Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2020 r., II GSK 2351/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2020 r., II GSK 2351/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Kuba, Sędzia NSA Joanna Zabłocka, Sędzia WSA (del.) Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Agnieszka Kulesza, po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1387/16 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od T. W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie kwotę 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1387/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. W. na decyzje Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2016 r., w przedmiocie kary z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry, oddalił skargi.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w wyniku przeprowadzonej kontroli przez funkcjonariuszy celnych w dniach [...] maja 2015 r. i [...] czerwca 2015 r. w lokalu gastronomicznym "..." przy ul. R. [...] w L. znajdują się włączone i gotowe do gry automaty o nazwie Hot Spot Platin, Hot Spot i Hot Spot nr [...]. W czasie kontroli przeprowadzono eksperyment na przedmiotowych automatach, w celu sprawdzenia czy gry na tych urządzeniach mają charakter losowy, zabezpieczono automaty oraz umowę dzierżawy powierzchni lokalu, na podstawie której zainstalowane zostały automaty do gier. Mając na uwadze dokonane ustalenia Naczelnik Urzędu Celnego w Nowym Sączu decyzjami z dnia [...] maja 2016 r. wymierzył skarżącej karę pieniężną za urządzanie gier poza kasynem, na powyższych automatach.

4 W wyniku odwołania skarżącej Dyrektor Izby Celnej w Krakowie decyzjami z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu podzielił ustalenia faktyczne i ich ocenę dokonaną przez organ I instancji, zgodnie z którą sporne automaty są automatami do gry w rozumieniu ustawy o grach hazardowych, bowiem spełniają przesłanki określone w jej art. 2 ust. 3, ust. 4 i ust. 5. Powyższe ustalenia stanowiły postawę do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. W ocenie organu należało uznać, że prowadząca lokal gastronomiczny T. W., zawarła umowę na mocy której wynajęła część jego powierzchni pod instalację przedmiotowych urządzeń, udostępniła je do publicznego korzystania, zapewniała ciągłość gry. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca nie posiadała koncesji na prowadzenie kasyna gry ani zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonach gier lub na automatach o niskich wygranych w rozumieniu art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wyrokiem z dnia 5 stycznia 2017 r. przede wszystkim podkreślił, że związany jest uchwałą podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16, zgodnie z którą: "1. Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy. 2. Urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.)". Zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy organy celne prawidłowo oceniły, że skarżący urządzali gry na ujawnionym w lokalu automacie. Skarżący zawarli umowę najmu, na mocy której wstawili przedmiotowy automat i zobowiązali się do stałego dostarczania energii elektrycznej, do ochrony automatu przed uszkodzeniem lub zniszczeniem oraz do umożliwienia klientom lokalu swobodnego dostępu do automatu w godzinach otwarcia lokalu. Potwierdzali na piśmie z pieczątką firmy, kwoty wygranej, gdy w automacie nie było wystarczającej kwoty na wypłatę wygranej. Zatem uznać należy, że niewątpliwie bezspornie ustalony stan faktyczny uprawniał organy celne do zastosowania przepisów ustawy o grach hazardowych i badania skontrolowanej działalności przez pryzmat przepisów tej ustawy i zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.

6 W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie sposób nie dostrzec, że to skarżąca umożliwiła, poprzez zawarcie umowy dzierżawy, zainstalowanie i eksploatację automatów do gier hazardowych objętych niniejszym postępowaniem. W interesie skarżącej było umożliwienie funkcjonowania automatów, w tym zapewnianie im zasilania. To skarżąca oferowała w swoim lokalu gry na automatach w celu zwiększenia swoich dochodów i zajmowała się kontrolą pracy automatów, bez czego efektywna ich eksploatacja nie byłaby w ogóle możliwa. Z uwagi na związanie oceną prawną, wyrażoną we wspomnianej już uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16, sąd pierwszej instancji za prawidłową uznał dokonaną przez organy celne kwalifikację deliktu popełnionego przez skarżącą do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. (urządzanie gier na automacie poza kasynem gry) i w rezultacie wymierzenie skarżącej kary.

