Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2016 r., II GSK 2400/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2016 r., II GSK 2400/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2506/13 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 900 zł (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. oddalił skargę R. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

3 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 Dnia 22 maja 2012 r. w W. na terenie Portu Lotniczego [...] miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki Volkswagen o nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował R. B. (dalej skarżący), stwierdzonym naruszeniem było wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Kierowca okazał licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarze Miasta i Gminy W.(1).

5 Skarżący, przesłuchany w charakterze strony, zeznał, iż na zlecenie telefoniczne podjął pasażera z W. z ul. [...] i zawiózł na Lotnisko [...].

6 Urząd Miasta [...] W. pismem z dnia 13 czerwca 2012 r., poinformował, że Prezydent m. [...] W. nie udzielił skarżącemu licencji na wykonywanie krajowego transportu osób, ani licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

7 Urząd Miasta W.(1) pismem z dnia 19 czerwca 2012 r. poinformował, że skarżący posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką nr 39/2012 udzieloną przez Burmistrza W.(1) od dnia 20 lutego 2012 r. na okres 25 lat a pojazdem zgłoszonym do licencji jest Volkswagen Passat o nr rej. [...].

8 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8000 zł. W ocenie organu, w dniu kontroli skarżący wykonywał transport drogowy taksówką poza obszarem oznaczonym w licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

9 Orzekając na skutek odwołania skarżącego Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji

10 Organ II instancji wskazał, że stosownie do treści art. 6 ust. 4 u.t.d. licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielna jest na określony pojazd i obszar obejmujący: 1) gminę; 2) gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia; 3) miasto stołeczne Warszawę. Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji w zakresie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 8000 zł tytułem popełnienia naruszenia z lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. - wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Stwierdził, że dla oceny czy doszło do powyższego naruszenia nie ma znaczenia okoliczność przyjęcia przez skarżącego zlecenia droga telefoniczną.

11 W trakcie przesłuchania skarżący zeznał, że podjął pasażera na terenie W. i w jej obrębie realizował usługę przewozu, dopiero na etapie odwołania wskazał, że w celu wykonania usługi udał się do W. z W.(1). Jednakże istotne dla rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy realizacja usługi przewozu rozpoczęła się bądź zakończyła na obszarze objętym licencją. Główny Inspektor stwierdził, że kierowca poruszał się pojazdem przystosowanym do wykonywania transportu drogowego taksówką - na dachu pojazdu znajdowała się lampa z napisem TAXI, a z boku pojazdu widniały napisy "Tylko 1,80 zł/km", "[...] Najlepsza Korporacja w W.". Zwrócił uwagę, że kontrolowany pojazd upodabniał się do taksówki, która wykonuje się przewozy na terenie W., na co wskazują napisy umieszczone na pojeździe. Wykonywany przez skarżącego, w dniu kontroli, przejazd taksówką nie spełniał żadnego z kryteriów świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji. W myśl art. 6 ust. 5 u.t.d. dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Skarżący świadczył usługę przewozu taksówką z ul. [...] do Portu Lotniczego [...] w W., czyli poza obszarem W.(1), wskazanym w licencji [...].

12 W ocenie organu odwoławczego, wyjątek powyższy nie może być interpretowany w ten sposób, że przedsiębiorca taksówkowy oczekuje na innym obszarze, niż określony w licencji, na pasażerów i wykonuje usługi wewnątrz tego obszaru lub też otrzymuje drogą radiową zlecenie wykonania usługi przewozu poza obszarem objętym w licencji. Zdaniem organu, niedopuszczalne jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy lub końcowy poza obszarem określonym w licencji.

13 Uzasadniając oddalenie skargi na powyższą decyzję WSA w Warszawie wskazał, że stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest zaś przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.). Licencja ta dotyczy zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy), jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Nie ulega przy tym wątpliwości, że są to istotne elementy licencji, gdyż pozwalają na zidentyfikowanie zarówno przedsiębiorcy (osoby wykonującej przewóz) jak i pojazdu, na który została udzielona. Wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie wymaganej licencji oznacza zatem korzystanie z licencji przez uprawniony podmiot, na obszarze określonym w licencji i wymienionym w niej pojazdem.

