Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r., II GSK 2397/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r., II GSK 2397/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant asystent sędziego Marzena Bal-Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1853/13 w sprawie ze skargi Ł. w Ł. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia upomnienia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ł. w Ł. na rzecz Ministra Sportu i Turystyki kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1853/13 (dalej wyrok z 8 kwietnia 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę Ł. (dalej Ł.[...]) na decyzję Ministra Sportu i Turystyki (dalej Minister) z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2013 r.) zapadłą w przedmiocie udzielenia upomnienia.

3 Wyrok z 8 kwietnia 2014 r. zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

4 Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Minister zawiadomił Polski Związek [...] (dalej jako P.[...]) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawidłowości działalności władz P. [...] w zakresie zgodności ich działania z przepisami prawa i postanowieniami statutu, w związku z uchwałami przyjętymi na Walnym Zgromadzeniu Sprawozdawczo – Wyborczym Delegatów P. [...] (dalej jako WZSW), odbywającym się w dniach [...] – [...] października 2012 r. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podstawą wszczęcia postępowania były wątpliwości, co do prawidłowości w zakresie podjętych podczas WZSW uchwał, wskazanych w piśmie z dnia [...] października 2012 r., złożonym przez pełnomocnika, reprezentującego wskazane na wstępie związki piłki siatkowej (dalej jako Związki Członkowskie), będące członkami P. [...] oraz dokumentacji dotyczącej przebiegu WZSW.

5 Minister, na wniosek Związków Członkowskich, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. dopuścił je do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia prawidłowości działalności władz P. [...] we wskazanym powyżej zakresie.

6 Minister decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2013 r.), udzielił upomnienia władzom P. [...] , tj. Walnemu Zgromadzeniu Sprawozdawczo – Wyborczemu (dalej WZSW) Delegatów P. [...] w związku z niepoddaniem pod głosowanie podczas obrad w dniach [...] – [...] października 2012 r. wniosku Komisji Rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium Prezesowi, zaś dla pozostałych członków Zarządu o udzielenie absolutorium z działalności za okres od [...] października 2008 r. do [...] października 2012 r. oraz sprawozdania z działalności Komisji Rewizyjnej za ww. okres, wzywając jednocześnie do zapewnienia realizacji zasad wynikających z § 32 ust. 6 w zw. z § 24 pkt 3 Statutu oraz § 24 pkt 2 Statutu.

7 Od powyższej decyzji Ministra Związki Członkowskie złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając tej decyzji naruszenie art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. 2010 r., nr 127, poz. 857 ze zm., dalej jako ustawa o sporcie), przez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że P. [...] dopuścił się dwóch naruszeń Statutu, nieprawidłowe sformułowanie rozstrzygnięcia w pkt 1 i pkt 2 sentencji decyzji i w rezultacie nieskonkretyzowanie nałożonego obowiązku oraz adresata nałożonego obowiązku. Wskazały na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., przez jego niezastosowanie i brak uzasadnienia przesłanek zastosowania środka nadzoru w postaci upomnienia przy jednoczesnym przyjęciu, że strona dopuściła się dwóch naruszeń Statutu. Nadto podniosły zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z § 24 ust. 1 pkt 3 Statutu w zw. z § 32 pkt 10 Statutu, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że procedura udzielenia absolutorium na WZSW, pomimo braku uprzedniego wyjaśnienia delegatom konsekwencji podjęcia uchwały o wyborze trybu głosowania, nie stanowiła podstawy do zastosowania bardziej dotkliwego środka nadzoru niż upomnienie. W związku z powyższym Związki Członkowskie wniosły o zmianę zaskarżonej decyzji oraz o wstrzymanie wykonania uchwał WZSW, które odbyło się w dniach [...] – [...] października 2012 r. w przedmiocie: wyboru trybu podjęcia uchwały o udzieleniu absolutorium Zarządowi P. [...] , o wyborze Prezesa Zarządu P. [...] oraz o powołaniu nowego Zarządu oraz wezwanie WZSW do ich zmiany lub uchylenia, a jednocześnie zażądały wezwania WZSW do podjęcia uchwały w przedmiocie zatwierdzenia sprawozdania Komisji Rewizyjnej. Ponadto, w przypadku niewykonania przez WZSW ww. żądań, wniosły o uchylenie uchwał WZSW w przedmiocie: wyboru trybu podjęcia uchwały o udzieleniu absolutorium, udzielenia absolutorium Zarządowi P. [...] , powołania Prezesa Zarządu P. [...] oraz powołania nowego Zarządu P. [...] .