7 T. W. zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

8 Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

9 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 122 i art. 187 O.p. poprzez oddalenie skargi pomimo niedopełnienia przez organy obu instancji obowiązku podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i obowiązku zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, którego konsekwencją było przedwczesne uznanie skarżącej za "urządzającego gry" na automatach, a gier rozgrywanych na spornych urządzeniach za "gry na automatach";

10 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zachowania wynajmującego powierzchnię pod automaty do gier takie jak: udostępnienie lokalu wraz z zasilaniem w energię elektryczną, sprawowanie pieczy nad automatami czy utrzymanie lokalu w czystości, mieści się w zakresie pojęcia "urządzania gier na automatach" i pozwala na uznanie skarżącej za "urządzającego gry" w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie pozwala na uznanie skarżącej za "urządzającego gry";

11 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 122 O.p. poprzez oddalenie skargi pomimo niedopełnienia przez organy obu instancji obowiązku podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, co przejawiało się w braku ustaleń organów obu instancji co do roli spółki A. Sp. z o.o. sp. k. w urządzaniu gier na spornych automatach, podczas gdy w prowadzonym równolegle postępowaniach Naczelnik Urzędu Celnego w Nowym Sączu uznał spółkę za urządzającego gry na tych samych urządzeniach, w tym samym miejscu i w tym samym czasie, gdy rzekomo miała je urządzać skarżąca.

12 Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

13 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

16 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

17 Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Komplementarny charakter zarzutów postawionych w ramach tych podstawa uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Celnej w Krakowie w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Według Sądu I instancji, ustalenia faktyczne organu – wobec ich prawidłowości – uzasadniały, po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania, a po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie przez organ oceny, że stanowiące przedmiot kontroli automaty do gier służyły do urządzania gier, o których mowa w art. 2 ust. 3 u.g.h., po trzecie zaś, wymierzenie skarżącej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. kary pieniężnej za urządzanie gier hazardowych na automatach poza kasynem gry, bo skarżącą trzeba było uznać za podmiot, o którym mowa w powołanym przepisie.

18 Przede wszystkim na usprawiedliwienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast zarzut naruszenia tego przepisu nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych. Tymczasem zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie łączy właśnie z poczynieniem wadliwego ustalenia podstawy rozstrzygnięcia, co nie może być uznane za skutecznie podważające prawidłowość zakwestionowanego wyroku. Jak już bowiem powiedziano, w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ustaleń stanu faktycznego, czy wyrażonej w jego zakresie oceny Sądu I instancji, jak też dokonanej przez ten Sąd kontroli prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego przez działające w sprawie organy (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2665/16).