14 W ocenie Sądu I instancji art. 6 ust. 5 u.d.p. dopuszcza wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Oznacza to, że kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć w W.(1). Natomiast skarżący w ramach posiadanej licencji nie jest uprawniony do dokonywania przewozów pasażerów na terenie W., czyli początek i koniec kursu nie może znajdować się w W., co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z treści analizowanego przepisu bezspornie wynika, że posiadana przez skarżącego licencja nie uprawniała go do wykonywania przewozów na terenie W. Nie jest słuszne stanowisko skarżącego, że skoro kurs zamówiono telefonicznie w W.(1), to skarżący był uprawniony do przewozu pasażera z innego obszaru, czyli z W., w ramach tego obszaru. "Złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru" należy rozumieć w ten sposób, iż każdy bez wyjątku kurs podjęty przez skarżącego musi zaczynać się lub kończyć w W.(1), przy czym pasażerem może być klient z innego obszaru, czyli spoza W.(1).

15 W konsekwencji zdaniem Sądu I instancji nie można podzielić argumentów podnoszonych przez skarżącego dotyczących dopuszczalności wykonywania przez niego kursów na terenie W. nawet wówczas, gdy odbywa kurs ten odbywa się na trasie w W. lecz prowadzącej w kierunku "do W.(1)". Bez znaczenia jest także okoliczność, że otrzymane przez skarżącego przez radio zlecenie pochodziło od pasażera z W., a więc z innego obszaru, niż wskazany w licencji, bowiem w efekcie przewożąc tego pasażera na trasie znajdującej się w całości w W. wykonywał przewóz niezgodnie z posiadaną licencją. Skarżący wykonywał niedozwolony przewóz, którego początek i koniec znajdował się w W. Po drugie, stwierdzenie dopuszczalności prawnej dokonywania takich przewozów niwelowałoby w całości sens i celowość przepisów dotyczących zasad przyznawania licencji, gdyż licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.). W tym stanie rzeczy brak przesłuchania skarżącego przez organy transportu drogowego na okoliczności dokonywanego przewozu pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanych decyzji.

16 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. B., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

17 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

18 1) mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 K.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania strony, w sytuacji gdy artykuł 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym przewiduje wyjątki w jakich można wionąć kurs poza obszarem określonym w licencji, w sytuacji gdy kontrolujący' wcale nie podejmowali możliwości zaistnienia tych okoliczności, zaś; rozpoznający sprawę Organ ma obowiązek badać je nie mniej dokładnie, niż tylko wybrane okoliczności pozwalające w prostej drodze wymierzyć karę;

19 2) mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie wybiórczych ustaleń w prostej linii prowadzących do wymierzenia kary przy zaniechaniu sprawdzenia, czy doszło do sytuacji, w której strona wykonała przewóz "poza obszarem określonym w licencji" zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym,

20 3) mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zabrania on wykonywać przewozów taksówkowych "poza obszarem określonym w licencji".

21 Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

22 Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

23 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a, zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

24 Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

25 W sytuacji, gdy skarga kasacyjna stawia zarzuty z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty naruszenia prawa procesowego, bowiem kontrola sposobu stosowania prawa materialnego jest możliwa tylko wówczas, gdy strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie ustaleń faktycznych sprawy, bądź też stan faktyczny sprawy jest niewątpliwy i akceptowany przez organ i stronę.

26 Skarga kasacyjna R. B. nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, zatem nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

