Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2016 r., II GSK 2345/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2016 r., II GSK 2345/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2946/13 w sprawie ze skargi R.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od R.W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1360 zł (tysiąc trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2946/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, ponadto stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od organu na rzecz R. W. zwrot kosztów postępowania.

3 Wyrok Sądu pierwszej instancji wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

4 W dniu 7 listopada 2012 r. na ul. Bonifraterskiej w Warszawie, poddano kontroli drogowej pojazd o numerze rejestracyjnym [...]. Kierujący pojazdem R.W. okazał m.in. licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką wydaną przez Prezydenta Miasta P. W toku czynności kontrolnych stwierdzono, że przewożona pasażerka, zamówiła usługę telefonicznie z ul. Górczewskiej w Warszawie. Za wykonaną usługę kierowca pobrał należność.

5 Na podstawie informacji uzyskanych od Prezydenta Miasta P. i z Urzędu m.st. Warszawy ustalono, że kierujący pojazdem na dzień kontroli dysponował licencją, która uprawniała do wykonywania transportu drogowego wyłącznie na obszarze Gminy Miasta P.

6 Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego w R. nałożył na R.W. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

7 W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] lipca 2013 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 5, art. 6, art. 87 ust. 4, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6, art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.; dalej: u.t.d.) oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

8 Organ przyjął, iż bez znaczenia jest fakt, iż zamówienie zostało złożone telefonicznie za pośrednictwem firmy G., z którą strona współpracuje. Skoro w art. 6 ust. 5 u.t.d. warunkowo dopuszcza się wykonywanie przewozu poza obszar określony w licencji jedynie, gdy wykonywany jest on w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru, niedopuszczalne jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy i końcowy poza obszarem określonym w licencji.

9 W okolicznościach rozpatrywanej sprawy strona mogła więc wykonywać przewozy osób taksówką na terenie Miasta P. Poza tym obszarem mogła w drodze wyjątku wykonać jedynie przewóz w przypadku, gdyby punktem początkowym albo końcowym przewozu był obszar miasta P.

10 W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R.W. zaskarżył powyższą decyzję w całości zarzucając organowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia okoliczności złożenia zamówienia przez pasażerów na kurs i przyjęcia tego zamówienia przez stronę, w sytuacji, gdy okoliczności te mogły mieć znaczenie dla zastosowania art. 6 ust. 5 u.t.d., a także naruszenie art. 6 ust. 5 u.t.d., poprzez błędną wykładnię stanowiącą, że przepis ten nie dopuszcza wykonania przewozu w całości poza obszarem określonym w licencji, podczas gdy wskazana regulacja w dwóch wypadkach - zdefiniowanych jako wyjątki - na przewóz taki pozwala. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

11 Skarżący wskazał, iż kurs został zamówiony przez pasażerkę znajdującą się w Warszawie, podczas gdy pojazd znajdował się w granicach gminy P. i stąd udał się, by podjąć pasażerkę. Okoliczność ta - zdaniem skarżącego - nie została przez organ zbadana.

12 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

13 Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy Inspekcji Transportu Drogowego, jak i skarżący, błędnie wyjaśniają znaczenie użytego w art. 6 ust. 5 u.t.d. pojęcia "przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru". Organy Inspekcji Transportu Drogowego uznają, że pojęcie to oznacza zamówienie z innego obszaru niż obszar określony w licencji, z zastrzeżeniem, że zlecenie dotyczy przewozu z innego obszaru na obszar określony w licencji. Według tej interpretacji, skarżący mógł, w ramach przyjętego zamówienia, pojechać po pasażera do Warszawy i przewieść go do P. Skarżący natomiast błędnie przyjmuje, że ustawodawca dopuścił na podstawie powołanego przepisu możliwość przyjęcia zlecenia dokonania przewozu w całości poza obszarem określonym w licencji niezależnie od faktu przyjęcia takiego zlecenia w związku z wcześniejszym wykonaniem przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar.

