. 1 pkt 2, ust. 7, 8, 9, 10, 11, 12 i 13 załącznika nr 1, a także w załączniku nr 2 do załącznika nr 1 uchwały nr [...] – odnoszącego się do identyfikatora kierowcy taksówki, 2) § 20 ust. 1 pkt 3 i ust. 15 załącznika nr 1 uchwały nr [...] – dotyczącego cennika usług przewozowych. Gmina w skardze podniosła, że celem uchwały [...] było w tym zakresie ustanowienie uregulowań ograniczających możliwość wprowadzenia klienta w błąd, nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody zawartym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, aby doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 15 ust. 5 i 7 Prawa przewozowego, podkreślając jednocześnie, iż przewidziane obowiązki korespondują z wymogami wynikającymi z art. 14 Prawa przewozowego. Sąd I instancji dokonał natomiast oceny powyższych unormowań uchwały nr [...] wyłącznie w odniesieniu do art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego (omyłkowo powołując się na ust. 6 tego artykułu), wskazując, że przepis ten upoważnia radę gminy do określenia przepisów porządkowych w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami, stąd nie wynika z niego uprawnienie do formułowania jakichkolwiek zakazów, czy nakazów pod adresem samych przewoźników. WSA nie przeprowadził już natomiast stosownej oceny w kontekście upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego. Mało tego zaaprobowane w tym względzie enigmatyczne stanowisko, mające nota bene pochodzić od Wojewody, pozostaje częściowo w sprzeczności z wydanym przez sąd I instancji rozstrzygnięciem oddalającym skargę, jako że ze stanowiska tego wynika, iż: "upoważnienie do podjęcia przez radę gminy aktu prawa miejscowego w sprawie wprowadzenia obowiązku (...) posiadania identyfikatora (...) w odniesieniu do taksówek zawiera przepis art. 15 ust. 7 ustawy Prawo przewozowe". Skoro zdaniem sądu I instancji w art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego mieści się upoważnienie do wprowadzenia obowiązku posiadania identyfikatora, całkowicie niezrozumiałe stają się powody, dla których sąd ten oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody kwestionujące uchwałę rady gminy między innymi w tym zakresie.

37 Brak możliwości ustalenia przesłanek jakimi kierował się WSA podejmując wyrok w zaskarżonym skargą kasacyjną zakresie – co wyklucza kontrolę instancyjną tego wyroku zwłaszcza w kontekście podniesionych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego w powiązaniu z § 20 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 i 15 załącznika nr 1 oraz załącznika nr 2 do załącznika nr 1 uchwały nr [...] – zasadnym czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zobligowany jest do przeprowadzenia pogłębionej analizy prawnej, co do treści upoważnienia wyrażonego w art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego, przewidującego możliwość wprowadzenia obowiązku stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówek, i dokonania na tym tle oceny prawidłowości stanowiska Wojewody, w świetle którego postanowienia zawarte w § 20 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 i 15 załącznika nr 1, a także w załączniku nr 2 do załącznika nr 1 uchwały nr [...], nie mieszczą się w granicach tego upoważnienia.

38 W tej sytuacji, uznając za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., niemożliwe jest odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

39 Przeprowadzając ponownie kontrolę rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w części dotyczącej § 20 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 i 15 załącznika nr 1 uchwały nr [...], a także w części dotyczącej załącznika nr 2 do załącznika nr 1 uchwały nr [...], sąd I instancji uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną.

40 Wobec powyższego wyrok WSA w zaskarżonej części należało uchylić na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i w tym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, o czym orzeczono w pkt 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.