8 Swoje stanowisko w sprawie przedstawił także P. [...] , akceptując co do zasady rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji i wnosząc o jej utrzymanie. Jednocześnie P. [...] wniósł o ponowne rozważenie, czy zarzuty podniesione w zaskarżonej decyzji są w pełni zasadne, tj. czy rzeczywiście w toku obrad WZSW doszło do naruszenia postanowień statutu P. [...] wskazanych w tej decyzji.

9 Minister decyzją z [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, uznając je za prawidłowe, podzielając wcześniejsze stanowisko o zaistnieniu naruszenia w niniejszej sprawie, przewidzianej w statucie P. [...] , procedury wynikającej z § 32 ust. 6 w zw. z § 24 pkt 3 statutu P. [...] . Zdaniem organu, fakt, że wniosek Komisji Rewizyjnej nie został przez WZSW poddany pod głosowanie, uniemożliwił realizację kompetencji przysługujących wyłącznie Komisji Rewizyjnej na podstawie § 32 ust. 6 statutu P. [...] , co stanowiło uchybienie wymogów statutowych w tym zakresie.

10 Minister uznał zastosowany środek nadzoru za w pełni uzasadniony. Wskazał przy tym, że przy wydaniu decyzji w I instancji nie doszło do naruszenia norm prawa ani postanowień Statutu P. [...] , które mogłoby skutkować uchyleniem uchwał podjętych przez WZSW wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

11 Minister, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o sporcie podał, że w decyzji z [...] stycznia 2013 r. określono konkretnego adresata, którym jest organ P. [...] , tj. Walne Zgromadzenie Sprawozdawczo – Wyborcze Delegatów P. [...] (Walne Zgromadzenie Delegatów działające w szczególnym trybie). Podkreślił, że decyzję nadzorczą zgodnie z wymogami zawartymi w art. 22 ust. 1 ustawy o sporcie, skierowano do władz (organów), polskiego związku sportowego. W ocenie organu, wbrew twierdzeniom Związków Członkowskich, wydanie tej decyzji nie wiąże się z obowiązkiem skierowania jej rozstrzygnięcia do konkretnego składu osobowego. W tym przypadku właśnie skierowanie decyzji jedynie do konkretnego składu osobowego organu P. [...], którego obrady zakończyły się jeszcze przed wszczęciem przedmiotowego postępowania, czyniłoby zaskarżoną decyzję w istocie niewykonalną. Jak podano, organ w decyzji nie miał zastrzeżeń, co do zwołania, jak i przebiegu obrad WZSW.

12 W tym stanie sprawy, na co zwrócono uwagę, nawet niezależnie od oceny podstaw takiego żądania Związków Członkowskich, trudno uznać powtórzenie obrad WZSW w tym samym składzie za możliwe.

13 Minister wskazał również, że jak wynika z protokołu przebiegu obrad WZSW, delegatom, choć w efekcie bez przeprowadzenia stosownego głosowania, zostało przedstawione sprawozdanie Komisji Rewizyjnej, jak również jej wniosek w sprawie absolutorium. Dopiero po tych zdarzeniach został przez nich przegłosowany wniosek w sprawie łącznego głosowania absolutorium, a następnie podjęto samą uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium ustępującemu Zarządowi in corpore. Jak podał organ, uchwała w sprawie udzielenia absolutorium została więc powzięta, gdy podejmujący ją delegaci znali stanowisko Komisji Rewizyjnej. W ocenie organu, gdyby zatem większość delegatów podzieliła negatywną opinię Komisji Rewizyjnej, co do oceny pracy Prezesa Zarządu P. [...] , w pierwszej kolejności nie głosowałaby za wnioskiem w sprawie łącznego głosowania absolutorium.

14 W skargach na powyższą decyzję Ministra, sformułowanych w ramach pisma z dnia [...] maja 2013 r., Związki Członkowskie wniosły o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

15 Skarżące Związki zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., przez rozpoznanie sprawy wskutek wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jedynie w części, mimo że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakłada na organ obowiązek zbadania sprawy w całości, niezależnie od podniesionych zarzutów.