14 Według Sądu pierwszej instancji racjonalnym rozwiązaniem umożliwiającym świadczenie usług przewozu pomiędzy różnymi obszarami zgodnie z potrzebami zamawiających te usługi, ale bez stworzenia konkurencji przewoźników z różnych obszarów określonych w licencji, jest rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 6 ust. 5 u.t.d., a więc dopuszczenie "wykonywania przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar". Dopiero w ramach tego przewozu dopuszczalne są dodatkowe odstępstwa, których rola sprowadza się nie do stworzenia przewoźnikowi dodatkowych zarobkowych sytuacji, lecz do wyjścia naprzeciw potrzebom osób zamawiających przewóz taksówką.

15 Sąd pierwszej instancji przyjął, że organy Inspekcji Transportu Drogowego nie wyjaśniły w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy naruszając art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Przy zaprezentowanej przez WSA wykładni art. 6 ust. 5 u.t.d., istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są okoliczności w jakich skarżący podjął kurs na terenie Warszawy. Organy Inspekcji Transportu Drogowego przyjmując, na skutek błędnej interpretacji przedmiotowego przepisu, że niedopuszczalny jest przewóz dokonany w całości poza obszarem określonym w licencji, nie wyjaśniły tej kwestii w decyzjach obu instancji. Od tych okoliczności natomiast uzależnione jest czy dokonany przez skarżącego przewóz jest przewozem dokonanym bez licencji, czy też jest przewozem mieszczącym się w granicach wyjątku przewidzianego w art. 6 ust. 5 u.t.d.

16 W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

17 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 §1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że organ nie wyjaśnił w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy tj. okoliczności w jakich skarżący podjął kurs na terenie Warszawy w sytuacji, w której skarżący znalazł się na terenie owego innego obszaru, niż wskazany w licencji, realizując (rozpoczynając) wcześniej zamówiony drogą telefoniczną kurs (przewóz) zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 5 u.t.d., a więc z miasta P. na teren Warszawy, podczas gdy - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - okoliczność ta została uwzględniona przez organ odwoławczy, który jednakże wyjaśniając motywy zapadłego orzeczenia uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy decydujące znaczenie ma fakt, iż przewóz pasażerki w istocie rzeczy rozpoczął się i zakończył poza obszarem objętym licencją;

18 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 22, art. 6 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d., a także lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy, polegające na ich błędnej wykładni, wyrażającej się w mylnym przyjęciu przez WSA, że przepisy te uprawniają do wykonywania przewozu taksówką poza obszarem określonym w licencji, nawet wówczas gdy przewóz ten w całości, czyli od momentu zawarcia umowy przewozu (tj. zajęcia przez pasażera miejsca w taksówce) do momentu zwolnienia pojazdu (tj. do przybycia do miejsca docelowego), odbywa się poza tym obszarem, jeżeli zamówienie takie zostało złożone przez klienta z innego obszaru, podczas gdy przepis ten, jako norma o charakterze wyjątku, uprawnia do wykonywania przewozu na zamówienie klienta z innego obszaru wyłącznie wówczas, gdy przewóz tegoż pasażera rozpoczyna się lub kończy na obszarze określonym w licencji uprawniającej przewoźnika do świadczenia usług transportowych taksówką, przy czym nie jest zgodna z dyspozycją art. 6 ust. 5 ustawy, sytuacja, w której przewoźnik wyjeżdża po klienta z obszaru wskazanego w licencji, jeżeli "przewóz" tego pasażera na całej trasie przewozu odbywa się poza tym obszarem, gdyż nie sposób uznać że "kurs" rozpoczyna się od miejsca, w którym taksówkarz znajdował się w chwili otrzymania zamówienia;

19 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 22, art. 6 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d., a także lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonywanie przewozu drogowego taksówką poza obszarem określonym w licencji, niezgodnie z warunkami podanymi w art. 6 ust. 5 u.t.d. nie może być uznane za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, podczas gdy licencja na transport drogowy taksówką stanowi uprawnienie podmiotowo-przedmiotowe, tzn. uprawnia oznaczonego przedsiębiorcę wyłącznie do wykonywania przewozów określonym pojazdem i tylko na obszarze w niej wskazanym, z zastrzeżeniem ściśle określonych wyjątków.