27 Strona skarżąca kasacyjnie stawia oba rodzaje zarzutów z art. 174 p.p.s.a., jednak czyni to w ten sposób, że Sąd II instancji może odnieść się do nich łącznie. Możliwość taka wynika z tego, że zarzut kasacyjny podnosząc naruszenie przepisów procesowych wskazuje na niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w związku z tym nieuwzględnienie skargi R. B., w sytuacji gdy były podstawy do takiego orzekania. W ocenie skarżącego kasacyjnie WSA w Warszawie powinien uwzględnić skargę, gdyż Inspektor wadliwie zastosował prawo materialne ze względu na wady postępowania wyjaśniającego, a to skutkowało dokonaniem błędnej wykładni art. 6 ust. 5 u.t.d. Organ bezprawnie przyjął, że skarżący kasacyjnie nie wypełniał dyspozycji tego przepisu na podstawie ustaleń faktycznych, które powinny prowadzić do odmiennej oceny prawnej ustalonej okoliczności mającej istotne znaczenie dla sprawy, a więc faktu wykonywania przez niego przewozu pasażera na obszarze miasta W. Równocześnie skarżący kasacyjnie postawił zarzut naruszenia prawa materialnego, którego istota sprowadza się do wadliwej wykładni i zastosowania art. 6 ust. 5 u.t.d., czego konsekwencją było naruszenie innych przepisów wskazanych w zarzucie, a więc tych, które dają podstawę do wymierzenia kary za naruszenie przepisów ustawy, gdy takiego naruszenia nie było, bo z treści art. 6 ust. 5 u.t.d. wynika wprost, że przyjęcie przez skarżącego zlecenia z obszaru W. i wykonywanie przewozu na terenie tego miasta w drodze powrotnej, po wykonaniu kursu z L. do W., mieści się w dyspozycji tego przepisu. Skutkiem takiego rozumienia treści art. 6 ust. 5 u.t.d. powinno być zwolnienie skarżącego kasacyjnie z odpowiedzialności za naruszenie przepisów u.t.d. Skoro Sąd I instancji oddalił skargę, tym samym naruszył przepisy prawa, co w konsekwencji powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

28 Zarzut ten jest nieuprawniony.

29 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestią istotną dla oceny skarżonego wyroku jest ustalenie treści art. 6 ust. 5 u.t.d. Stanowisko Sądu I instancji przyjmujące za trafny pogląd Inspektora, że skarżący kasacyjnie naruszył treść art. 6 ust. 5 u.t.d., bowiem w jego przypadku nie wystąpiły okoliczności wypełniające treść wyjątku określonego w tym przepisie, zasługuje w pełni na akceptację. Skoro stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania licencji, a takiej licencji na podstawie art. 6 ust. 4 tej ustawy udziela się w zakresie przewozu taksówką na określony pojazd i obszar (m.in. gminy), to licencja skarżącego jednoznacznie określa obszar wykonywania transportu. Jedyną modyfikacją tak określonych zasad jest art. 6 ust. 5 u.t.d., przy czym z jego treści nie mogą i nie wynikają wnioski prezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Ostatnie zdanie cytowanego przepisu dotyczy sytuacji, w której pasażer złożył zamówienie spoza obszaru objętego licencją dla danego przewoźnika w celu przywiezienia tego pasażera spoza obszaru wskazanego w licencji na ten obszar. Nie jest zatem tak, że uprawniony z konkretnej licencji taksówkowej może pojechać z pasażerem z L. do W. i kończąc w W. kurs z tym pasażerem przyjmować następne zlecenia na przewozy po W., gdyż wykracza to poza uprawnienia wskazane w art. 6 ust. 4 u.t.d. i poza wyjątki z ust. 5 tego przepisu.

30 Mając na uwadze powyższe ograniczenia przewoźnik otrzymując zlecenie z poza obszaru objętego posiadaną licencją powinien przede wszystkim dowiedzieć się od pasażera dokąd chce on zostać przewieziony, czy z miejsca zamówienia kursu na obszar objęty licencją przewoźnika, w takim przypadku przewóz może być wykonany, czy ma to być kurs po obszarze nieobjętym licencją przewoźnika i wówczas zlecenie nie może być przyjęte. Jak podkreślał NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r. wydanym w sprawie II GSK 214/12 przedsiębiorca nie może osiągnąć zamierzonego celu, gdy ma świadomość, że może swym działaniem wywołać ujemne skutki, lecz uważa, że zdoła ich uniknąć lub też tych skutków nie przewiduje, choć z łatwością mógłby i powinien to zrobić. Zatem nawet tzw. wina nieumyślna niweczy możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

31 W przypadku, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany na obszarze niewymienionym w licencji, a zatem sprzecznie z treścią licencji, dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu bez wymaganej licencji. Stosownie do treści przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d. dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Oznacza to, że kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć w gminie, na której udzielono licencji (zob. wyrok NSA z dnia 17.03.2015 r., II GSK 1156/14, CBOIS).

32 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Przy tym oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny (art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prze3pisów kodeksu postępowania administracyjnego okazały się bezzasadne.

33 Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 ust. 1 p.p.s.a.