16 Nadto skarżące Związki zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy o sporcie, poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w sentencji której nałożono na stronę obowiązek niemożliwy do zrealizowania ze względu na zbyt ogólne sformułowanie sentencji oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy o sporcie, poprzez utrzymanie w mocy decyzji, na mocy której organ zastosował najlżejszy środek nadzoru w postaci upomnienia, pomimo stwierdzenia wystąpienia licznych uchybień w działalności strony i jej organów.

17 W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko.

18 Sąd, postanowieniem z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1853/13, odrzucił skargi P., W. w L. oraz Ś., z uwagi na fakt, że nie zostały od nich uiszczone wymagane wpisy sądowe.

19 Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok sąd I instancji wyjaśnił, że nie stwierdził naruszenia prawa, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

20 Dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, zdaniem WSA Walne Zgromadzenie Sprawozdawczo-Wyborcze winno poddać pod głosowanie wniosek w sprawie absolutorium złożony przez Komisję Rewizyjną. Jak słusznie zauważyły organy obu instancji, nie poddanie pod głosowanie powyższego wniosku oznacza naruszenie procedury przewidzianej w Statucie P. [...] a mianowicie § 32 ust. 6 w zw. z § 24 pkt 3 oraz bezprawne ograniczenie kompetencji Komisji Rewizyjnej - § 32 ust. 6 Statutu.

21 Podczas obrad Walnego Zgromadzenia Sprawozdawczo-Wyborczego w dniach [...] - [...] października 2012 r. poddano pod głosowanie inny wniosek w sprawie absolutorium wszystkich członków Zarządu łącznie, który został przegłosowany. Wniosek ten został przyjęty 64 głosami za, 30 przeciwko, 3 wstrzymującymi się. Walne Zgromadzenie Sprawozdawczo-Wyborcze Delegatów P. [...] udzieliło Zarządowi absolutorium 61 głosów za, 0 przeciw, wstrzymujący się 24.

22 Opierając się na aktach administracyjnych sprawy sąd I instancji przyjął, że w trakcie Walnego Zgromadzenia Sprawozdawczo-Wyborczego doszło również do naruszenia § 24 pkt 2 Statutu, zgodnie z którym do kompetencji Walnego Zgromadzenia Sprawozdawczo-Wyborczego należy rozpatrywanie i przyjmowanie sprawozdania z działalności ustępujących władz Związku. Z protokołu przebiegu zgromadzenia nie wynika, aby w sposób prawidłowy doszło do rozpatrzenia i przyjęcia sprawozdania Komisji Rewizyjnej. Do prawidłowej realizacji normy z § 24 pkt 2 Statutu, konieczne jest głosowanie nad jego przyjęciem, gdyż tylko przez przyjęcie bądź odrzucenie następuje weryfikacja sprawozdania. Sama dyskusja nad sprawozdaniem, co miało miejsce w niniejszej sprawie, wyczerpuje jedynie pierwszą część treści § 24 pkt 2 Statutu P. [...] tj. jego rozpatrzenia.

23 Zdaniem sądu I instancji, środek nadzoru został zastosowany przez Ministra zgodnie z art. 22 ustawy o sporcie. Udzielenie władzom polskiego związku sportowego upomnienia i żądanie podjęcia przez nie działań mających na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem stanowi najłagodniejszą postać środka nadzoru. Oznacza to, że powinien on być stosowany przez organ nadzoru w tych wszystkich sytuacjach, w których stwierdzone uchybienie będzie uzasadniało interwencję ministra właściwego do spraw kultury fizycznej, a jednocześnie nie będzie ono na tyle doniosłe, aby przemawiało za zastosowaniem środka dalej idącego (dotkliwszego), zgodnie z zasadą niezbędności. Z redakcji przepisu art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o sporcie wynika, że musi zachodzić koniunkcja pomiędzy sformułowanym przez organ nadzoru upomnieniem, tj. wskazaniem stwierdzonego działania wraz ze wskazaniem, że stanowi ono postać działania niezgodnego z prawem i żądaniem podjęcia działań mających na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że minister właściwy do spraw kultury fizycznej nie może ograniczyć się wyłącznie do sformułowania upomnienia, ale nadto - stosując ten środek nadzoru - ma obowiązek wezwać jego adresata do podjęcia aktywności, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Żądanie podjęcia działań mających w efekcie doprowadzić do zgodności z prawem w działaniu polskiego związku sportowego dotyczyć może usunięcia konkretnego, stwierdzonego uchybienia, jak i możliwości powstania takich uchybień w przyszłości.