19 Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał także zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że organy prawidłowo przypisały skarżącej przymiot urządzającego gry na automatach w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. (pkt 1-2 petitum skargi kasacyjnej). W tym miejscu zauważyć należy, że stan prawny rozpoznawanej sprawy kształtują przepisy u.g.h. w brzmieniu poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 88), która wprowadziła do art. 89 ust. 1 u.g.h. osobną podstawę do wymierzenia kary pieniężnej posiadaczowi lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier (art. 89 ust. 1 pkt 3 i 4). Na gruncie omawianej regulacji w brzmieniu poprzedzającym wejście w życie wspomnianej nowelizacji Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował w orzecznictwie, że sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot w sytuacji, gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie w tym samym miejscu i czasie (wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. o sygn. akt II GSK 251/18). Wynika to z szerokiego zakresu definicji podmiotu "urządzającego gry na automatach", jaką należy przyjąć na potrzeby tego rodzaju postępowań. Wykładnia tego pojęcia, umożliwiająca nakładanie kar administracyjnych na więcej niż jeden podmiot jest niezbędna, jeżeli system kontroli i skuteczność przewidzianych przez ustawodawcę sankcji ma mieć realny charakter, zwłaszcza zaś, jeżeli spojrzy się na to zagadnienie z perspektywy eliminowania sytuacji obejścia bądź nadużycia prawa przez podmioty uczestniczące w działalności hazardowej. Nie do pogodzenia bowiem z zasadą skuteczności stanowionego prawa byłaby taka wykładnia przepisów ustawy hazardowej, która w istocie pozostawiałaby bez kontroli i sankcji np. sytuacje tworzenia pozorów urządzania gier na automatach przez jeden podmiot, a więc też jego nominalnej odpowiedzialności, podczas gdy w rzeczywistości gry na automacie urządzane byłyby również na rachunek innego podmiotu jako element wspólnego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2018 r. o sygn. akt II GSK 298/18). Wymaga także podkreślenia, że sama u.g.h. nie zawierała legalnej definicji "urządzającego gry", jednak posługiwała się tym określeniem w wielu przepisach, z których można wywnioskować zakres treściowy tego pojęcia. Na ich podstawie zasadnie przyjmuje się, że "urządzanie gier hazardowych" to ogół czynności i działań stanowiących zaplecze logistyczne dla umożliwienia realizowania w praktyce działalności w zakresie gier hazardowych, w szczególności: zorganizowanie i pozyskanie odpowiedniego miejsca na zamontowanie urządzeń, przystosowanie go do danego rodzaju działalności, umożliwienie dostępu do takiego miejsca nieograniczonej ilości graczy, utrzymywanie automatów w stanie stałej aktywności, umożliwiającym ich sprawne funkcjonowanie, wypłacanie wygranych, obsługa urządzeń, zatrudnienie i odpowiednie przeszkolenie personelu, zapewniające graczom możliwość uczestniczenia w grze. Przyjąć należy, że "urządzającym grę", jest ten podmiot, który zapewnia (stwarza, organizuje) warunki umożliwiające udział w grze na automatach prowadzonej poza kasynem gry. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał za organami, że zachowanie skarżących świadczy o ich aktywnej postawie podczas urządzania gier na automatach znajdujących się w lokalu, do którego skarżący posiadali tytuł prawny. Organy dokonały w tym zakresie niezbędnych ustaleń i ich oceny, co słusznie zaakceptował Sąd I instancji. Jak wynika z ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, którego autor skargi kasacyjnej skutecznie nie podważył, w dniu [...] grudnia 2014 r. skarżąca zawarła z A. sp. z o.o umowę dzierżawy powierzchni użytkowej swojego lokalu, pod instalację urządzeń do gier, na których wynajmujący prowadził działalność gospodarczą. Na mocy tej umowy skarżąca zobowiązała się między innymi do stałego dostarczania energii elektrycznej pozwalającej na niezakłóconą pracę automatu, ochrony automatu przed uszkodzeniami lub zniszczeniem, niezwłocznego powiadomienia serwisu o wszelkich awariach, uszkodzeniach, nieprawidłowościach w pracy automatu, próbach ingerencji w konstrukcję automatu przez osoby nieupoważnione W zamian za wypełnienie warunków umowy skarżąca miała otrzymać miesięczny czynsz w wysokości 200 zł brutto. Tym samym należy uznać, że skarżąca stwarzała techniczne, ekonomiczne i organizacyjne warunki umożliwiające sprawne i niezakłócone funkcjonowanie urządzeń oraz ich używania do celów związanych z komercyjnym procesem organizowania gier hazardowych. Czym innym jest bowiem faktyczne wykonanie umowy najmu przez wynajmującego sprowadzające się wyłącznie do oddania lokalu do używania na czas określony w umowie i zgodnie z przeznaczeniem lokalu oraz pobieranie ustalonego umową czynszu - bez jakiejkolwiek innej ingerencji wynajmującego w przedmiot najmu i prowadzoną w nim działalność. Czym innym zaś będzie wynajęcie lokalu z jednoczesnym ustaleniem szeregu uprawnień i obowiązków wynajmującego, związanych w sposób mniej lub bardziej ścisły, tak z samym przedmiotem umowy jak i działalnością w nim prowadzaną przez wynajmującego, w tym z działaniem (funkcjonowaniem) przedmiotów umieszczonych przez najemcę w wynajętym lokalu.

20 Mając na uwadze przedstawione wyżej, a nieskutecznie zakwestionowane rozumienie "urządzania gier", w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez organy i zaakceptowana przez Sąd I instancji, subsumcja zachowania skarżącej pod regulację wynikającą z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jest prawidłowa, gdyż ogół ustaleń dotyczących roli skarżącej w organizowaniu przedsięwzięcia hazardowego pozwalał na przyjęcie, że była on urządzającym gry w rozumieniu u.g.h.

21 Całkowicie chybiony okazał się również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez WSA art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 122 O.p. Według autora skargi kasacyjnej do naruszenia ww. przepisów miało dojść poprzez oddalenie skargi pomimo niedopełnienia przez organy obu instancji obowiązku podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, co przejawiało się w braku ustaleń organów obu instancji co do roli spółki A. SP. z o.o. w urządzaniu gier na spornych automatach, podczas gdy w prowadzonym równolegle postępowaniu w sprawie Naczelnik Urzędu Celnego w Nowym Sączu uznał tę spółkę za urządzającego gry na tych samych urządzeniach, w tym samym miejscu i w tym samym czasie, gdy rzekomo miała je urządzać skarżąca. W tym miejscu przypomnieć należy, że sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 u.g.h. może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, w sytuacji gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie w tym samym miejscu i czasie. Wynika to z szerokiego zakresu definicji podmiotu urządzającego gry na automatach, jaką należy przyjąć na potrzeby tego rodzaju postępowań. W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

22 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).