20 Wskazując na powyższe naruszenia organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

21 Zdaniem organu, okoliczności, w jakich skarżący podjął kurs na terenie Warszawy zostały wyjaśnione. Ustalenia w przedmiotowej materii były bezsporne, gdyż strona przyznała, że zlecenie przewozu zostało złożone drogą telefoniczną, podczas gdy pojazd znajdował się na obszarze objętym licencją. Strona w momencie poprzedzającym rozpoczęcie usługi będącej przedmiotem kontroli nie wykonała więc przewozu z P. do Warszawy, lecz udała się tam wyłącznie w celu realizacji złożonego zamówienia.

22 Według stanowiska organu, Sąd pierwszej instancji dopuścił się nieuprawnionej rozszerzającej wykładni art. 6 ust. 5 u.t.d. Przepis ten zawiera bowiem jasną dyspozycję zabraniającą świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji, czyli świadczenia usług, których miejsce rozpoczęcia, miejsce zakończenia oraz droga znajdują się na obszarze nie objętym licencją. Dopuszcza się w nim jedynie wykonanie przewozu "poza tym obszarem" w trakcie przejazdu wykonywanego w drodze powrotnej, tzn. w sytuacji, gdy przewoźnik znalazł się poza obszarem określonym w licencji - świadcząc pierwotnie usługę przewozu z klientem ze swojego obszaru poza ten obszar - i gdy następnie powraca do miejsca świadczenia usług. Drugi wyjątek stanowi sytuacja, w której zamówienie zostało złożone przez "klienta z innego obszaru", przy czym bez znaczenia jest okoliczność skąd "pochodzi" klient. Klient może złożyć zamówienie na realizację usługi świadczonej "poza obszar", ale nie w całości "poza obszarem", gdyż prowadziłoby to do wypaczenia i obejścia zakazu wyrażonego w powołanym przepisie.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy i w związku z tym zasługiwała na uwzględnienie.

25 Na wstępie podkreślenia wymaga, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie.

26 Odnosząc się zatem do zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że obejmują one zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Co do zasady, zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niesporny. Jednakże dokonywanie ustaleń faktycznych winno poprzedzać wyznaczenie normy prawnej znajdującej ewentualne zastosowanie w sprawie. O tym jakie okoliczności faktyczne są istotne dla wyjaśnienia i załatwienia sprawy, a co za tym idzie, jaki jest zakres ustaleń, do których dokonania organ prowadzący postępowanie jest zobligowany, decyduje bowiem hipotetyczny stan faktyczny wyrażony w normie prawa materialnego.

27 W rozpatrywanej sprawie, zarzucane naruszenie prawa procesowego polegające na przyjęciu, że organ nie wyjaśnił w dostateczny sposób stanu faktycznego, miało ścisły związek z zaprezentowaną przez WSA wykładnią prawa materialnego, a to artykułu 6 ust. 5 u.t.d.

28 Zgodnie z tym przepisem, dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Stosownie natomiast do art. 92 a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej. Wedle ust. 6 tego artykułu wysokość kar za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. W lp. 1.1 tego załącznika przewidziano, że w przypadku wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, wysokość kary wynosi 8.000 zł.