24 W niniejszej sprawie rzeczywiście nie został przegłosowany wniosek Komisji Rewizyjnej w przedmiocie nie udzielenia absolutorium Prezesowi Zarządu i udzielenia absolutorium pozostałym Członka Zarządu. Jednak nie ulega wątpliwości, że został przegłosowany inny wniosek o udzielenie absolutorium Zarządowi in corpore, który został przyjęty 61 głosami przy 24 wstrzymujących się, nikt nie głosował przeciw. Tak więc co prawda bez przegłosowania wniosku Komisji Rewizyjnej jednak doszło do udzielenia absolutorium.

25 W ocenie Sądu powyższe uchybienie jak i nie przegłosowanie sprawozdania Komisji Rewizyjnej przy jednoczesnym jego rozpatrzeniu są uchybieniami uzasadniającymi interwencję ministra właściwego do spraw kultury fizycznej, a jednocześnie nie są one na tyle doniosłe, żeby wymagały wstrzymania wykonania uchwały władz polskiego związku sportowego i wezwania ich do jej zmiany lub uchylenia w określonym terminie, gdyż taki środek nadzoru stanowi już przejaw głębokiej ingerencji organu nadzoru w autonomię działania P. [...] , co w ocenie Sądu nie było konieczne.

26 W skardze kasacyjnej z [...] lipca 2014 r. Ł. [...] reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył wyrok z 8 kwietnia 2014 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.):

27 I. naruszenie prawa materialnego:

28 1) § 22 pkt 1 ustawy o sporcie w zw. z § 24 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z § 32 pkt 10 Statutu P. [...] poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie przychylenie się przez sąd I instancji do wyboru przez Organ środka nadzoru w postaci upomnienia, podczas gdy Organ powinien był przy naruszeniu ww. postanowień Statutu zastosować bardziej uciążliwy środek nadzoru - adekwatny do naruszeń dokonanych przez Walne Zgromadzenie Sprawozdawczo - Wyborcze Delegatów P. [...] ;

29 2) § 22 pkt 1 ustawy o sporcie w zw. z § 33 ust. 5 Statutu P. [...] w zw. z § 6 pkt 3 Regulaminu Obrad WZSW Delegatów P. [...] , W. [...] – [...] października 2012 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie przychylenie się przez sąd I instancji do wyboru przez Organ środka nadzoru w postaci upomnienia, podczas gdy Organ powinien był przy naruszeniu ww. postanowień Statutu zastosować bardziej uciążliwy środek nadzoru - adekwatny do naruszeń dokonanych przez Walne Zgromadzenie Sprawozdawczo - Wyborcze Delegatów P. [...] ;

30 II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

31 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 12 § 1, 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że decyzja ta narusza przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie rozpoznania sprawy przez Organ jedynie w części, pomimo że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakłada na Organ obowiązek zbadania sprawy w całości;

32 2) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że decyzja ta narusza przepisy postępowania które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nałożenia przez Organ środka nadzoru na Skarżącego niemożliwego do zrealizowania ze względu na zbyt ogólne sformułowania;

33 3) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez ogólnikowe uzasadnienie nieobejmujące dokładnego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się Sąd w zakresie przychylenia się do wyboru przez Organ środka nadzoru w postaci upomnienia.

34 Skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

35 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

36 Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu.

37 Wyjaśnić na wstępie należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. kontrola kasacyjna dokonuje się wyłącznie w granicach wytyczonych skargą kasacyjną przez jej autora, przy czym granice te określają wskazane podstawy zaskarżenia wraz z ich uzasadnieniem oraz postawione wnioski (wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1500/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania podstawami kasacyjnymi oznacza, że sąd kasacyjny nie może w żaden sposób wpłynąć na treść skargi kasacyjnej tzn. nie może jej ani zmodyfikować ani uzupełnić, nie może też samodzielnie objaśniać intencji autora skargi kasacyjnej. Sąd kasacyjny ma obowiązek jedynie wziąć pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

38 Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadzają się do kwestionowania akceptacji Sądu I-instancji wyboru przez organ środka nadzoru w postaci upomnienia, podczas gdy zadaniem skarżącego powinien był on przy naruszeniu ww. postanowień Statutu zastosować bardziej uciążliwy środek nadzoru.

39 Na wstępie należy zauważyć, iż w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie § 22 pkt 1 u.s. podczas, gdy wskazany akt prawny nie zawiera takiej jednostki tekstu prawnego. Jednak z analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej można wysnuć wniosek, iż skarżącemu chodziło o zarzuty dotyczące naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 1 u.s. (w uzasadnieniu zamiennie powołuje się zarówno § 22, jak i art. 22 ustawy o sporcie). Traktując zatem ten błąd jako oczywistą omyłkę skarżącego sąd stwierdza jednak, że zarzuty te nie są zasadne.

40 Jak stanowi art. 22 ust. 1 u.s. minister podejmuje adekwatny do zaistniałego stanu faktycznego środek nadzoru w zależności od stopnia stwierdzonych nieprawidłowości. Minister decydując się na zastosowanie któregokolwiek z nich powinien kierować się kryterium zgodności z prawem działania władz polskiego związku sportowego, w tym jego statutem. Minister uprawniony jest zatem do oceny zgodności działania władz związku nie tylko z prawem powszechnie obowiązującym, lecz także z jego prawem wewnętrznym w postaci statutu. Innymi słowy, kompetencje ministra rozciągają się nie tylko na interpretację przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz również prawa wewnętrznego związku (wyrok WSA w W. z 20 listopada 2013 r., VI SA/Wa 1944/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

41 Zastosowanie któregokolwiek ze wskazanych środków nadzoru pozostawione zostało ministrowi na zasadzie uznania administracyjnego (zob. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W.-Poznań 1992, s. 266-274 oraz W. Piątek, A, Skoczylas, Prawno-administracyjne instrumenty reagowania na niedopuszczalną niekompatybilność pozaprawnych regulacji sportowych z regulacjami prawnymi w sferze rozstrzygania sporów sportowych w: Kompatybilność pozaprawnych regulacji sportowych z regulacjami prawnymi, red. Andrzej Szwarc, Wydawnictwo Nauka i Innowacje, Poznań 2014, s. 136-163). Oznacza to, że z jednej strony minister dysponuje pewnym zakresem swobody w zastosowaniu danego środka nadzoru. Z drugiej strony podejmując decyzję o podjęciu konkretnego środka względem polskiego związku sportowego minister powinien w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić potrzebę oraz adekwatność jego użycia w stanie faktycznym, który zaistniał w danej sprawie, kierując się zasadami ich stopniowalności oraz niezbędności. Organ może jednorazowo zastosować tylko jeden z tych środków. Nie ma jednak przeszkód, aby mógł zostać zastosowany środek dalej idący, bardziej dotkliwy, gdy dotychczas zastosowany okazał się nieskuteczny (M. Wojcieszak, M. Badura, H. Basiński, G. Kałużny, M. Wojcieszak, Ustawa o sporcie. Komentarz, W. 2011, s. 313).

42 W tym kontekście należy pokreślić, że zastosowany w niniejszej sprawie środek nadzoru polegający na udzieleniu władzom polskiego związku sportowego upomnienia i zażądaniu od nich podjęcia działań mających na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem ma charakter najmniej represyjny spośród wszystkich dostępnych środków, prowadzących do osiągnięcia założonego rezultatu. Jak podkreśla się w orzecznictwie, że ta najłagodniejsza postać środka nadzoru będzie stosowana "w tych wszystkich sytuacjach, w których stwierdzone uchybienie będzie uzasadniało interwencję ministra właściwego do spraw kultury fizycznej, a jednocześnie nie będzie ono na tyle doniosłe, aby przemawiało za zastosowaniem środka dalej idącego (dotkliwszego), zgodnie z zasadą niezbędności" (Wyrok WSA w W. z 7 stycznia 2014 r., VI SA/Wa 2072/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

43 Jak zauważono w literaturze, minister nie może ograniczyć się jedynie do sformułowania upomnienia, ale ma obowiązek wezwania władz związku do podjęcia działania prowadzącego do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. Żądanie to może dotyczyć zarówno usunięcia zaistniałego już uchybienia, jak i niebezpieczeństwa jego powstania w przyszłości (M. Wojcieszak w: M. Badura, H. Basiński, G. Kałużny, M. Wojcieszak, Ustawa o sporcie. Komentarz, W. 2011, s. 314-315). Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy, w której charakter naruszenia statutu powoduje, że żądanie Ministra dotyczy usunięcia niebezpieczeństwa powstania podobnego naruszenia prawa w przyszłości. Jak trafnie zauważa Sąd I-instancji mimo, iż rzeczywiście nie został przegłosowany wniosek Komisji Rewizyjnej w przedmiocie nie udzielenia absolutorium Prezesowi Zarządu i udzielenia absolutorium pozostałym Członka Zarządu, to jednak został przegłosowany inny wniosek o udzielenie absolutorium Zarządowi in corpore, który został przyjęty 61 głosami przy 24 wstrzymujących się, nikt nie głosował przeciw. Prawidłowa jest zatem konstatacja zarówno Sądu, jak i organu administracji, że mimo braku przegłosowania wniosku Komisji Rewizyjnej doszło jednak do udzielenia absolutorium.