29 Wykładnia art. 6 ust. 5 u.t.d. była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

30 Sąd ten konsekwentnie podkreślał w swym orzecznictwie, że choć art. 6 ust. 5 u.t.d. przewiduje wyjątek od zasady wykonywania transportu drogowego taksówką na obszarze określonym w licencji - to jednak tylko w sytuacjach w przepisie tym określonych. Dopuszczalne jest więc wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, jak i spoza tego obszaru na obszar objęty licencją - w drodze powrotnej przewozu wykonywanego poza obszar licencji jak i w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Nie ma natomiast możliwości świadczenia usług poza obszarem określonym w licencji. W każdym innym przypadku będzie bowiem miało miejsce świadczenie usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2206/13 i powołane tam orzecznictwo, wyroki z dnia 17 marca 2015 r. - sygn. akt II GSK 272/14 oraz sygn. akt II GSK 1156/14, wyrok z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1260/14, a także wyrok z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II GSK 1874/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl )

31 Przesłanki zastosowania wyjątku z art. 6 ust. 5 u.t.d. powinny być interpretowane w sposób ścisły, przy uwzględnieniu wszystkich metod wykładni - językowej, systemowej i celowościowej. W powołanym orzecznictwie przyjmuje się w związku z tym, że ostatnie zdanie powołanego przepisu dotyczy sytuacji, w której pasażer złożył zamówienie spoza obszaru objętego licencją dla danego przewoźnika w celu przywiezienia tego pasażera spoza obszaru wskazanego w licencji na ten obszar. Nie jest zatem tak, że uprawniony z konkretnej licencji taksówkowej może przyjmować na terenie wskazanym w licencji zlecenia na wykonywanie przewozów na terenie nieobjętym licencją, jak również pojechać z terenu wskazanego w licencji na inny teren i przyjmować następne zlecenia na przewozy na jego obszarze, gdyż wykracza to poza uprawnienia wskazane w art. 6 ust. 4 u.t.d. i poza wyjątki z ust. 5 tego przepisu.

32 Mając na uwadze powyższe, błędna jest proponowana przez stronę skarżącą wykładnia prowadząca do przyjęcia, że omawiany przepis pozwala wykonywać przewóz poza obszarem określonym w licencji, pod tym tylko warunkiem, że w chwili przyjęcia zamówienia pojazd znajdował się na obszarze określonym w licencji. Wykładnia taka prowadzi do obejścia generalnego zakazu świadczenia usług poza obszarem określonym w licencji, pozostaje w sprzeczności z podstawowym celem regulacji, którym jest uporządkowanie rynku usług transportowych, ochrona pasażerów i zabezpieczenie przed praktykami nieuczciwej konkurencji.

33 Błędnie też Sąd pierwszej instancji przyjął, że wykładnia dokonana przez organ jest wadliwa i dostrzegł w niej naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy, dające podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

34 Podkreślenia wymaga, iż podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w wyniku złożenia zlecenia drogą telefoniczną udał się z obszaru objętego licencją poza ten obszar w celu realizacji przewozu na terenie m. st. Warszawy - zarówno w świetle wykładni dokonanej przez organ, jak i tej, którą zaprezentował Sąd pierwszej instancji - nie daje podstawy do stwierdzenia, że przewóz wykonywany był w warunkach przewidzianych w art. 6 ust. 5 u.t.d.

35 Fakt, że kierowca podjął się kursu na podstawie telefonicznego zgłoszenia i udał się z P. do Warszawy nie w ramach wykonywania przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, ale po to, by podjąć w Warszawie pasażera, który złożył telefonicznie zamówienie na przewóz poza obszarem objętym licencją, pozostaje poza sporem na gruncie rozpatrywanej sprawy.

36 Z omówionych względów, prawidłowa wykładnia i zastosowanie prawa materialnego, pozwalają na ocenę, że w sprawie zbadano i oceniono wszystkie istotne - w granicach przesłanek wynikających z prawa materialnego - okoliczności sprawy i nie naruszono przepisów postępowania w sposób wskazany w petitum skargi.

37 Z uwagi na powyższe, uznając, że istota sprawy została wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a.

38 O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 205 §2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz.U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.).