44 Jak podnosi się w literaturze i orzecznictwie – uzasadnienie decyzji uznaniowej – a taka była przedmiotem oceny Sądu I instancji w niniejszej sprawie – musi w sposób jasny i czytelny (zob. M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 174), a jednocześnie – wyczerpujący i zindywidualizowany (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., I OSK 369/12) – wskazywać motywy, jakimi kierowano się, podejmując określone rozstrzygnięcie. Uzasadnienie to w przypadku decyzji wydanej w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy musi obejmować także wyraźne odniesienie się do wszystkich zarzutów tego wniosku. Skoro bowiem organ dysponuje przy określaniu konsekwencji prawnych określoną swobodą, to musi wykazać, że dokonując ich wyboru rozważył wszystkie możliwości rozstrzygnięcia, w tym – proponowane przez stronę. Tylko taki kształt uzasadnienia decyzji uznaniowej nie pozwala skuteczne postawić w stosunku do niej zarzutu arbitralności. Wymogi te spełnia uzasadnienie kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji Ministra Sportu i Turystyki, w którym odniesiono się w sposób wystarczający do zarzutów i poglądów prawnych uczestnika postępowania co do oceny adekwatności zastosowanego środka nadzoru do stanu faktycznego sprawy.

45 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja uprawnionego organu (por. m. in. wyrok WSA w W-wie z 19 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 187/07). Innymi słowy, o tym, czy w sprawie powinien być zastosowany taki czy inny środek nadzoru, rozstrzyga nie Sąd, lecz właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Natomiast organ uznał, że postulowane przez skarżącego wstrzymanie wykonania uchwały władz polskiego związku sportowego i wezwanie ich do jej zmiany lub uchylenia w określonym terminie byłoby zbyt głęboką ingerencją organu nadzoru w działalność samodzielnego i samorządnego podmiotu, jakim jest polski związek sportowy.

46 Pogląd ten koresponduje z wyrażanym w nauce prawa stanowiskiem, iż zastosowanie środków nadzoru, o których stanowi art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 u.s. z uwagi na swoją dolegliwość powinno następować w sytuacjach najcięższych gatunkowo naruszeń statutów polskich związków sportowych oraz przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. W. Cajsel, Ustawa o sporcie. Komentarz, W. 2011, s. 186-188; S. Fundowicz, Prawo sportowe, W. 2013, s. 114-115 oraz W. Piątek, A. Skoczylas, Prawno-administracyjne instrumenty reagowania na niedopuszczalną niekompatybilność pozaprawnych regulacji sportowych z regulacjami prawnymi w sferze rozstrzygania sporów sportowych w: Kompatybilność pozaprawnych regulacji sportowych z regulacjami prawnymi, red. Andrzej Szwarc, Wydawnictwo Nauka i Innowacje, Poznań 2014, s. 136-163).

47 Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, w prawidłowym zakresie przeprowadzono również postępowanie. W szczególności nie można przyjąć, że zostały naruszone przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art.12 § 1 i art. 15 k.p.a. Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały bowiem wydane w postępowaniu, które (pomijając nieistotne uchybienia) zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. W szczególności wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż w postępowaniu administracyjnym nie został naruszony art. 15 k.p.a. Organ ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą w I-instancji. Tym samym Minister nie ograniczył się jedynie do kontroli części zaskarżonej decyzji, ale dokonał jej całościowej merytorycznej i prawnej oceny. Nieusprawiedliwione są zatem wskazane wyżej procesowe zarzuty kasacyjne.

48 Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

49 Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego opartego na art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia to kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

50 W niniejszej sprawie uzasadnienie spełnia wszystkie wymogi przewidziane tym przepisem, Sąd odniósł się do zarzutów podnoszonych przez stronę i uzasadnił swoje stanowisko.

51 Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.